日本的教師評價及不稱職教師處理

日本的教師評價及不稱職教師處理

上世紀90年代日本進入經(jīng)濟富裕、少子老齡化的所謂“成熟社會”，但日本學(xué)校教育現(xiàn)場出現(xiàn)了學(xué)生心理問題、欺負他人、拒絕上學(xué)等等與以往不同的“荒廢”現(xiàn)象，而教師往往首當其沖成為媒體的批判對象。應(yīng)該承認，在當今日本經(jīng)濟高度發(fā)達、社會問題日益錯綜復(fù)雜的社會中，雖然有教師資格證書、競爭激烈的采用考試，規(guī)范化的新任教師研修，但教師水平下降，專業(yè)能力與專業(yè)精神的欠缺的問題確實存在。加上近年戰(zhàn)后嬰兒潮時期出生的教師進入退休年齡，日本迎來教師大量采用時期，教師入職競爭趨緩，改革教師制度，確保中小學(xué)教育質(zhì)量成為日本教育發(fā)展的重要課題。在日本教師制度改革中，爭議最大的就是教師評價制度及不稱職教師處理制度。本文以東京都為例，分析日本教師評價及不稱職教師處理制度現(xiàn)狀以及存在問題，為我國中小學(xué)教師考核評價制度的完善提供參考。一、日本的教師評價制度改革1997年7月日本教育職員養(yǎng)成審議會第一次咨詢報告重新提示了教師所需的資質(zhì)能力。提出教師既必須具備任何時代都要求的“對教師職業(yè)的熱愛、自豪感”以及以此為基礎(chǔ)的知識、技能，更應(yīng)該具備當今社會所必需的諸如全球視野、適應(yīng)社會變化等等的資質(zhì)能力和現(xiàn)代教師職務(wù)必然要求的資質(zhì)能力?；谶@樣的認識，咨詢報告認為大學(xué)的教師教育的目標是“培養(yǎng)具有使命感、擅長領(lǐng)域、富有個性的，能夠較好應(yīng)對教育現(xiàn)場課題的、有能力的教師”。隨后，一場以實踐能力培養(yǎng)、學(xué)?，F(xiàn)場處理問題能力培養(yǎng)為中心的教師教育改革以及以資格更新、教師評價為中心的教師制度改革正在全面展開。在提高教師資質(zhì)的同時，評價教師、處理不稱職教師，也成了教師制度改革的一個重大的課題。以往日本政府機關(guān)、學(xué)校甚至企業(yè)評價多為生成性評價，目的在于培養(yǎng)、提高被評價者的資質(zhì)與能力，重視喚起內(nèi)在動機，一般不將結(jié)果直接與待遇相聯(lián)系，而重視承認、稱贊、表彰等等形式。日本絕大多數(shù)企業(yè)的絕大多數(shù)崗位的員工待遇不是根據(jù)業(yè)績，而是根據(jù)工齡、職位等等的“年功”來決定的。但20世紀90年代以后，這種日本式人事管理模式遭到否定，與待遇相聯(lián)系的成果主義、能力主義的評價開始盛行。上世紀60年代日本開始實施的教師勤務(wù)評定制度，盡管不與待遇相聯(lián)系，但依然遭到了日本教師工會的強烈反對與抵抗。時過境遷，現(xiàn)在日本教師評價制度不但要評價教師，而且要將結(jié)果與教師待遇相聯(lián)系。1998年9月日本中央教育審議會最終咨詢報告“關(guān)于今后地方教育行政”中提出了“要采取適當?shù)娜耸麓胧蛔屇切┎荒芘c學(xué)生建立信任關(guān)系等不稱職教師、因精神方面疾患不適合上講臺者擔(dān)當學(xué)生的教學(xué)指導(dǎo)工作”[1]的建議。世紀之交的2000年12月，首相作為私人咨詢機構(gòu)的教育改革國民會議在“改變教育的17項提案”(2000年12月)中也提出“開辟被判斷為不能進行有效教學(xué)、班級管理，又不能改善的教師，向其他職種配置轉(zhuǎn)換的途徑，最終可以采取免職措施”，同時又提議對那些“工作努力且富有成效的教師”采取“特別津貼”等經(jīng)濟方面的待遇，以及提升為“準管理職務(wù)”等人事方面的待遇，以及表彰等，獎勵努力，“建立教師的積極性和努力能夠得到回報的評價體制”的建議。