土地新政導(dǎo)向下農(nóng)村建設(shè)用地整理之法治考量

土地“新政”導(dǎo)向下農(nóng)村建設(shè)用地整理之法治考量

一、土地“新政”導(dǎo)向下農(nóng)村建設(shè)用地整理的范疇及異化實施土地開發(fā)整理，是確保耕地占補平衡、促進節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大舉措；它既是加快新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)工程，也是適應(yīng)工業(yè)化、城市化發(fā)展而緩解建設(shè)用地供需矛盾的抉擇良方。土地開發(fā)整理涉及諸方面的利益關(guān)系調(diào)整，法律政策性極強，無論政府還是農(nóng)民集體，以及其他社會組織和個人，都極為關(guān)切。土地整理將直接導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、歸屬及客體（地塊）的調(diào)整，由此帶來各種利益關(guān)系的矛盾沖突。因而，土地開發(fā)整理不能依賴行政強制措施，要在法治理念下依靠制度完善和機制創(chuàng)新，協(xié)調(diào)處理各種利益關(guān)系。農(nóng)村建設(shè)用地整理是新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下土地開發(fā)整理的重要范疇，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，通過對未充分合理利用或者廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進行科學的盤整治理，并將整理新增的耕地面積，等量置換到城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域使用，以實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤，促進土地資源的充分、合理、有效、有序的開發(fā)利用。它是盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、節(jié)約集約用地的重要途徑，對于開創(chuàng)土地開發(fā)整理工作新局面，實現(xiàn)有效保護耕地，促使城鄉(xiāng)用地布局合理，保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展有著積極意義。土地“新政”導(dǎo)向下的現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)用地整理，無現(xiàn)成路徑或既定模式可循，應(yīng)基于謹慎的實踐探索，通過創(chuàng)新法律實施機制，予以積極引導(dǎo)、正確調(diào)整及有效規(guī)制。其作為一項系統(tǒng)工程與重大改革舉措，各地可結(jié)合工業(yè)化、城市化進程及新農(nóng)村建設(shè)步驟，因地制宜、持續(xù)有效、規(guī)范有序地推進，探索適于區(qū)域發(fā)展特點的農(nóng)村建設(shè)用地整理模式，杜絕“一刀切”、“一陣風”，要防止借“土地整理”、“村莊整治”之名大搞村莊撤并運動，反將初衷良好的土地“新政”演變成肆意剝奪農(nóng)民的“圈地運動”。應(yīng)認真研究合理引導(dǎo)扶持農(nóng)村建設(shè)用地整理的政策措施，如：先行下?lián)軉又苻D(zhuǎn)用地指標；全額留用掛鉤指標的耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費；征地留用地的特殊保障；建造農(nóng)民公寓樓及配套設(shè)施免繳耕地占用稅及相關(guān)規(guī)費；新增用地指標的一定比例用于經(jīng)營性用地出讓，以保證投資者的一定收益回報；等等。盡管各地各有積極舉措，不同程度地促進了農(nóng)村建設(shè)用地整理的有效開展。但與此同時，不少地區(qū)違規(guī)濫用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的靈活性大搞撤村拆遷圈地、濫施土地強權(quán)并讓農(nóng)民集中居住上樓，使其交出其安身立命的宅基地，剝奪農(nóng)民土地權(quán)利，壓縮農(nóng)民的生存發(fā)展空間。一場規(guī)模之大、范圍之廣、運作之快，被中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文稱為“古今中外、史無前例”的村莊撤并圈地運動，正如火如荼地蔓延于全國大多數(shù)省市。[1]相較既往嚴格的土地保護制度及沉寂式微的新農(nóng)村建設(shè)活動，這絕對超乎尋常！其顯現(xiàn)的種種失范亂象，特別是農(nóng)民土地權(quán)益正面臨被“掠奪”甚至于“浩劫”的危迫局面，應(yīng)有足夠的警覺并予以必要的法律規(guī)制。二、現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)用地整理之法律風險及實施障礙始于2006年部分省市①試點近年增擴至24個省市實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制的農(nóng)村建設(shè)用地整理政策，對依賴土地財政、苦于囤地受限的地方政府而言，提供了新的圈地動力，被當做突破供地瓶頸的良機。