我國經(jīng)濟適用住房政策的內(nèi)在矛盾及未來走向

我國經(jīng)濟適用住房政策的內(nèi)在矛盾及未來走向

中央政府、地方政府、開發(fā)企業(yè)和部分民眾之間的矛盾關(guān)系共同影響了經(jīng)濟適用住房政策的發(fā)展與演進，也解釋了經(jīng)濟適用住房政策在貫徹執(zhí)行過程中出現(xiàn)的許多問題，例如申購對象及建設(shè)標準失控、地方政府缺乏建設(shè)積極性、經(jīng)濟適用住房計劃經(jīng)濟色彩過重等。經(jīng)濟適用住房政策的本意是政府希望以此克服市場失靈，但卻未能有效克服政府失靈，這也成為備受爭議的根源。經(jīng)濟適用住房政策的設(shè)計和執(zhí)行，從根本上來說是上述三組關(guān)系綜合作用的結(jié)果。地方政府一度普遍壓縮經(jīng)濟適用住房的開發(fā)建設(shè)量，少數(shù)城市(如廣州、上海、南京、鹽城等)曾進行了取消經(jīng)濟適用住房的嘗試。為了正確定位經(jīng)濟適用住房政策的走向，一方面需要考察理論界對于經(jīng)濟適用住房政策的一般看法，另—方面需要考察實踐中的新發(fā)展。一、經(jīng)濟適用住房政策的內(nèi)在矛盾經(jīng)濟適用住房政策是1998年以來住房改革的重要組成部分，經(jīng)濟適用住房從用地、開發(fā)、行政費用、定價和購房等各個環(huán)節(jié)都能夠享受—定的優(yōu)惠和政府補償，其目標供給對象是中低收入群體。所出售的住房明顯存在一定的收入轉(zhuǎn)移因素，且轉(zhuǎn)移的對象已明確規(guī)定為中低收入人群。從理論上看，這一政策有利于彌補因低收入群體支付能力有限所造成的購房困難。但是，這一政策在設(shè)計和執(zhí)行中都存在很多缺陷。(—)經(jīng)濟適用住房政策的設(shè)計缺陷經(jīng)濟適用住房政策的推行，是政府希望通過行政調(diào)節(jié)彌補市場失靈，解決中低收入人群的住房困難，然而卻未能有效地防止政府失靈，這主要是因為經(jīng)濟適用住房政策本身存在以下設(shè)計缺陷：1．經(jīng)濟適用住房政策的目標模糊。政策規(guī)定的受益群體是中低收入群體，但這一界定沒有跟政府補貼的能力掛鉤，且對于中低收入群體的劃分標準缺乏明確規(guī)定，在實際操作中，政府的補貼能力是有限的。由于住房帶有不可分割性，經(jīng)濟適用住房政策將大量的政府補貼凝固在銷售的每一套住宅上?？紤]到補貼的金額，政府其實并沒有足夠的財力通過這種“補磚頭”方式解決低收入人群的住房，更不要說包括中等收入群體。受益面的模糊必然導(dǎo)致經(jīng)濟適用住房嚴重的供不應(yīng)求，并導(dǎo)致尋租、違規(guī)等一系列爭奪經(jīng)濟適用住房資源的行為，增加了政府監(jiān)管難度。2．經(jīng)濟適用住房政策缺乏市場基礎(chǔ)。經(jīng)濟適用住房政策的本質(zhì)是在政府提供一定優(yōu)惠的條件下，期望開發(fā)商也能夠讓利，基本思路主要集中在如何克服市場中供給方?jīng)]有積極性提供中低檔住房的做法，并通過住房銷售最終把利益真正轉(zhuǎn)給購房者。開發(fā)商畢竟是私營部門，即使不賠本也不會做無用功，且開發(fā)商本身的人力和物力也是有限的，更何況經(jīng)濟適用住房開發(fā)的機會成本并不低。經(jīng)濟適用住房政策本身并沒有明確開發(fā)商能享有什么利益。有的開發(fā)商利用經(jīng)濟適用住房獲得土地，然后利用二期工程轉(zhuǎn)營商品房的做法，就是要最大限度利用商品房增加收益，經(jīng)濟適用住房不過是獲得這一收益的跳板。由于給予開發(fā)商的利潤空間很小，經(jīng)濟適用住房政策本身很難調(diào)動私人開發(fā)商提供中低檔住房的積極性，反而對原本有意開發(fā)中低檔住房的開發(fā)企業(yè)造成了排擠效應(yīng)。3．經(jīng)濟適用住房政策仍存在盲點。到目前為止，多數(shù)經(jīng)濟適用住房還建成不久，維修和物業(yè)管理等尚未提到議事日程。