我國群眾體育政策執(zhí)行阻滯效應的多維分析

我國群眾體育政策執(zhí)行阻滯效應的多維分析

G811.4：A1007-323X(2008)06-0011-04我國《全民健身計劃綱要》（以下簡稱綱要）實施至今已經(jīng)十余年了，然而據(jù)調(diào)查顯示《綱要》的實施效果與追求的目標之間仍存在著相當?shù)牟罹?，能夠?jīng)常性地參加體育鍛煉提高自己身體素質(zhì)的公民相對數(shù)量仍然較低，特別是所謂的底層社會的公民。[1]這說明《綱要》執(zhí)行過程中仍然存在著一定程度的阻滯效應，從而導致政策執(zhí)行的效果不夠理想?？梢?，要提高我國全民健身工程的成效，我們需要全面地分析《綱要》執(zhí)行的阻滯機制，尋找破除梗阻的方略。1體育政策執(zhí)行阻滯機制的多維分析框架體育政策的執(zhí)行是體育政策執(zhí)行者按照一定的政策方案，運用各種政策資源，在一定時期內(nèi)為實現(xiàn)政策目標，把體育政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為有效現(xiàn)實成果的雙向互動過程。從系統(tǒng)論的觀點看，體育政策執(zhí)行是由執(zhí)行主體、政策文本、政策的相對人（即政策所規(guī)范的對象）和政策資源等要素構(gòu)成的系統(tǒng)整體，系統(tǒng)中各要素間存在著相互依賴、相互制約的關系，任一要素功能的發(fā)揮都有賴于其他要素與之適應和配合，任一要素的不合理、不協(xié)調(diào)都會引起矛盾，進而產(chǎn)生梗阻效應。1.1政策執(zhí)行主體的特性政策執(zhí)行主體，是指負責落實政策目標的人和組織。所謂政策執(zhí)行主體的特性主要包括政策執(zhí)行組織的特性和政策執(zhí)行人員的特性。政策執(zhí)行組織的特性主要表現(xiàn)為組織機構(gòu)的層級與幅度、組織機構(gòu)的人事構(gòu)成等。政策執(zhí)行人員的特性主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行者的知識與能力素養(yǎng)、職業(yè)道德修養(yǎng)、價值偏好等。政策執(zhí)行主體的特性直接影響著政策執(zhí)行的效果。譬如執(zhí)行組織機構(gòu)的層級與幅度整合不當；人事安排存在缺陷；合格執(zhí)行者的數(shù)量不足，政策執(zhí)行者缺乏崗位責任意識等都會導致政策執(zhí)行不力，出現(xiàn)政策執(zhí)行的阻滯效應。特別值得注意的是，依據(jù)公共選擇理論，政策執(zhí)行的組織與個體往往都具有多重利益偏好：一方面，他們作為上級政策的執(zhí)行者，代表國家和社會整體利益；另一方面，他們在政策執(zhí)行中亦有本地區(qū)、本部門甚至私人利益的考慮。政策的形成過程，實際上是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對復雜的利益關系進行調(diào)整的過程。當政策執(zhí)行遇到社會整體利益、地區(qū)利益、部門利益和個人利益的沖突和斗爭時，在利益驅(qū)動下，有可能出現(xiàn)小團體利益不能有效抑制的現(xiàn)象，甚至會出現(xiàn)腐敗。所以，政策執(zhí)行主體的價值或利益偏好往往被視為政策執(zhí)行主體的關鍵特性。1.2政策文本的品質(zhì)政策文本的品質(zhì)主要表現(xiàn)為政策文本的明晰性、可操作性、現(xiàn)實性與穩(wěn)當性等。政策文本的品質(zhì)也影響著體育政策執(zhí)行的效果。如政策內(nèi)容存在歧義，“原則多，可操作性少”、“抽象多，具體規(guī)定少”，政策目標要求過高或不具體，政策變動過快等都將導致政策執(zhí)行的不暢或流于形式。1.3政策相對人的認同政策的相對人是政策直接作用和影響的對象，其對政策信任和接受程度是對政策能否有效執(zhí)行影響極大的關鍵因素之一。