各地普遍表現(xiàn)出超前的積極主動性，全力推進農(nóng)村土地重整。[2]一項土地“新政”置于新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之國家大政方位的高度，若缺乏系統(tǒng)有效的聯(lián)動配套措施，難免被地方政府視為發(fā)展新動向，甚至被曲解為提供了超常規(guī)靈活運作的空間。在有關(guān)立法規(guī)制調(diào)整不到位，特別是農(nóng)民土地權(quán)益保護法律機制欠完善的情況下，應(yīng)充分認識到農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)整理的種種掣肘因素和法律風險及政策實施障礙，必須認真研究相應(yīng)的法律對策及保障措施。1.由于農(nóng)村建設(shè)用地整理運作缺乏規(guī)范，土地權(quán)屬及利益關(guān)系問題協(xié)調(diào)處理依據(jù)不足農(nóng)民承包地與宅基地較分散，土地整理勢必打破現(xiàn)有的用地邊界，大規(guī)模的土地整理還可能涉及村組間的資源整合，譬如山東諸城、河北等地推行“撤村改社區(qū)”、浙江嘉興推行“以農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)”，以及珠三角東莞、中山等地推出“撤組并村”之改革舉措，導(dǎo)致土地權(quán)屬主體變更且可能牽涉集體資產(chǎn)的行政劃轉(zhuǎn)或平調(diào)問題。那些有關(guān)“村莊撤并”等的土地整治，更要充分尊重農(nóng)民意愿，須由集體經(jīng)濟組織和農(nóng)產(chǎn)自主決定，應(yīng)謹慎把握其合法性及程序的正當性。另外，在現(xiàn)行家庭承包責任制下土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，涉及農(nóng)用地調(diào)整特別是農(nóng)地非農(nóng)化尤要嚴格依法進行；宅基地事實上已屬于農(nóng)民觀念中的永久“私有”財產(chǎn)，是其生長于斯安身立命的依托。土地開發(fā)整理的原則、程序、方法、異議處理和權(quán)屬調(diào)整后的土地分配與確權(quán)等，均要有明確的法律依據(jù)及保障機制，以便土地整治“師出有門”且正當——防止其危及農(nóng)民生存發(fā)展而演化成剝奪農(nóng)民利益的“土地強權(quán)”。我國迄今尚未有土地整理的專門立法，更無系統(tǒng)且操作性強的規(guī)范措施，在一定程度上制約了土地整理的規(guī)范有效開展。2.歷史遺留的土地權(quán)屬及利益關(guān)系問題復(fù)雜，土地“新政”可能誘致紛爭不止土地制度幾經(jīng)變遷，造成現(xiàn)實部分農(nóng)村土地所有權(quán)及用地性質(zhì)不明確，登記使用者與實際使用者不一致，有些甚至根本未進行過產(chǎn)權(quán)登記。有些土地使用權(quán)證記載的權(quán)屬界線模糊，不能準確反映權(quán)屬界址，土地整治過程誘致土地權(quán)屬關(guān)系問題變得更復(fù)雜。因牽涉到利益關(guān)系調(diào)整，有關(guān)各方對各自取得的權(quán)利義務(wù)理解不一致，導(dǎo)致紛爭不斷；加上不斷攀升的土地增值收益，造成土地所有者或者使用者之間的矛盾沖突激化。集體土地當由村社集體組織經(jīng)營管理，但轉(zhuǎn)制社區(qū)集體所有權(quán)主體更加模糊，即表現(xiàn)為所有權(quán)主體多元化或主體缺位——如有的“村改居”后集體土地仍登記在原村委會名下，有的則登記在社區(qū)股份合作經(jīng)濟組織名下，還有的登記在冠以村社“農(nóng)工商總公司”或“經(jīng)濟發(fā)展公司”等集體企業(yè)名下。土地所有權(quán)主體不明，土地使用產(chǎn)權(quán)未必明確，加上社會保障體系不盡完善，村（居）民仍將其擁有使用權(quán)的宅基地視為基本生活保障，村社經(jīng)營性用地成為社區(qū)集體經(jīng)濟及公共福利的主要依托。一旦有關(guān)政策或改革舉措對其土地權(quán)益保障不及，容易引發(fā)其采取偏激或極端的集體維權(quán)方式，甚至醞釀成群體性事件。3.城鄉(xiāng)規(guī)劃控制區(qū)集體土地成為各利益主體逐利的“競技場”，誘發(fā)大量的違法建設(shè)在城市化進程中，各地違法（章）建筑似乎比比皆是、愈演愈烈，呈積重難返之勢。其緣由在于：一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制對“違建”起誘導(dǎo)催化作用。從宏觀層面看，國家土地規(guī)劃二元化管理體制，政府對土地自發(fā)流轉(zhuǎn)市場未及時規(guī)制，經(jīng)濟高速發(fā)展導(dǎo)致建設(shè)用地需求無限膨脹而配置不及，對政府官員政績考核之GDP指標導(dǎo)向等，都促進了集體“違建”的“繁榮昌盛”。二是管理體制條塊分割、各自為政導(dǎo)致“違建”難究。地方政府管理不善及對“違建”整治不力，是“違建”泛濫的直接原因。近30年城市化盲目擴張，導(dǎo)致城市發(fā)展不均衡、管理不規(guī)范引致“違建”的“死角”。三是發(fā)展轉(zhuǎn)型時期的突出矛盾也引推違法建設(shè)增速。“違建”長期存在，且舊問題沒有解決，又不斷滋生新的“違建”，如此惡性循環(huán)，有著深刻的特定歷史背景因素：生存壓力、發(fā)展動力、“合理違規(guī)”、“法不責眾”之社會心理等，更助長規(guī)劃實施弱化。