由于經(jīng)濟適用住房畢竟和商品房不同，盡管有些地方對經(jīng)濟適用住房的物業(yè)管理收取相對低廉的管理費，但這難免意味著相應(yīng)的服務(wù)和維修水平也可能降低，且已經(jīng)出現(xiàn)了經(jīng)濟適用住房業(yè)主對物業(yè)管理不滿的狀況。反過來看，如果物業(yè)公司不能獲得與管理商品房一樣的收益，自然不會有積極性去提供同樣的服務(wù)。(二)經(jīng)濟適用住房政策的執(zhí)行問題經(jīng)濟適用住房政策在設(shè)計中的缺陷必然導(dǎo)致執(zhí)行中的種種問題，由于地方政府、開發(fā)企業(yè)和購買群體之間的利益并不完全一致，經(jīng)濟適用住房在執(zhí)行中的許多現(xiàn)象都違背了政策初衷，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1．受益群體偏離政策目標。由于政策目標規(guī)定的模糊性，經(jīng)濟適用住房政策的受益人不一定與政策預(yù)想一致。有些地方經(jīng)濟適用住房申購的收入標準過高，導(dǎo)致政府補貼被中高收入人群獲得，有些地方即使有較為明確的申購標準，卻缺乏有效的個人收入核查手段，這些往往導(dǎo)致最需要政府補貼的低收入人群反而得不到保障。2．開發(fā)企業(yè)利用優(yōu)惠政策。政府對開發(fā)經(jīng)濟適用住房的企業(yè)提供土地、稅收、融資等方面的政策優(yōu)惠，希望以此調(diào)動開發(fā)企業(yè)提供中低檔住房的積極性，然而在追求利潤的動機下，各地都出現(xiàn)了開發(fā)企業(yè)利用經(jīng)濟適用住房政策套用土地中途改變用途的做法，將原本用于經(jīng)濟適用住房的土地用于開發(fā)商品住房。3．購買家庭的套利行為。在購得經(jīng)濟適用住房以后，一些家庭不顧政策規(guī)定，將經(jīng)濟適用住房用于出租或上市交易，將政府補貼所形成的利益迅速變現(xiàn)，這顯然違背了利用經(jīng)濟適用住房解決無能力購房者住房困難的初衷。4．政府的高監(jiān)管成本。由于經(jīng)濟適用住房政策是一種間接補貼的方式，政府需要通過監(jiān)管開發(fā)企業(yè)以保證政府補貼能最終到達住房者手中；同時，又必須對購房人資格進行嚴格審查，以避免受益對象的失衡。因此，政府必須在建設(shè)環(huán)節(jié)、資格審查環(huán)節(jié)、售后管理環(huán)節(jié)投入巨大的人力、物力、財力，這極大提高了政府的監(jiān)管成本?！笆濉逼陂g北京市各類保障房建設(shè)計劃二．經(jīng)濟適用住房政策的未來走向(一)經(jīng)濟適用住房政策的新發(fā)展1．經(jīng)濟適用住房在保障性住房中的地位逐漸弱化。中低收入家庭住房保障供應(yīng)方式多樣化，經(jīng)濟適用住房占比會有所減少。1998年開始實施經(jīng)濟適用住房政策時，希望通過這一政策的單一途徑解決占總?cè)丝?0％～80％的中低人群的住房困難問題。以北京市為例，實踐中暴露的各種問題使其不斷完善經(jīng)濟適用住房政策的同時，也積極探索新的制度供給(即一方面加強廉租房制度，另一方面從2006年開始啟動限價房試點，2009年8月開始實施公共租賃住房制度)。目前中低收入群體的住房已經(jīng)具備了廉租房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房和限價房四種供應(yīng)方式。經(jīng)濟適用住房由最開始的主體地位(占住房比例的70％～80％的政策目標)，調(diào)整為重要地位，與廉租房、公租房一起占住宅供應(yīng)的40％?！笆濉逼陂g，經(jīng)濟適用住房和限價房一起僅占新建保障性住房的20％，反映了經(jīng)濟適用住房在保障性住房中的地位逐漸弱化。2．經(jīng)濟適用住房的政策空間進一步縮小。經(jīng)濟適用住房已被明確的定位為保障性住房，與最開始的“政策性商品住房”的定位有了本質(zhì)區(qū)別。根據(jù)北京市的政策安排，目前的經(jīng)濟適用住房可分為兩部分：一部分是銷售型經(jīng)濟適用住房，另一部分是租賃型經(jīng)濟適用住房。