如果政策的相對人都愿意遵守政策制定主體的制定和執(zhí)行的政策，不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而主要是因為他們確信政策的合法性，認為遵守是應該的，相信該政策對其他政策相對人具有同等程度的約束力，自己并不會因為遵守該政策而處于相對不利的地位，那么，政策就能比較容易而有效地實施，為實施政策所需要的人力和物力耗費也將減少；反之，出現(xiàn)執(zhí)行梗阻便是不可避免的了。1.4政策資源的投入任何政策的執(zhí)行都需要一定的資源投入，包括經(jīng)費資源、人力資源、信息資源和權(quán)威資源等。資源投入不足或者缺位，如缺乏必要的經(jīng)費、人員，或信息傳遞不對稱，或政策執(zhí)行主體并沒有賦予相應的權(quán)威等都沒導致政策執(zhí)行不到位或打折扣的現(xiàn)象。2《全民健身計劃綱要》執(zhí)行阻滯機制的分析《全民健身計劃綱要》是我國政府頒布的一條具有代表性的群眾體育政策，它的執(zhí)行阻滯效應同樣可以從政策執(zhí)行主體的特性、政策文本的品質(zhì)、政策相對人的認同和政策資源的投入等四個維度進行分析。2.1從政策執(zhí)行主體的維度進行分析全民健身是一項系統(tǒng)工程，因而《綱要》的執(zhí)行主體應該是中央和地方各級政府的整體，而不僅僅是體育行政部門、體育社會團體等。正如前文所述，政策執(zhí)行主體的利益偏好對于政策執(zhí)行過程卻有著更為深遠的影響。這一結(jié)論同樣適用于《綱要》的執(zhí)行。任何政策執(zhí)行都是通過政策執(zhí)行者的實施行為和政策目標群體的遵從行為來完成，而行為的根本動因是利益，“人們奮斗所爭取的一切，都和他們的利益有關”[2]利益在推動或抑制行為中扮演著極為重要的角色，利益追求是政策執(zhí)行主體行為的內(nèi)在驅(qū)動力，正是利益推動著人們?nèi)?zhí)行政策或違反政策[3]。期待政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中始終保持絕對的“價值中立”實際上是難以做到的。只有讓各級地方政府能夠感覺到《綱要》的實施效果與自身的利益是緊密相連的，才能確保他們有貫徹《綱要》的積極性與動力。當前，在政策執(zhí)行主體維度上導致《綱要》實施出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象的因素主要表現(xiàn)在兩個方面：第一個方面是窄化了政策執(zhí)行的主體，即各級政府在貫徹《綱要》時將該政策的執(zhí)行主體僅僅限定為體育行政部門或教體部門，導致政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)權(quán)責分配的不對稱。窄化的政策執(zhí)行主體往往會缺乏足夠的權(quán)力以調(diào)動相應的政策資源保障政策的實施?！叭窠∩怼毙枰罅康娜肆εc物力投入，這些投入往往需要在整個政府層面進行規(guī)劃，單一的體育行政部門不太可能具有這樣的決策權(quán)力，結(jié)果很可能是“全民健身”的政策由于缺乏有效的資源投入而擱淺。在這種情況下，政策執(zhí)行不力的責任追究亦會成為難題，因為政策執(zhí)行主體定位為體育行政部門，政府自然不必承擔責任；追究體育行政部門的責任似乎又于情理不合，因為體育行政部門實在是巧婦難為無米之炊?？傊?，窄化的政策執(zhí)行主體必然會影響《綱要》的執(zhí)行效果。第二個方面是《綱要》的執(zhí)行效果與政策執(zhí)行主體（各級政府）的切身利益聯(lián)系不夠緊密，導致政策執(zhí)行主體缺乏實施政策的動力與積極性。從部門利益追求需要看，群眾體育是一項吃力不討好的事情，與競技體育投資相比，群眾體育投資的社會效益在短期內(nèi)很難被人們直接觀察到，體現(xiàn)不出政府的“績效”與“作為”。競技體育則不然，可以直接體現(xiàn)政府部門的“政績”，比如我國四年一屆的全國運動會，雖然沒有國際大賽慶典禮儀，但全國的各種新聞媒體每天公布的各省、市體育代表團的金牌、獎牌和總分的排序也關系到地方聲譽和政府部門的“顏面”和“政績”。地方政府部門為了取得更多的獎牌不惜“重金”投入，“金牌體育戰(zhàn)略”下的部門利益追求導致金牌數(shù)量與公眾體質(zhì)不能同步增長，甚至出現(xiàn)二者的反向運動。