四是征地留用地政策未落實，導(dǎo)致村社集體“違章臨建”難以避免。由于用地指標限制和辦證費用高而使城市化轉(zhuǎn)制社區(qū)集體未能正常辦理發(fā)展留用地使用權(quán)證，一些村社只得利用可短期使用的“臨時用地”，并以“臨時建筑”方式辦理報建手續(xù)，再將土地或廠房出租。若按嚴格規(guī)定，“臨建”工程使用期一般不超過兩年，期滿后至多再延長一年就得自行拆除，否則就是“違法（章）建筑”，一旦政府再征收這些土地，其附屬建筑物依法得不到合理補償。就實際情況而言，目前村社集體組織存在大量超過批準使用期的土地和建筑物在逾期“非法”使用，有些部分不符合規(guī)劃要求，根本就不辦理任何手續(xù)而直接出租。[3]集體土地“違建”呈現(xiàn)出情況復(fù)雜、數(shù)量驚人；涉及的主體利益相互滲透交錯，大多違法獲利；邊拆邊建，是各大中城市的普遍現(xiàn)象。4.舊城舊村改造利益關(guān)系交錯復(fù)雜隨著城市化建設(shè)加快，舊城舊村（城中村）改造所帶來的諸多問題日益凸現(xiàn)，給城市規(guī)劃及建設(shè)發(fā)展、房地產(chǎn)市場帶來巨大影響。然而，多年來舊村（城中村）改造無法順利進行的重要緣由在于其拆遷補償問題——除了房屋產(chǎn)權(quán)受限以外，其功能與城市房屋并無兩樣，但因適用遠低于城市房屋補償?shù)臉藴剩瑥亩麓澹ň樱┟竦牡种?。村（居）民訴求期望成為舊城舊村（城中村）征地補償價位的重要制約因素；在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，非等價性交換難以杜絕拆遷之社會矛盾——即便村（居）民內(nèi)心渴望拆遷，其行為也慣于表現(xiàn)為抵制拆遷。所以，單靠贖買無法解決問題。在舊城舊村（城中村）改造的成敗得失上，由于涉及主體較多，且“城中村”多屬于集體土地，完全交由市場運作的難度大，其矛盾最突出的就是補償安置問題。然而，相關(guān)立法非適于和諧拆遷?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)卣恋刂鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯??！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規(guī)定：違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請法院強制執(zhí)行。實踐中司法強拆雖不常見，但因村（居）民缺乏有效的公力救濟手段，導(dǎo)致上訪現(xiàn)象頻繁。由于立法上無“公共利益”明確的界定程序及標準，以及《土地管理法》缺乏有效的拆遷程序設(shè)計，加重實際拆遷困難，勢必影響到舊城舊村（城中村）改造的和諧推進。5.城市化轉(zhuǎn)制社區(qū)改造將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐囊罁?jù)不足，影響村（居）民生計保障舊城舊村（城中村）改造的重要目的在于節(jié)約集約利用土地、合理調(diào)整城鄉(xiāng)用地布局、改善村（居）民居住條件。然而，隨著集體土地非農(nóng)化，村民變?yōu)榫用?，若村社集體沒有替代產(chǎn)業(yè)作為依托，村（居）民生計發(fā)展及社區(qū)福利就難有保障，改造就難以成功。因此，在舊城舊村（城中村）改造中，提倡節(jié)余部分留用地發(fā)展村社集體經(jīng)濟，主要根據(jù)村社特點發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或者物業(yè)經(jīng)濟，促使集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展壯大，持續(xù)提高社區(qū)村（居）民福利保障水平。然而，有些地方乘“村改居”或城中村改造之機將農(nóng)民集體土地劃轉(zhuǎn)為國有土地，不按征地政策標準給村（居）民應(yīng)有的補償；有的地方政府出臺“村改居”轉(zhuǎn)制文件規(guī)定所謂“農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有土地”、“因城鎮(zhèn)建設(shè)需要收回轉(zhuǎn)制土地的使用權(quán)，按有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)后給予合理補償”。對照《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等有關(guān)集體土地立法規(guī)定，類似做法顯然違背了“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”的法律規(guī)定。其實，并無法律明文許可通過改變農(nóng)民身份及集體組織性質(zhì)就當然改變集體土地的性質(zhì)。根據(jù)2010年中央一號文件“農(nóng)村宅基地和村莊整治后節(jié)約的土地，仍屬農(nóng)民集體所有”之政策精神，村莊改造整治后的建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)仍屬農(nóng)民集體，應(yīng)由農(nóng)民集體自主支配及享有收益。