隨著2006年限價房制度、2009年公共租賃住房制度的推出，這兩類經(jīng)濟適用住房都有被其他住房政策取代的可能性。(1)銷售型經(jīng)濟適用住房存在與限價房接軌的趨勢。物品一旦進入市場流通領(lǐng)域，就被賦予了商品的屬性，經(jīng)濟適用住房進入銷售過程也意味著其商品屬性的增強。由于經(jīng)濟適用住房在逐步向保障性住房回歸，逐步減少銷售量、以租為主將是其發(fā)展趨勢。北京市限價房的市場定位是一種介于經(jīng)濟適用住房與商品住房之間的特定商品住房，具有過渡性，主要面對既無能力購買普通商品房、又超過經(jīng)濟適用住房購買條件的中等收入家庭。與經(jīng)濟適用住房相比，限價房的市場性更強，在住房購買市場上具有更強的生命力，例如土地仍然以招標方式運作，土地使用權(quán)性質(zhì)為出讓土地，而經(jīng)濟適用住房采取劃撥用地(微利3％)和政府最終審定房價的模式，這就使限價房更容易為利益相關(guān)各方所接受，限價房的出現(xiàn)將在某種程度上替代經(jīng)濟適用住房的作用。目前，北京市經(jīng)濟適用住房的供應(yīng)量已呈遞減趨勢、且趨于定向銷售，對市場的調(diào)節(jié)能力也在逐漸減弱，而限價房的購買對象則有可能進一步擴大，銷售型經(jīng)濟適用住房有可能被限價房替代。(2)租賃型經(jīng)濟適用住房可能被公租房替代。北京市住房保障轉(zhuǎn)向以租為主已成為一個必然趨勢。在這一大趨勢下，經(jīng)濟適用住房政策也開始租售并舉，大力發(fā)展租賃型經(jīng)濟適用住房。租賃型經(jīng)濟適用住房被認為是一種更公平、更有效的新模式，具有可循環(huán)性，有利于避免成為投資工具。在推出公共租賃住房制度以前，北京市的住房保障體系主要由廉租房和經(jīng)濟適用住房構(gòu)成，廉租房雖然采用租賃的供應(yīng)模式，但由于供應(yīng)對象限定為特別困難的低收入人群，對租賃型經(jīng)濟適用住房的替代效應(yīng)并不明顯。2009年北京市開始實施公共租賃住房，這是由政府提供政策支持，限定戶型面積、供應(yīng)對象和租金水平，面向本市中低收入住房困難家庭等群體出租的住房，供應(yīng)對象包括已通過廉租住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品住房資格審核尚在輪候的家庭以及其它住房困難家庭。北京市“十二五”規(guī)劃中明確規(guī)定公共租賃住房要占新建保障性住房的60％(其建設(shè)規(guī)模為30萬套)，限價房和經(jīng)濟適用住房為20萬套，公共租賃住房在“十二五”規(guī)劃期間成為保障性住房的“主角”，對租賃型經(jīng)濟適用住房和廉租房都構(gòu)成了很強的替代效應(yīng)。隨著租賃住房的比例不斷加大，將實現(xiàn)公共租賃住房和廉租房供應(yīng)渠道等方面的并軌。廉租房家庭租住公共租賃住房，雖然公共租賃住房的租金比廉租房要高，但廉租戶可以享受廉租房的租金補貼，用租金補貼沖抵部分房租，仍然可以享受到低租金待遇。公共租賃住房和廉租房的并軌實質(zhì)上形成了一個新的政策空間，使公共租賃住房制度同時覆蓋了廉租房和經(jīng)濟適用住房的供應(yīng)人群。符合經(jīng)濟適用住房購買資格的家庭，在得到經(jīng)濟適用住房之前可以租用公共租賃住房，這就使租賃型經(jīng)濟適用住房失去了存在空間。隨著公共租賃住房規(guī)模的逐步擴大，對租賃型經(jīng)濟適用住房的替代效應(yīng)將日益明顯。3．經(jīng)濟適用住房用于定向銷售。從2005年開始，北京市實行了經(jīng)濟適用住房定向銷售政策，定向銷售的對象是城八區(qū)當(dāng)年解危排險、城中村改造、重點工程和奧運工程的拆遷戶。這是自1998年經(jīng)濟適用住房政策實施以來做出的最大調(diào)整。購買經(jīng)濟適用住房有兩個步驟：一是先要取得購房資格，二是按定向銷售政策登記確認指標。北京市“十一五”期間危改、文保和市政建設(shè)、奧運場館建設(shè)、城中村整治等造成的拆遷居民量比較大，每年拆遷約6萬～7萬戶(僅城八區(qū)就約有2萬～3萬戶)。