政治社會團體之法團主義分析框架評析

政治社會團體之法團主義分析框架評析

［］D60［］A［］1008－9314（2010）05－0065－05近年來，大量的中外學(xué)者在分析中國社會團體發(fā)展走勢的時候，都提出了法團主義的主張，而法團主義又是發(fā)源和成熟于歐洲大陸的一個國家－社會關(guān)系理論。因此，有必要從理論本身來檢討法團主義對國家－社會關(guān)系的論述，以探索我國政治社會團體定位的理論依據(jù)。同時，鑒于法團主義理論的發(fā)展與多元主義密不可分，甚至在歐洲一度呈現(xiàn)出此消彼長的態(tài)勢，有必要把多元主義作為其現(xiàn)實和理論背景來處理，以評析法團主義理論在中國政治社會團體定位方面是否具有借鑒意義。一、法團主義理論框架的一般描述從一般意義上講，法團主義和多元主義都是西方所謂自由民主國家將組織化的利益群體納入到政治過程中與政治代表制度相融合的制度選擇。法團主義和多元主義都是解讀國家－社會關(guān)系的理論，也都是西方政治學(xué)者在解讀本國政治現(xiàn)實的基礎(chǔ)上提出的分析框架。在這兩個理論框架中，社會團體都是不可或缺的要素。多元主義的制度選擇形成了利益集團理論，主要以美國為代表，即利益集團有游說民選產(chǎn)生的議會的憲法權(quán)利，其組織化利益的前提是接受利益集團與國家權(quán)力之間的嚴格分界，為了避免組織化的利益“俘獲”國家，利益集團的成員必須嚴格遵循自愿原則進行組織，且其組織相應(yīng)地是規(guī)模較小、專門化的、內(nèi)部同質(zhì)的、民主的，相互競爭的，允許其他組織代表同一利益的[1]。而在歐洲大陸，羅馬教會的影響和社會民主傳統(tǒng)孕育了國家與組織化的社會團體之間“分享公共領(lǐng)域”的多種形式，在議會民主前提下，社會團體集體參與和自治相結(jié)合，其結(jié)果是國家與公民社會之間邊界的模糊，包括個人主義與集體主義、個人權(quán)利與群體權(quán)利、競爭與合作之間的微妙平衡[2]，這在20世紀70年代演變成為“新法團主義”或“自由法團主義”，以區(qū)別于二戰(zhàn)以前以德國為代表的以“使用國家規(guī)制的社會團體作為執(zhí)政黨的傳動帶”[3]為特征的國家法團主義。因此，當(dāng)我們在目前的語境下說起法團主義的時候，往往指的是20世紀70年代以后的“新法團主義”。從功能上講，法團主義是在政府、雇主和被奧爾森稱之為“現(xiàn)代民主社會中最著名的利益集團組織”[4]的產(chǎn)業(yè)工會之間達成三方協(xié)議，形成國家政策，以期在尊重工會和雇主自由集體談判權(quán)利的基礎(chǔ)上維護諸如低通脹、低失業(yè)率、穩(wěn)定的匯率和高增長等宏觀經(jīng)濟目標，因此，法團主義在原初意義上被列入勞工政治的范疇。由于其中工會組織和雇主組織都被吸納進制度化的國家政策制定過程中，因此，法團主義需要通過某種相對壟斷性的利益代表結(jié)構(gòu)來確保國家層面三方談判的有效性。這種制度化和壟斷性利益代表結(jié)構(gòu)對于強調(diào)國家權(quán)力的政體來說，具有很強的吸引力。多元主義盛行于美國學(xué)界，強調(diào)社會與國家之間的邊界，認為與國家作為人為建構(gòu)秩序的產(chǎn)物不同，社會有其自發(fā)秩序，即基于結(jié)社自由而形成社會自身的運行邏輯。因此，多元主義以個體權(quán)利為起點，以結(jié)社形成的各種聲稱對某一人群具有代表權(quán)的社會組織為社會秩序網(wǎng)絡(luò)的基本單元，構(gòu)成對國家權(quán)力的制約。