雖然某些地方也出臺政策規(guī)定“收回轉(zhuǎn)制土地使用權(quán)，給予合理補償”，但語焉不詳，補償范圍及標準不明確；現(xiàn)實中給予轉(zhuǎn)制土地原所有權(quán)人農(nóng)民集體補償只限于地上建筑物或附著物，無需支付國家規(guī)定的征地補償費——即如2004年深圳全面城市化“村改居”轉(zhuǎn)制土地補償額只相當于正常依法征地補償標準的1/3左右。土地是農(nóng)民集體的基礎(chǔ)資產(chǎn)，城市化地區(qū)集體土地非農(nóng)收益在集體經(jīng)濟中的地位越來越重要，為數(shù)不多的存量土地及廠房、商鋪等成為集體主要收益來源。盡管轉(zhuǎn)制社區(qū)集體仍可能保留部分非農(nóng)建設(shè)用地的使用權(quán)，但其經(jīng)營要嚴格按照城市土地管理政策執(zhí)行及受到城市規(guī)劃的制約，需要承擔各種土地稅費，增大投資成本，嚴重影響了集體收益。這無異于城市政府“平調(diào)”農(nóng)民集體資產(chǎn)，剝奪農(nóng)民的根本利益。[4]有的被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，在教育、文化、衛(wèi)生、社保等方面不能與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。為切實保護村（居）民利益，維護社會社區(qū)的和諧穩(wěn)定，應(yīng)統(tǒng)籌妥善做好“村改居”轉(zhuǎn)制工作。三、創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地整理良效運作的法律規(guī)制及保障機制在土地“新政”導(dǎo)向下，當務(wù)之急是加強實踐問題研究，探索農(nóng)村建設(shè)用地整理的利益驅(qū)動與保障機制構(gòu)建思路，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地整理的法律環(huán)境。法制改革創(chuàng)新總體思路在于：按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)新農(nóng)村的要求，加強農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護立法調(diào)研，完善土地整理操作規(guī)范；針對農(nóng)村土地市場機制不健全的情況，加強農(nóng)村土地市場服務(wù)體系建設(shè)，以保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，從而促進土地整治工作和諧開展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。1.創(chuàng)設(shè)專門的法律規(guī)制，完善土地整理利益驅(qū)動和約束機制，保護土地權(quán)屬者合法權(quán)益首先，要認識到土地管理權(quán)不能替代土地所有權(quán)，村、組等土地所有權(quán)代表主體相互獨立，不能隨意用行政命令變更土地界限，調(diào)整土地所有權(quán)客體。一要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度，尊重農(nóng)民自主意愿，提高其對土地資源的期望值和預(yù)期收益，使之能積極主動參與土地整理、整治活動。確保農(nóng)民集體完整的土地產(chǎn)權(quán)，包括使用權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，使土地資源的保護利用價值得以盤活，防止打著“新政”旗號的“搭便車圈地”現(xiàn)象，肆意掠奪農(nóng)民土地；更不能違背農(nóng)民的自主意愿，強拆強建，讓農(nóng)民集中居住上樓。二要調(diào)整改善土地管理制度。我國目前對農(nóng)村土地實行的是“國控、私用、集體管”的機制，且農(nóng)村土地在集體成員中進行無差異的人均分配，土地田塊零亂，經(jīng)營分散，效率不高。因而加強土地整理，可加速土地資源合理流轉(zhuǎn)，促進土地規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，但要嚴格土地使用方向轉(zhuǎn)化的審批制度，防止土地非農(nóng)化超速流轉(zhuǎn)失范失控。三要完善優(yōu)化土地整理的政策激勵約束機制，特別是農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實施機制，嚴格執(zhí)行《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》增減掛鉤所必備的原則條件②。對于通過整理擴大用地面積，提高土地質(zhì)量等級的要給予獎勵；嚴禁違背農(nóng)民意愿進行行政強制改造或拆建，對于濫占濫用增減掛鉤土地、隨意改變土地用途的要依法追究責任。其次，積極探索農(nóng)村土地整理制度的創(chuàng)新設(shè)計。嚴格執(zhí)行耕地保護政策，落實國家土地管理的法律法規(guī)，提高土地執(zhí)法效能，做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。開展對土地資源的數(shù)量、權(quán)屬、用途等基本情況的調(diào)查，改善政府對農(nóng)村土地整理的監(jiān)管。農(nóng)村土地制度缺陷主要表現(xiàn)在缺乏明確的土地經(jīng)營管理制度。