這部分居民的住房保障是亟須解決的重要任務(wù)，但是，按照每年200萬平方米的經(jīng)濟適用住房供給數(shù)量，只能解決半數(shù)拆遷戶的住房問題。換言之，優(yōu)先定向銷售的拆遷戶的住房需求尚不能完全滿足，因此，很難有富余的經(jīng)濟適用住房銷售給非定向銷售人群。正是在這種情況下，北京市經(jīng)濟適用住房的供給方式事實上已經(jīng)轉(zhuǎn)為定向銷售。4．經(jīng)濟適用住房向保障性回歸。北京市經(jīng)濟適用住房將進一步向保障性住房回歸，這主要體現(xiàn)在準入和退出兩個環(huán)節(jié)：(1)在準入環(huán)節(jié)上，受益群體范圍定向化，由一般模式向特惠模式轉(zhuǎn)變，定向銷售給拆遷戶。(2)在退出環(huán)節(jié)上，逐步由自由流通模式向內(nèi)循環(huán)模式過渡，低收入家庭購得經(jīng)濟適用住房后只能用于家庭居住，不得轉(zhuǎn)售或出租；購房家庭在轉(zhuǎn)手經(jīng)濟適用住房時，只能出售給政府，由政府進行重新分配給其他符合購房條件的低收入家庭，實現(xiàn)經(jīng)濟適用住房在低收入群體中的良性循環(huán)。準入和退出環(huán)節(jié)的嚴格限制，突出了經(jīng)濟適用住房的政策性和保障性，標志著經(jīng)濟適用住房的保障性特征逐步加強。(二)經(jīng)濟適用住房的走向分析經(jīng)濟適用住房政策推行以來，政府的基本理念主要集中在如何讓中低收入家庭“有房住”，強調(diào)的是保障中低收入家庭的“房產(chǎn)權(quán)”而非“居住權(quán)”。在政策實施的過程中，政府假定不同收入類型的購房者在市場上是嚴格分離的，住房分層供應(yīng)體系的形成會自然地將各種類型的購買人群歸入各自的購買空間。這必然要求政府實行嚴格的準入限制，提高了政府的監(jiān)管成本，也難以避免“設(shè)租”和“尋租”的大量出現(xiàn)，買者“富人化”和監(jiān)管“失控化”成為社會對經(jīng)濟適用住房不滿的焦點。短期內(nèi)，經(jīng)濟適用住房政策依然會存在，但將重新定義和進一步規(guī)范。在土地資源稀缺、房價居高不下的情況下，政府必須保證一定數(shù)量的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)。但根據(jù)現(xiàn)實情況，經(jīng)濟適用住房已不可能達到當(dāng)初設(shè)計的人口覆蓋范圍目標(80％)，只能將低收入者視為購房對象，把10％～20％左右的經(jīng)濟適用住房真正分配到低收入者手中，目前的趨勢是定向分配給拆遷戶。同時，在建設(shè)、分配、管理等環(huán)節(jié)進一步規(guī)范經(jīng)濟適用住房，例如嘗試經(jīng)濟適用住房的內(nèi)循環(huán)制度，完善個人收入審查制度和公示制度，加強開發(fā)企業(yè)資格審查和建設(shè)管理制度等。從長期來看，經(jīng)濟適用住房政策的基本理念將逐步轉(zhuǎn)變，由保障居民“人人有住房”到“人人有房住”，由保障中低收入家庭的“房產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)變到優(yōu)先保障他們的“居住權(quán)”，由經(jīng)濟適用住房“自由流通”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩綄嵤┙?jīng)濟適用住房的“內(nèi)循環(huán)”模式，由偏重經(jīng)濟適用住房建設(shè)規(guī)模的擴大轉(zhuǎn)交為把經(jīng)濟適用住房建設(shè)同維護經(jīng)濟適用住房小區(qū)的穩(wěn)定與和諧相結(jié)合，由著眼于經(jīng)濟適用住房的“應(yīng)急式”建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖欀贫ń?jīng)濟適用住