[2]2008年，“教育再生會議”最終報告再次強調(diào)“實施反映家長、學(xué)生意見的教師評價”；“對公立學(xué)校的優(yōu)秀教師，在工資、晉升、津貼方面予以優(yōu)待”；“明確教學(xué)能力不足教師的認定基準，對無法改善的予以清退”。在公立學(xué)校教師中全面引入競爭機制。[3]根據(jù)教育改革國民會議提案，文部科學(xué)省在2001、2002年委托所有都道府縣及政令制定城市進行“關(guān)于指導(dǎo)能力不足教師人事管理”調(diào)查，2003年又委托展開了“優(yōu)秀教師表彰制度”調(diào)查。2006年，中央教育審議會“關(guān)于今后的教師資格證書”咨詢報告中提出：“學(xué)校成敗，系于教師。為使教師不斷提高并最大限度發(fā)揮自己的資質(zhì)能力，有必要正確評價每個教師的能力與業(yè)績，并適當與其配置、待遇、研修相聯(lián)系”。[4]2003年，文部科學(xué)省確定到2005年完全實施新的人事考核制度。2002年6月日本經(jīng)濟財政咨詢會議“關(guān)于經(jīng)濟財政運營和構(gòu)造改革基本方針2002”中也提出“文部科學(xué)省應(yīng)盡早推進新教師評價制度，將教師統(tǒng)一的待遇體系轉(zhuǎn)換為根據(jù)能力與業(yè)績的待遇體系”。文部科學(xué)省從2003年到2005年又委托所有都道府縣及政令制定城市進行“關(guān)于教師評價的調(diào)查研究”。[5]部分都道府縣隨即開始著手構(gòu)建實施教師評價制度。二、東京都的教師評價及不稱職教師處理新保守主義改革急先鋒的東京都在2000年就已經(jīng)開始實施“教職員人事考核制度”，并將結(jié)果運用于教職員的加薪、晉升以及校內(nèi)崗位安排，校際調(diào)動等等方面。東京都教委將這種制度稱為“能力開發(fā)型人事考核制度”。東京都教育委員會認為，當今中小學(xué)教育對教師提出了很高的要求，為提升教師的資質(zhì)能力，有必要構(gòu)建并實施能力開發(fā)型教師人事考核制度。東京都的“能力開發(fā)型人事考核制度”由教師自我申告制度和業(yè)績評價制度兩大部分構(gòu)成：自我申告制度是教師通過與校長、副校長、教頭等學(xué)校管理者的面談，設(shè)定自我目標，對照目標，對自己的工作成果進行自我評價的制度；而學(xué)校業(yè)績評價制度，是在教師自我申告的基礎(chǔ)上，學(xué)校管理者對教師履行職務(wù)的成果及其過程中的努力狀況進行評價的業(yè)績評價的制度。[6]根據(jù)教師自我申告、業(yè)績評價的結(jié)果，校長、教頭等學(xué)校管理者進行適當?shù)闹笇?dǎo)建議，安排教師參加相應(yīng)的研修，并給予適當?shù)慕?jīng)濟、人事方面的待遇。通過能力開發(fā)型人事考核制度提升教師的資質(zhì)能力、工作熱情，實現(xiàn)人盡其才的人事配置，以此推進學(xué)校組織的發(fā)展與教育質(zhì)量的提升。[7]因為業(yè)績評價是根據(jù)自我申告進行的，所以兩者的評價項目類似，評價項目大致為共同項目與職務(wù)項目。例如：小學(xué)的班主任老師，自我申告與業(yè)績評價評價的項目是分為共同的根據(jù)學(xué)校經(jīng)營方針的提出的目標，教學(xué)研究、研修目標，以及包括學(xué)習(xí)指導(dǎo)(教學(xué))、生活指導(dǎo)、學(xué)校經(jīng)營、特別活動等全部職務(wù)工作的職務(wù)目標，而其重點是職務(wù)目標。