土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素，政府運作土地慣于采取行政手段而非市場手段，多采取直接手段而少間接手段對農(nóng)村土地整理進行經(jīng)營管理，由此帶來的后果是土地資源的嚴重浪費，未能有效配置資源。政府土地管理應(yīng)在土地利用規(guī)劃、地籍管理、土地地價監(jiān)管、耕地保護政策方面進行嚴格控制，在土地經(jīng)營方面應(yīng)交給市場調(diào)節(jié)，從而實現(xiàn)對土地資源進行有效監(jiān)督。另外，應(yīng)加強土地整理權(quán)屬登記管理和地籍檔案管理工作，建立專業(yè)化、規(guī)范化、屬地化的土地統(tǒng)一登記管理法律制度；規(guī)范土地登記程序，農(nóng)村土地登記機構(gòu)應(yīng)在地籍調(diào)查基礎(chǔ)上，統(tǒng)一土地登記和各類土地證書；避免初始土地登記重復(fù)、遺漏、土地變更登記缺失等。2.建立符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范制度，引導(dǎo)發(fā)揮集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和集聚效應(yīng)，盤活集體土地使用權(quán)從目前趨勢看，珠三角、長三角等快速城市化地區(qū)再過幾年就很可能無地可征，通過農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是補充城市建設(shè)用地需求的重要途徑。但需要通過完善政策規(guī)范機制，對農(nóng)村集體建設(shè)用地建立統(tǒng)一的規(guī)劃和調(diào)控機制，防止農(nóng)村土地的粗放占用，杜絕農(nóng)村違法建設(shè)泛濫不止。盡管廣東、湖北等省已出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法，但迫切需要加快制定各地級市的實施細則。在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為的基礎(chǔ)上，要積極引導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地的集聚，各地可通過土地置換等辦法促進村鎮(zhèn)區(qū)域土地的集約利用，但應(yīng)加快制定相關(guān)的實施規(guī)范。各地在建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)時，應(yīng)考慮盡量將周邊農(nóng)村零散的建設(shè)用地通過置換等方式集聚在一起，既減少征地工作，又有利于統(tǒng)籌平衡各級政府和村社集體之間的利益關(guān)系，相關(guān)的用地審批應(yīng)制訂專門的指導(dǎo)規(guī)范。鑒于農(nóng)民利用集體土地進行違法建設(shè)和交易有著強烈的利益動機，政府若不正面及時做出引導(dǎo)，資源浪費將相當嚴重。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)從協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地政策、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的基點出發(fā)。對于經(jīng)營性項目需要集體建設(shè)用地，依法可比照國有出讓土地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)集體出，讓土地使用權(quán)，并允許其與國有出讓土地使用權(quán)按同等效力進行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押；對于農(nóng)村公益性項目用地和農(nóng)民宅基地，可比照國有劃撥土地設(shè)立集體劃撥土地使用權(quán)，在交易許可管制下對其進行市場準入管理。土地利用規(guī)劃管理是土地政策有效實施的基礎(chǔ)。[5]我國土地利用中的各類用地矛盾迫切需要通過加強土地利用規(guī)劃管理來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而土地政策只有與土地利用規(guī)劃相銜接并保證規(guī)劃得到有效實施才可。在逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地登記、統(tǒng)一城鄉(xiāng)財產(chǎn)稅制的情況下，城鄉(xiāng)土地由分割管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)完善城鄉(xiāng)一體的土地利用規(guī)劃管理體系，嚴格實行城鄉(xiāng)上地用途的統(tǒng)一管制。[6]這也正是實施征地留用地政策、促進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革的重要目的。為此，必然要求將集體非農(nóng)建設(shè)用地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，調(diào)整存量建設(shè)用地并通過適度增加建設(shè)用地供應(yīng)量，強化國家對城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的調(diào)控。