與之相對應(yīng)，國家對組織化利益的接納和態(tài)度就是讓這些利益團體彼此之間競爭，以保持政府中立的公共利益判斷者和維護者地位。因此，多元主義的結(jié)社圖景強調(diào)社會先于政治、外在于政治，在利益的相互競爭中形成充滿生機的非政治性公共領(lǐng)域的社會自治秩序，并在公共責(zé)任前提下，以這種秩序制衡政治國家，影響政治過程，而國家需要在聆聽相互競爭、沖突的利益表達的過程中判斷出公共利益。本特利和杜魯門的分析性多元主義都因其社會中心論特征而在很大程度上已經(jīng)過時，特別是奧爾森對集體行動的邏輯的論證指出了多元主義的不一致性，為20世紀70年代偏好新法團主義制度的學(xué)者們提供了邏輯基礎(chǔ)[5]，也成為歐洲從政治權(quán)力角度出發(fā)對多元主義進行反思和克服的現(xiàn)實政策選擇——由國家、雇主組織、工會組織坐在一起對諸如工資標準等宏觀經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性要素進行談判。20世紀80年代以來，法團主義的公共政策制定模式已經(jīng)拓展到后工業(yè)時代的教育、醫(yī)療、福利、環(huán)保等領(lǐng)域，不僅如此，相關(guān)研究也從靜態(tài)描述轉(zhuǎn)向動態(tài)過程分析[6]。特別是20世紀90年代后期開始，歐洲國家紛紛開始與社會組織簽訂合作協(xié)約，將法團主義推向了發(fā)展的高潮?！皡^(qū)分多元主義和法團主義的關(guān)鍵在于組織化的群體整合進國家政策制定領(lǐng)域的程度?！盵7]如果說多元主義強調(diào)社會領(lǐng)域內(nèi)部的自洽性和各社會組織向國家權(quán)力進行利益表達的自主性，因而決策過程整合組織化群體的程度較低，那么，法團主義則看到了社會領(lǐng)域內(nèi)部利益競爭可能帶來的無序性，且認為依靠社會自身無法約束這種無序性，因而強調(diào)將利益競爭納入制度化軌道。換言之，即不同利益的相互競爭帶來沖突，需要以某種制度化的通道來整合具有沖突性的利益競爭。因此，核心問題是：“社會不同利益如何得到有序的集中、傳輸、協(xié)調(diào)和組織，并用各方同意的方式進入體制，以便使決策過程有序吸收社會需求，將社會沖突降低到不損害制度的限度。”[8]正因為法團主義強調(diào)一定的集體秩序，且這種秩序是要以在政治權(quán)力為保障的，著名學(xué)者施密特提出了一個被廣泛接受的法團主義定義，即“作為一個利益代表系統(tǒng)，（法團主義）是一個特指的觀念、模型或制度安排類型，它的作用，是將公民社會中的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中?！@個利益代表系統(tǒng)由一些組織化的功能單位構(gòu)成，它們被組合進一個有明確責(zé)任（義務(wù)）的、數(shù)量限定的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結(jié)構(gòu)安排之中。它得到國家的認可（如果不是由國家建立的話），并被授權(quán)給予本領(lǐng)域內(nèi)的絕對代表地位。作為交換，它們在需求表達，領(lǐng)袖選擇，組織支持等方面受到國家的相對控制。”[9]其中組織化的功能單位無疑就是擔(dān)負著利益表達功能的政治社會團體。按照國家對政治社會團體控制的松緊程度，可以分為國家控制嚴的國家法團主義和國家控制相對松懈的社會法團主義。由此可見，這個定義是描述性的，而不是規(guī)范性的。一方面，它可以用來描述利益組織化的結(jié)構(gòu)，超越多元主義“在國家之外”的組織發(fā)展“早期”形式的利益協(xié)會；另一方面，它也可以用來描述工人和雇主的頂級協(xié)會參與到國家經(jīng)濟和社會決策當(dāng)中“共同協(xié)商”的決策模式[10]。