而各項目標再區(qū)分為能力、情意(愿望、態(tài)度)以及業(yè)績?nèi)齻€評價要素，分別作出從S、A、B、C、D五階段評價。而在結(jié)論性評價中則綜合運用絕對評價(評價積極部分、指出不足部分)與相對評價(運用于升職、加薪)。其他道、府、縣教育委員會的教師評價制度基本類似。有教師考核就必然有被考核淘汰的教師，從日本教師評價制度形成的過程看，處理不稱職教師始終是該制度的重要目的，而在教師評價中被淘汰的不稱職教師就是文部科學(xué)省所謂“指導(dǎo)能力不足”(2010年起又區(qū)分為“指導(dǎo)不適切”“指導(dǎo)存在課題”)教師。最初，“指導(dǎo)能力不足教師”的認定、研修是由各都道府縣、政令指定都市教育委員會各自制定標準以及實施體系的。2007年2月文部科學(xué)省決定制定全國統(tǒng)一標準。[8]文部科學(xué)省在“對指導(dǎo)不適切教師人事管理體系的指針”(2008年)中，以列舉方式界定“指導(dǎo)不適切”教師，大致分為三類：①關(guān)于學(xué)科的專門知識、技能不足，無法進行適切的學(xué)習(xí)指導(dǎo)(所教內(nèi)容錯誤多，不能正確回答學(xué)生的問題等)；②因指導(dǎo)方法不當，無法進行適當?shù)膶W(xué)習(xí)指導(dǎo)(絕大多數(shù)教學(xué)內(nèi)容只有板書，不回答學(xué)生提問)；③缺乏理解學(xué)生心理的能力與愿望，無法恰當進行班級經(jīng)營、學(xué)生指導(dǎo)(完全不聽學(xué)生意見，也不對話、不與學(xué)生交流)。[9]“指針”希望校長通過日常教學(xué)觀察、家長意見反饋等途徑，確認對象教師“指導(dǎo)不恰當”的事實，與副校長、教頭、主干教諭、指導(dǎo)教諭等協(xié)作，對當事教師進行指導(dǎo)，邀請教育委員會指導(dǎo)主事學(xué)校訪問，對事實形成共識。在校長認為校內(nèi)無法改善對象教師“指導(dǎo)不恰當”問題時，向市、町、村教育委員會報告，市、町、村教育委員會在進行必要指導(dǎo)幫助的同時，認為對象教師已經(jīng)滿足必要條件時，在明確理由的基礎(chǔ)上，向上級的都、道、府、縣教育委員會申請對當事教師進行“指導(dǎo)改善研修”。2007年改正后的《教育公務(wù)員特例法》中規(guī)定：“公立小學(xué)等教諭的任命權(quán)者，對被認定為對學(xué)生或幼兒指導(dǎo)不當?shù)慕讨I等，必須根據(jù)其能力、適應(yīng)性，實施為改善其指導(dǎo)的必要事項的研修(指導(dǎo)改善研修)”[10]。文部科學(xué)省規(guī)定，研修期不超過一年，特殊情況，可延長至兩年以內(nèi)。教育委員會必須為每位接受研修者制定研修計劃書，研修教師研修結(jié)束時，必須認定的改善程度。在認定時必須聽取具有教育學(xué)、醫(yī)學(xué)、心理學(xué)及其他具有兒童指導(dǎo)專門知識者及所屬區(qū)域內(nèi)保護者的意見?！爸笇?dǎo)改善研修”后，合格教師返回學(xué)校崗位，未合格教師則繼續(xù)研修，繼續(xù)研修依然不合格教師予以免職。先于文部科學(xué)省“指針”出臺的東京都“關(guān)于處理指導(dǎo)能力不足教師規(guī)則”中將指導(dǎo)能力不足教師定義為“因精神疾病及其他疾病以外的理由”，“因有關(guān)學(xué)科的專業(yè)知識、技術(shù)的不足，而不能對兒童等進行恰當?shù)慕虒W(xué)指導(dǎo)”，“因指導(dǎo)方法不恰當而無法對兒童等進行恰當學(xué)習(xí)指導(dǎo)”以及“缺乏理解兒童等心靈的能力及愿望，不能恰當進行班級管理或生活指導(dǎo)，[11]而需要采取規(guī)定措施的教師。