支持有條件的集體經(jīng)濟組織依法以集體所有的非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營，與其他投資者共同興辦企業(yè)或開展物業(yè)經(jīng)營，獲得土地使用收益。支持集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的村社到城鎮(zhèn)發(fā)展集體經(jīng)濟，從非農(nóng)建設(shè)用地指標中，安排一部分作為發(fā)展村社集體經(jīng)濟的專用指標，給集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的村社一定的建設(shè)用地指標，并以最低價位在區(qū)位條件較好的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)落實地塊建設(shè)工商用房，以使其獲取穩(wěn)定的租金收入。值得特別關(guān)注的是，雖然廣東、湖北等省已頒行的《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，體現(xiàn)了可流轉(zhuǎn)之集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)“同地、同價、同權(quán)”的原則，但只是立法追求的良好愿望，其真正實現(xiàn)需要完善相應(yīng)的操作規(guī)則，明確統(tǒng)一的入市條件。由于國有土地與集體土地流轉(zhuǎn)收益的分配關(guān)系不同，開發(fā)利用存量國有土地往往是政府增加財政收入的重要來源；而農(nóng)民集體是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)最大受益主體，允許集體建設(shè)用地入市造成由地方政府作為唯一的建設(shè)用地供給主體轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪拷ㄔO(shè)用地“多頭”供應(yīng)的局面，從而導(dǎo)致政府與農(nóng)民之間存在利益需求的矛盾沖突。一旦政府意識到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過旺而形成對國有土地交易市場的沖擊，就有可能采取某些影響公平競爭的不當措施——如：濫用土地征收權(quán)，借“公共利益”任意擴大征地范圍，將農(nóng)民集體本可自主流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有；或者改變土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)（社區(qū)）建設(shè)規(guī)劃，使集體土地同國有土地雖處于相同經(jīng)濟區(qū)位而用途不同，導(dǎo)致其價值差異性；或者變相限制集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能、交易主體（主要是受讓主體）及可交易的范圍——基于現(xiàn)行的法律規(guī)制，集體建設(shè)用地使用權(quán)同國有土地使用權(quán)，其運作空間的差別較大。凡此種種，都會影響征地留用地作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的順暢，阻礙“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放、有序的土地市場”之立法創(chuàng)制初衷的實現(xiàn)。因此，需要合理規(guī)范協(xié)調(diào)集體建設(shè)用地與國有土地之兩種流轉(zhuǎn)形態(tài)及其關(guān)系，其改進措施在于：一是以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地年度計劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地規(guī)劃及計劃利用，旨在對土地供應(yīng)總量進行控制；二是遵循“法定圖則”供應(yīng)兩類土地，即以法律規(guī)范形式明確土地開發(fā)的范圍、用途、布局等要求，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”；三是加強流轉(zhuǎn)土地用途管制的落實，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用分區(qū)管制；四是除了法律明確規(guī)定必須使用國有土地以外，對集體建設(shè)用地使用受讓主體打破（所有制、區(qū)域）界線，任何組織和個人都可依法選擇使用集體建設(shè)用地；五是通過土地儲備制度確保在土地利用總體規(guī)劃內(nèi)的集體建設(shè)用地擁有一定存量，保留集體土地所有權(quán)的工業(yè)小區(qū)、私人園區(qū)用地，由農(nóng)民集體組織依法進行基礎(chǔ)配套建設(shè)，用于儲備，即確保農(nóng)民集體有持續(xù)不斷的土地收益，也有利于政府調(diào)控土地市場。[7]3.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系及保護機制，重視解決土地整理中的矛盾糾紛土地整治過程往往伴隨著土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，也即通過土地產(chǎn)權(quán)變動實現(xiàn)資源配置合理化。