但是，這種描述性的定義使法團主義的理論化進程受到一定的約束，例如有學(xué)者從定義分析角度指出：如果利益團體被授予代表性的壟斷性地位而成為政治社會團體，國家將能夠控制這些團體的關(guān)鍵功能，而多元主義的定義卻并不表明沒有代表性的壟斷地位，國家就無法控制利益團體。這只能說明，在多元主義體系中，利益團體既不是通過諸如登記、補貼、提供壟斷地位等法團主義手段被國家控制的，也不是“否則就是通過其他手段”被國家控制的。總體上看，授予代表性的壟斷地位對國家控制利益團體關(guān)鍵功能來說，是一個充分條件而非必要條件[11]。奧爾森則從一般理論框架的建構(gòu)角度指出：“（新）法團主義的修辭如果不最終從描述和類型學(xué)轉(zhuǎn)向真正的理論的話，也會逐漸萎縮”[12]。在考察德國行業(yè)協(xié)會與政府之間的關(guān)系基礎(chǔ)上，沃夫?qū)に固乩锟颂岢隽艘环N“組織發(fā)展”模式，其基本假設(shè)是：商業(yè)協(xié)會和其他組織一樣，在資源供應(yīng)和制定戰(zhàn)略決策方面都有追求穩(wěn)定和（相對）自治的趨勢。這樣，它們就不得不在一方面它們與其成員互動的機制（“成員邏輯”）和另一方面集體組織的對話者如國家（“影響力邏輯”）之間有點相互矛盾的要求之間保持平衡。在實證基礎(chǔ)上，他指出，“傳統(tǒng)的定式界定公民社會結(jié)束的地方是國家開始的地方，這已經(jīng)喪失了實用性，……實證的圖片是一個多元主義與法團主義要素混合在一起的復(fù)雜局面，國家和協(xié)會都有時將自己界定為多元主義的，有時又界定為是法團主義的。”[13]而按照施密特的研究，歐洲法團主義意識形態(tài)和實踐的推行大致以20—25年為一個周期，與多元主義的實踐呈現(xiàn)出交叉關(guān)系[14]。因此，法團主義和多元主義無論是作為意識形態(tài)，還是作為制度和政策實踐，在西方都與各個國家的現(xiàn)實密切聯(lián)系起來，而成為推進社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展的策略性選擇。二、法團主義理論分析框架應(yīng)用于中國語境的問題作為政府改革和國有企業(yè)改革的伴生品，各種社會組織從20世紀80年代以后紛紛出現(xiàn)。截至2009年底，僅在民政部門登記注冊的社會組織將近42.5萬個，其中社會團體23.5萬個，民辦非企業(yè)單位18.8萬個，基金會1780個[15]。但是，與政府間具有明確制度化溝通渠道的則是工青婦等八大人民團體和文聯(lián)、作協(xié)等25家免于登記的社會團體——它們構(gòu)成了我國的政治社會團體。由于多元主義所隱含的利益沖突性與中國改革發(fā)展戰(zhàn)略中的改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系的匹配性存在差異，20世紀90年代以來，盡管有大量的多元主義著作被引入國內(nèi)，結(jié)合對中國國家與社會關(guān)系的變遷和發(fā)展走勢的觀察，中外學(xué)術(shù)界都較少選取多元主義視角來分析中國社會領(lǐng)域的發(fā)展，而是更多地從公民社會、法團主義視角來進行分析。在中國語境下，法團主義理論分析框架面臨著以下問題：第一，作為歐洲國家－社會關(guān)系經(jīng)驗的總結(jié)，法團主義分析框架能否在規(guī)模意義上適用于中國現(xiàn)實分析是個問題。