[4]正是因為“全民健身”的效果在短期內(nèi)難以觀測，于是各級政府也沒有將《綱要》的實施效果納入各級政策執(zhí)行主體的工作考核內(nèi)容之列[5]，這讓各級政策執(zhí)行主體進一步感覺到《綱要》的實施成效的好壞與己沒有多大利害關系，這樣誰還愿意做這項吃力不討好的工作呢？2.2從政策文本的維度進行分析《全民健身計劃綱要》作為一部有代表性的群眾體育政策文本，總體上表現(xiàn)出了良好的品質(zhì)，政策內(nèi)容明晰、具有較強的可操作性與現(xiàn)實性。然而，值得注意的是，《綱要》屬于綱領性的文件必然具有較高的抽象性，這需要各地方政府依據(jù)地方特色，在《綱要》的指導下制定更為具體的“全民健身計劃”。這是保障《綱要》更為有效地實施的一項必要工作。2.3從政策相對人的維度進行分析《綱要》的政策相對人是全體人民，不分性別、種族、年齡、社會地位等。從政策相對人的維度分析，當前我國底層社會民眾已經(jīng)成為《綱要》實施的“瓶頸”[6]。從目前的情況看，我國底層社會民眾主要是由如下的幾個部分構(gòu)成的：(1)貧困的農(nóng)民。隨著改革重點轉(zhuǎn)向城市，城鎮(zhèn)居民收入顯著增加，城鄉(xiāng)收入差距又上升至1994年的2.86倍，進而擴大到2002年的3.11倍。城鄉(xiāng)居民收入達到歷史上的新水平差距。在大規(guī)模的農(nóng)村人口剛剛解決溫飽問題之時，尚有3000多萬沒有解決溫飽問題的貧困人口[7]。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論，他們是不可能參加體育活動的。問題還不僅僅在于農(nóng)民經(jīng)濟上的貧困。在前一時間的機構(gòu)改革中，不少縣區(qū)撤銷了體委或?qū)⑵浜喜⒊晌捏w局，從而造成農(nóng)村無專門的體育管理機構(gòu)。“小政府、大社會”模式是我們的方向，但在全國范圍內(nèi)，這種模式還沒有，也不可能占據(jù)主體。當前，體育的“社會化”也只能在城市和沿海發(fā)達地區(qū)在推行，城鄉(xiāng)、地區(qū)差異決定了全民健身在廣大農(nóng)村地區(qū)的推行仍需要強化政府行為的支持[8]。(2)進入城市的農(nóng)民工。從20世紀90年代初開始，農(nóng)村中的剩余勞動力涌向城市，到目前為止，從農(nóng)村涌向城市的流動人口已達到數(shù)億人的規(guī)模。這種流動的規(guī)模越來越大，范圍越來越廣，周期越來越長，形成一種無法抗拒的人口流動潮流。流動人口居住分散，流動無序，其體育問題目前實際呈無人管理狀態(tài)，而游離于街道社區(qū)體育、生活小區(qū)體育、單位體育之外，從而形成社會體育的盲點。據(jù)調(diào)查，在城市農(nóng)民工中，從不參與體育活動的農(nóng)民工居多，占調(diào)查總?cè)藬?shù)的2.80%，其次為每周1～2次和每月1～3次的人群，均占調(diào)查總?cè)藬?shù)的24.0%，每周3次或3次以上的占13.5%，每年1～3次的占10.5%。從每次參與體育活動的時間看，30-45min比例最高，占352%，其次是30min以下的，占3.46%，鍛煉時間達2h以上的最低，占20%。根據(jù)盧元鎮(zhèn)先生其《社會體育學》中對體育人口標準的劃定，即以每周參加體育活動不少于3次、每次活動時間不少于30min，且每次活動具有中等或中等以上強度作為衡量標準與《我國不同職業(yè)人群的體育現(xiàn)狀》的資料作為對照，城市農(nóng)民工符合體育人口標準的比例僅為11.0%，遠遠低于全國體育人口的比例33.9%[9]。(3)城市中以下崗失業(yè)者為主體的貧困階層。20世紀90年代以來，我國失業(yè)下崗問題日益嚴重化。在城市，失去職業(yè)意味著基本生活來源的斷絕。因此，在我國的城市中，已經(jīng)形成了一個以失業(yè)下崗人員為主體的新的貧困階層。由于下崗職工主要集中在35-45歲之間，其工資收入是家庭生活的主要來源，一旦下崗，全家就會陷入貧困境地。迫于生活的艱辛與壓力，他們無暇顧及體育活動。在目前社會保障條件下，這些社會弱勢群體在收入、教育、醫(yī)療處于社會的底層，應享有的公共體育資源也被忽視，或者被相對剝奪。