2006-2010年東京都被認定為指導(dǎo)力不足教師合計60人，研修后最終還是被認定為“指導(dǎo)不恰當”的為25人，這25人中，認定后自主退職的22人，被免職的3人。[12]實際上還有許多在得知自己被定為“指導(dǎo)能力不足”后，為保護自己名譽，未經(jīng)學(xué)校宣布并主動提出辭職的教師。[13]盡管相比東京都幾十萬教師而言，上述教師的比例很低，但對整個教師隊伍的沖擊很大。三、日本教師評價及不稱職教師處理存在的問題東京都教育委員會反復(fù)強調(diào)要重視過程評價，要明確評價標準，由復(fù)數(shù)評價者參與評價，對評價者進行訓(xùn)練，力圖使評價做到公正與客觀。但輿論依然認為，在考慮教師評價時，“不能欠缺作為‘人事評價’妥當性以及作為‘教師人事評價’的妥當性”，認為該制度的實施“很難說經(jīng)過了充分的調(diào)查、分析、論證”。[14]教師評價制度一經(jīng)出臺便引發(fā)激烈的論爭。在當今強調(diào)說明責(zé)任的社會中，教師評價有其合理性，但問題是評價方法是否適當。首先，人事評價與業(yè)績評價相結(jié)合這一點上，盡管教育行政當局反復(fù)強調(diào)目的是教師“資質(zhì)能力的提高”，但實際上還是以業(yè)績評價為核心。其次，評價采用了并不適合于教師職務(wù)特征(不確實性和無邊界性)的目標管理方法。這種方法所帶來的問題“已經(jīng)超過了提高校長評價能力、改善實施方式等等在具體實施過程中能夠解決的范圍”。還有學(xué)者認為，該評價制度隱含著“抑制人員經(jīng)費”的政治意圖，必須嚴密監(jiān)視。[15]這種教師評價制度極為個人主義，危及教師之間的合作。東京都已經(jīng)發(fā)生班主任為了考核成績而拒絕問題學(xué)生的事例。根據(jù)對東京都、大阪府教師的調(diào)查，70%以上的教師認為這種評價不可能公正，70%以上的教職員反對這種評價制度。[16]日本公立中小學(xué)教師屬地方公務(wù)員(極少部分國立學(xué)校教師為國家公務(wù)員)。根據(jù)《地方公務(wù)員法》，公立學(xué)校教師由于一定的原因而不能充分承擔(dān)其職責(zé)的話，任命權(quán)者可以進行違反個人意愿的免職、休職、降任、降格的“分限處分”，但因為以往教師即使有問題，但取證困難，很難通過法院裁定。2001年，日本《關(guān)于地方教育行政組織與運營的法律》部分改正，新設(shè)應(yīng)對指導(dǎo)能力不足教師的條項(47條之2)。規(guī)定對于：①對兒童學(xué)生指導(dǎo)不恰當，②盡管已經(jīng)采取研修等必要措施依然不能對兒童學(xué)生進行恰當?shù)闹笇?dǎo)，但又未達到“分限處分”的程度的教師，可以免除其教師職務(wù)，繼續(xù)采用為本都道府縣的職員。這就為處理不稱職教師開辟了道路。東京都江東區(qū)某小學(xué)教師，因指導(dǎo)能力不足，錯誤指導(dǎo)、學(xué)生家長不信任等理由，根據(jù)東京都教育委員會“關(guān)于處理指導(dǎo)能力不足教師規(guī)則”，江東區(qū)教育委員會命令該教師參加指導(dǎo)能力階段提升研修。對此，該教師以區(qū)教委研修命令違法，自己蒙受精神痛苦，根據(jù)國家賠償法提出損害賠償要求。理由是區(qū)教委片面聽信校長的意見，而且無法看到校長向教委提出的意見書，沒有反論機會，無法判斷客觀性；判定過程非公開，基準、過程不透明，自己連異議的權(quán)利也被剝奪。盡管東京地方法院以“研修命令只是一種職務(wù)明令，并不改變教師身份、工資等，未影響教師作為公務(wù)員的權(quán)利”為理由駁回了該教師的請求，[17