法團主義理論發(fā)展至今，是西方學(xué)術(shù)界基于對歐洲各國社會與國家關(guān)系的現(xiàn)實，特別是以促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定為目的而在國家層面由工會、雇主組織雙方的代表進行制度化談判來形成宏觀社會－經(jīng)濟政策的現(xiàn)實為基礎(chǔ)的，是北歐、德國等歐洲國家控制和克服資本主義經(jīng)濟發(fā)展的不確定性的制度設(shè)計和經(jīng)驗的總結(jié)。布魯斯·韋斯坦對1968－1980年經(jīng)合組織18個發(fā)達資本主義國家的實證研究表明：法團主義在小國比在大國更容易發(fā)展，小國家中的政治行為者比大國家中的同行們有更為完善的集權(quán)化談判制度。[16]在美國等大國中，社會組織呈現(xiàn)出更為多元的特點，工會的影響主要集中在工廠或行業(yè)層面而非國家層面。[17]中國是一個幅員遼闊、人口眾多、地區(qū)差異和文化差異都比較大的國家，盡管《社會團體登記管理條例》做出了一地一業(yè)一會的規(guī)定和社會團體必須有業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，但是，一個不容忽視的事實是大量的非登記社會組織的存在，政府并沒有因為其沒有法律地位而全部將他們叫停，而是給他們留出了一定的自由活動空間，有的地方還專門鼓勵對未登記的社會組織進行孵化，使其符合法定登記條件，例如上海的公益孵化器（NPI）就對社會組織的培育起到了積極作用。不僅如此，同一社會領(lǐng)域或行業(yè)內(nèi)社團的壟斷性在實踐中也沒有得到全面的貫徹，例如北京就有多個環(huán)保組織存在。這種現(xiàn)實從長遠看有利于社團的健康發(fā)展和未來的社團合理分布，也有利于既有政治社團體與這些團體進行溝通和整合。目前，社會組織還都正處于成長過程中，還很難說清楚哪一些組織更強大或更具代表性，所以，有學(xué)者認為“一個法團主義的代表系統(tǒng)似乎并不能發(fā)揮作用，對中國并不適用?！雹俣┠?，廣東、上海、浙江、北京等地正在試點撤銷業(yè)務(wù)主管單位、社區(qū)社團備案制等，這種地方分權(quán)式的社會團體管理探索在一定程度上也是法團主義分析模式所不能涵蓋的。第二，法團主義的羅馬教會秩序背景和社會利益組織化的方式不能忽視，對秩序建構(gòu)的不同理解能否使法團主義分析框架應(yīng)用于中國的秩序傳統(tǒng)和現(xiàn)實，也是一個問題。法團主義建構(gòu)的前提是個體權(quán)利基礎(chǔ)上的利益團體分化，進而以公共責(zé)任來約束個人自由。作為社會人，每個個體對結(jié)社權(quán)的使用結(jié)成不同的利益團體，其中，對宏觀經(jīng)濟發(fā)展和社會公共利益有影響的利益團體被結(jié)構(gòu)化而成為政治社會團體，納入到國家的公共利益提取制度渠道中來，這些利益團體被政府賦權(quán)，如某一領(lǐng)域的唯一代表身份等，相應(yīng)地也承擔(dān)著一定的公共責(zé)任，對公共政策的績效有所貢獻。我國的改革開放和社會轉(zhuǎn)型過程同時也是國家向公民的賦權(quán)過程，這個過程仍在進行，還受傳統(tǒng)差序秩序的影響，而社會組織在改革開放后的產(chǎn)生，盡管與公民結(jié)社權(quán)的行使有關(guān)，但更多的是政府職能轉(zhuǎn)變和國企改革的副產(chǎn)品，因此，我國社會組織的官民二重性并不是建立在利益團體分化基礎(chǔ)上，而是建立在政府權(quán)力分化的基礎(chǔ)上，也就是說，社會組織并不是被政府賦權(quán)而對某些公共事務(wù)具有管理責(zé)任的，而是由其原來在政府體制內(nèi)的地位這一淵源所決定的。隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變和政社分開的進一步推動，大量的社會組織就需要在社會中尋求其存在的合法性基礎(chǔ)和發(fā)展的空間。同時，社會成員仍然處于從單位人向社會人轉(zhuǎn)變的過程中，利益的組織化呈現(xiàn)出單位制和社會組織兩種渠道同時并存的格局，體制內(nèi)的單位承擔(dān)了公共責(zé)任與本單位成員利益代表的功能，與社會組織相比較，在資源分配中占據(jù)優(yōu)勢地位，在一定程度上削弱了社會組織作為利益組織化代表與政府進行溝通的現(xiàn)實能力。因此，基于中國的秩序傳統(tǒng)和利益組織化的現(xiàn)實，法團主義分析框架在價值觀和分析基礎(chǔ)上存在著不適應(yīng)的情況。第三，法團主義模式的固有內(nèi)在困境——主張公共地位和私域自治——如果難以克服，具有壟斷代表性地位的政治社會團體將面臨著成為分利集團或成為社團領(lǐng)導(dǎo)人以自我利益綁架成員利益的工具的危險。法團主義的利益?zhèn)鬏斀Y(jié)構(gòu)是在公民權(quán)利發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)分化的基礎(chǔ)上，經(jīng)過社會利益橫向整合和國家權(quán)力縱向約束而形成的，也就是說，法團主義的形成有其利益沖突和結(jié)構(gòu)分化的社會基礎(chǔ)，利益表達的結(jié)構(gòu)化不僅為決策提供了國家層面不同利益者“共商”的制度化模式，而且為縱向的公共利益提取設(shè)置了議會之外的代表機制。但是，實證研究表明，在法團主義國家，作為橫向和縱向利益代表者和決策參與者的政治社會天體，始終在保持兩種身份之間的平衡：第一種身份是某種公共責(zé)任的承擔(dān)者——政府給予其特權(quán)地位，如某一領(lǐng)域的唯一代表身份，使之在該領(lǐng)域獨享利益表達權(quán)。同時，它們也需要對公共政策的績效有所貢獻，例如提供信息流，或作為政府在社會領(lǐng)域延長的手臂，使其成員在特定領(lǐng)域的行為負責(zé)任。第二種身份是某一領(lǐng)域的自治組織，換言之，政治社會團體對外能夠代表本組織成員向政府和社會主張集體利益，對內(nèi)能夠為成員提供集體善，并協(xié)調(diào)成員之間的矛盾。從對外的代表和對內(nèi)的服務(wù)兩個方面來獲得組織的內(nèi)部合法性——成員的認可和擁護。第一種身份要求社會組織在一定程度上能夠擺脫其成員的束縛而靠近政府，其可能的副作用是：社會組織的日程不能完全由自己決定，而是由政府來決定，這會弱化社會組織的自治特征。不僅如此，由國家授予社會組織壟斷性的代表地位盡管利于社會穩(wěn)定，但也會導(dǎo)致“消極的社會停滯”[18]。而第二種身份要求社會組織成為成員集體的表達者來對抗外在的包括國家干預(yù)在內(nèi)的風(fēng)險。這兩種身份之間盡管在某些時候具有相容性，但在更多的時候卻是相互矛盾的：“一方面，協(xié)會把國家當(dāng)作公共善的支持者從而想贏得其尊重，另一方面，協(xié)會面向其成員充當(dāng)起國家伸長的手臂又會失去其內(nèi)部合法性。”[19]我國的政治社會團體本來就是全能主義國家建立過程中產(chǎn)生的，因此，在其誕生的緣起上具有官方色彩，而按照有關(guān)行政法規(guī)關(guān)于“業(yè)務(wù)主管單位”的成立要件規(guī)定來衡量的話，幾乎所有在民政部門登記的社會組織都在形式上具有某種法團主義所體現(xiàn)出來的利益壟斷