2004年相關學者對北京弱勢群體的調(diào)查顯示，44.64%的人在體育消費方面有資金投入，但開支超過100元的僅占11.99%；打算進行體育消費的有58.16%，預期開支超過100元的占16.58%；在參與調(diào)查的農(nóng)民工群體中，有過體育消費的人僅占到15%，年體育消費值絕大部分在50元以下[10]。這為證明“底層社會民眾已經(jīng)成為《綱要》實施的瓶頸”提供了數(shù)據(jù)支持。另一方面，普通民眾對于《綱要》了解程度也影響著《綱要》的實施。據(jù)湖北省的一份調(diào)查表明，居民對于《全民健身計劃綱要》的了解程度，有67.34%的居民只知道這個名詞，但是不知道內(nèi)容，知道并了解的只有8.47%，有20%的居民好像聽說過，有2.12%的完全不知道[11]。連《綱要》的內(nèi)容都不甚了了，那么民眾對于綱要的接受、認可與主動履行的狀況如何是可想而知的。2.4從政策資源的維度進行分析我國人口眾多，地域廣闊，這決定了“全民健身”是一項艱巨的工程，需要大量的人力、物力、財力以及配套的制度等政策資源的投入。河南、湖北、陜西等省的調(diào)查指出，目前缺乏負責全民健身工作的專職人員、免費健身場地與設施的相對匱乏以及地方配套政策法規(guī)的不健全等政策資源因素仍然影響著《綱要》的實施效果。[12]3《全民健身計劃綱要》執(zhí)行阻滯機制的治理策略我國《全民健身計劃綱要》執(zhí)行阻滯機制的發(fā)生源于作為系統(tǒng)要素的政策執(zhí)行主體、政策文本、政策相對人和政策資源等存在著不合理、不協(xié)調(diào)的地方，為此要治理條例執(zhí)行的阻滯機制同樣要從這幾個方面著手：3.1政策執(zhí)行主體方面首先要將《綱要》的執(zhí)行主體定位為各級地方政府，然后在各級地方政府職能部門間進行合理的分工與協(xié)作。因為，“全民健身”的工作是一項系統(tǒng)工程，涉及政府職能的方方面面，只有政府各職能部門都承擔起相應的責任才能保證《綱要》實施過程中政策執(zhí)行主體權(quán)責的對稱。其次，各級政府應該將“全民健身”的工作成效納入各職能部門的工作考核內(nèi)容之列，讓《綱要》的實施效果與各政策執(zhí)行主體的切身“利益”緊密相連，以調(diào)動各政策執(zhí)行主體執(zhí)行政策的積極性。同時，要強化政策執(zhí)行主體權(quán)責一致的運行規(guī)則?！柏熑问菣?quán)力的孿生物，是權(quán)力的當然結(jié)果和必要補充，凡有權(quán)力行使的地方，就有責任”，[13]權(quán)責一致規(guī)則要求對各執(zhí)行主體的執(zhí)行權(quán)力和執(zhí)行責任做出明確的劃分，使其各司其職，各盡其責。為此，在政策執(zhí)行體制中要建立嚴格的監(jiān)督、考核機制，對未完成執(zhí)行任務，或執(zhí)行效果不佳、或造成嚴重損失者，嚴格追究其執(zhí)行責任?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止”。[14]弱化了監(jiān)督就必然導致行為的失控，政策執(zhí)行“梗阻”也就不可避免。就我國現(xiàn)實而言，必須從制度上確立監(jiān)督機構(gòu)的獨立性地位，從根本上改變監(jiān)督主體與客體共存于一個組織單元的不正常狀況有機構(gòu)法定的獨立，才能確保對執(zhí)行活動的監(jiān)督具有權(quán)威性和有效性，才能真正發(fā)揮防治執(zhí)行梗阻的保障功能。3.2政策文本方面《全民健身計劃綱要》總體而言具有較好的品質(zhì)。當然，為了保障條例執(zhí)行獲得更優(yōu)的效果，建議可以隨著現(xiàn)實條件的變化以條例的補充意見或者實施細則的形式，增補新的內(nèi)容，以保障政策的靈活性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一。3.3政策相對人方面底層社會民眾作為當前《綱要》實施的“瓶頸”源于經(jīng)濟、社會和觀念等因素的困擾。所謂經(jīng)濟因素的困擾是指底層民眾收入偏低，生存狀況堪憂，“以何為生”的問題未能解決，健身的熱情又從何而來？所謂社會因素的困擾表現(xiàn)為，當前我國的社會保障體系還沒有完全建立起來，底層社會民