只有產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，才能提高主體的積極性，促使農(nóng)村土地資源得到有效配置。當前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度未能清晰界定各主體的權(quán)、責、利，未形成各利益主體之間的制約機制。法律規(guī)定村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織均擁有集體土地的經(jīng)營管理權(quán)和發(fā)包權(quán)，其中就隱含了權(quán)利（力）的沖突，農(nóng)村集體組織的自治管理權(quán)與政府管理公權(quán)打架，農(nóng)村集體組織的經(jīng)營權(quán)與農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)打架。土地整理規(guī)范首要解決的問題即明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，土地整理是對已利用土地進行治理、調(diào)整和重新配置，其往往改變土地現(xiàn)狀、原權(quán)屬界線、用地位置、土地質(zhì)量和性質(zhì)等，以保證農(nóng)民經(jīng)整理的耕地面積不減少、質(zhì)量不降低；進一步加強整理土地的權(quán)屬管理，將確權(quán)定界工作做實做細，充分尊重農(nóng)民群眾的意見，共同制定權(quán)屬調(diào)整方案；需完善土地整理法律制度，對土地權(quán)屬調(diào)整的程序、原則和標準，以及權(quán)屬爭議的解決方法做出具體規(guī)定，這樣不僅可使土地整理之權(quán)屬調(diào)整程序化、規(guī)范化，而且可從依法保證權(quán)屬調(diào)整的公平性，保護農(nóng)民權(quán)益不受侵犯。根據(jù)城市化進程，明晰“城中村”土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將其現(xiàn)有土地征為國有，留存部分給股份公司（或其他集體經(jīng)濟組織）作為經(jīng)濟發(fā)展用地或者村民住建用地，征地補償費與土地使用權(quán)出讓費相互抵消。由政府與股份公司簽署征地協(xié)議和土地使用權(quán)出讓協(xié)議，發(fā)放土地使用權(quán)證書。土地產(chǎn)權(quán)清晰、明確，土地所有權(quán)歸國家所有，股份公司只有土地使用權(quán)，村民擁有地上建筑物的產(chǎn)權(quán)?；谕恋毓芾矸ā⑽餀?quán)法等立法確認，農(nóng)民集體對農(nóng)村土地依法享有完整的所有權(quán)，依物權(quán)平等的原則。2010年中央一號文件也強調(diào)：“農(nóng)村宅基地和村莊整治后節(jié)約的土地，仍屬農(nóng)民集體所有。”這表明，政府可以新農(nóng)村建設(shè)等理由改造整治村莊、騰退部分集體建設(shè)用地。但是，該用地產(chǎn)權(quán)仍歸屬于農(nóng)民集體，仍應(yīng)由農(nóng)民集體支配及享有收益，政府不能借機吞噬農(nóng)民土地權(quán)益。4.因地制宜，兼顧各方利益保障，針對不同對象及情況采取不同的對策措施農(nóng)村建設(shè)用地整理可能分別涉及農(nóng)村居民點、農(nóng)村工礦廢棄地、城市化社區(qū)“城中村”等，針對不同的整理對象及情況，就其土地權(quán)屬性質(zhì)采用不同的途徑和方式，采取相應(yīng)的土地整理對策機制或措施：(1)在農(nóng)村建設(shè)用地整理過程中，拆除村莊、農(nóng)民住宅等建筑物，按照農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃要求進行遷并，地上建筑物、青苗等附作物作為土地的他項權(quán)利要進行補償，補償費用計入整理費用。遷并過程中按就近原則并入他村的，其占用的土地應(yīng)按照公認的準則，在相鄰的農(nóng)地上以等量的原則進行權(quán)屬的調(diào)整置換。地方政府應(yīng)按照公共服務(wù)均等化原則，集中力量提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施。(2)成片土地整理涉及村界調(diào)整的，要進行村與村之間土地權(quán)屬調(diào)整，但應(yīng)以整理土地格局所涉及地塊走向所決定的新村界作為裁決的出發(fā)點；若調(diào)整的地塊質(zhì)量不等同，則按照讓出或并入地塊的等量或等價原則進行補償；若調(diào)整的地塊質(zhì)量相同，可按等量原則調(diào)整村與村之間的土地所有權(quán)。(3)由于歷史原因，相鄰單位遺留下來的插花地也應(yīng)當整理，可在土地整理中作為權(quán)屬調(diào)整的“籌碼”，按等量或等價對其土地所有權(quán)進行調(diào)整。不相鄰村間插花地，也可按照插花地及其整理作為權(quán)屬調(diào)整的原則，等量通過各自相鄰村依次進行土地所有權(quán)的調(diào)整。(4)試行股份制及租賃模式進行土地調(diào)整。其一般適于經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)民已轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)，且具有穩(wěn)定的非農(nóng)收入。按照農(nóng)民自主意愿，對整理前土地評估或土地質(zhì)量評估結(jié)果折股，組建土地股份制經(jīng)營組織，統(tǒng)一經(jīng)營土地，并持股權(quán)額參與土地收益分配；亦可將分戶承包的土地適度集中整理，將整合的成片土地通過協(xié)議或招標方式租賃給耕種經(jīng)營大戶，租賃收益分配給農(nóng)地承包權(quán)的出讓者或用于社會保障事業(yè)。(5)允許“城中村”村（居）民土地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)并以此獲得收益。在“城中村”改造中，村（居）民以土地使用權(quán)入股于開發(fā)公司，享有一定面積的住宅分配和年度分紅的權(quán)利。政府征地也讓村（居）民保留一定面積土地的使用權(quán)，讓村（居）民獲得土地改變用途后的部分增值收益。村（居）民與開發(fā)商共同協(xié)商土地開發(fā)及相關(guān)補償，可以土地使用權(quán)入股進行開發(fā)，并享有公司收益分紅權(quán)利。允許村（居）民具有此類土地在二級市場中進行權(quán)利（如股權(quán)形式）流轉(zhuǎn)，這既能夠符合政府要求，又能夠滿足村（居）民的基本需要。5.創(chuàng)設(shè)解決我國城市化進程特有的“城中村”集體土地問題的途徑和方式洞悉我國城鄉(xiāng)二元社會體制及土地集體所有制是形成城市化“城中村”的根緣。在城市化地區(qū)，集體土地實際承載國有土地的某些功能。宅基地制度本身造成政府對“城中村”“管不了、治不好”?？焖俪鞘谢瘜?dǎo)致公共建設(shè)征用集體土地劇增，又因缺乏挖掘城市存量土地而使得“城中村”土地資源大量閑置浪費。體制不順、管理失效加劇了“城中村”問題。城市化轉(zhuǎn)制社區(qū)由居委會負責公共治理，管理費用由財政負擔；農(nóng)村則由村委會管理，管理費用由村集體負擔。“城中村”若仍實行農(nóng)村管理體制，社區(qū)集體組織擁有對集體土地等資產(chǎn)的管理權(quán)，城市部門對“城中村”無法進行有效監(jiān)管，從而使其管理陷于混亂。要徹底解決“城中村”問題，就要研究如何解決土地二元所有制問題及探討征地制度的新途徑。既然“城中村”地域已屬于城市的一部分，“城中村”社區(qū)居民理應(yīng)與城市居民享有同等待遇，財產(chǎn)權(quán)（特別是土地使用權(quán)及增值收益權(quán)）是最直接的體現(xiàn)。在征收集體土地過程中，要處理好土地所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系。城中村改造實質(zhì)是調(diào)節(jié)政府、業(yè)主與改造單位三方的利益：其中政府代表公共利益，處于主導(dǎo)地位。但政府主導(dǎo)并非大包大攬，而要遵循市場規(guī)則，培育市場和利益主體，促使市場主體自行組織力量推動城中村土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)濟發(fā)展。政府重在明晰產(chǎn)權(quán)，理順關(guān)系，化解各方矛盾，提供公共服務(wù)，為“城中村”改造掃清障礙。實現(xiàn)城市政府及其職能部門、企業(yè)、非政府組織、社區(qū)居民等利害相關(guān)者之間的充分互動，有助于政策制定的科學性和政策執(zhí)行的一致性，提高政策績效。要提高拆遷補償安置法治化程度，應(yīng)出臺專門的法規(guī)及規(guī)章措施來規(guī)范有關(guān)問題；相關(guān)實施辦法應(yīng)及時向社會公開，確保政府部門依法行政；加強政策實施監(jiān)督，依靠利益相關(guān)者多層次社會監(jiān)督。要嚴格防范“城中村”改造項目未經(jīng)土地整理而直接在集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營之違法行為，從而造成集體土地資源的流失，嚴重侵害社區(qū)集體成員的利益。6.加強宏觀調(diào)控的關(guān)鍵在于探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤新形式(1)設(shè)立農(nóng)村土地交易平臺，通過市場化途徑，探索農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤的新形式，達到優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，推進節(jié)約集約利用土地的目的?？傮w要求在于確保城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少真正實現(xiàn)掛鉤。同時嚴格保護耕地，確保其總量不減少、質(zhì)量不降低。改革探索應(yīng)堅持四個原則：一是堅持穩(wěn)定完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度；二是堅持嚴格保護耕地，確保耕地總量不減少、質(zhì)量不降低，有效保護基本農(nóng)田；三是堅持城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加；四是堅持依法保障農(nóng)民土地權(quán)益與民主權(quán)利的拓展實現(xiàn)相結(jié)合，輔之以落實政府問責制。增減掛鉤指標管理及指標交易制度是改革“重頭戲”，須把握關(guān)鍵點：一是通過土地指標交易，“先造地后用地”。先把農(nóng)