我國教師權利救濟的困境與對策

我國教師權利救濟的困境與對策

教師作為一種職業(yè)群體，其所享有的權利大致可分為三個方面：一是作為公民而享有的權利；二是《教師法》等教育法律所賦予的職業(yè)權利；三是聘用合同中所約定的權利及根據教育行政部門或所在學校的規(guī)定而應享有的其他權利。教師所享有的后兩個方面的權利統(tǒng)稱為“教師權利”。教師權利受到侵犯時，可尋求的救濟途徑有行政申訴、行政復議、人事爭議仲裁①、信訪及訴訟五種，但當前我國教師權利被救濟的整體水平并不高，實有檢討之必要。一、當前我國教師權利救濟的困境(一)訴訟救濟的有限性雖然在當代，對權利救濟已呈現(xiàn)多元化，但訴訟作為社會正義的最后屏障及權利最終救濟手段仍屬必要。然而在有關教師權利的訴訟救濟問題上，則面臨如下困境：1.能否被法院受理是一個問題。《行政訴訟法》第十一條有關行政訴訟受案范圍的規(guī)定中，可作為教師權利行政訴訟救濟依據的乃是第(八)項“認為行政機關侵犯其人身權、財產權的”的規(guī)定，但行政訴訟大門卻一直很難開啟。原因主要有二：一是教師提出的相關權利救濟請求以職稱評定、履職、聘用與辭退等事由居多，而非人身權、財產權糾紛；二是關于學校是否屬于行政機關在法律上尚未明確。因而法院在遇有教師與學校之間發(fā)生的權利糾紛時會本能性地躲閃與回避。據調查，“從北京市教育行政訴訟案件的受理情況來看，許多案件都無法進入訴訟程序，法院因不屬于行政訴訟受案范圍而不予受理的案件比例高達79％?！盵1]2003年最高人民法院發(fā)布的《關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》(法釋[2003]13號)為教師權利的訴訟救濟開啟了民事訴訟的大門，根據其規(guī)定，教師對依照國家有關規(guī)定設立的人事爭議仲裁機構所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。但何謂“對仲裁裁決不服”卻有不同的理解，如江蘇省高級人民法院規(guī)定只有當事人對人事爭議仲裁機構做出實體裁決不服的，人民法院才受理，也就是說對人事爭議仲裁機構做出的不予受理、駁回申請等處理決定是不受理的；也有些法院不論人事爭議仲裁機構是否做出實體裁決，只要當事人對裁決不服一概都予以受理。此外，法釋[2003]13號確定的人事爭議受案范圍小于1997年《人事爭議處理暫行規(guī)定》和2007年《人事爭議處理規(guī)定》，這意味著并非所有人事爭議仲裁案件都可獲得訴訟救濟。2.有關教師人事爭議案件審判的尷尬。關于教師人事爭議案件審判的基本依據就是法釋[2003]13號與《最高人民法院關于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》(法函[2004]30號)，但二者在實施過程中遇到如下問題：第一，教師人事爭議案件適用民事訴訟程序審理的合理性問題。在全面實施教師聘用制后，教師人事爭議往往是圍繞聘用合同發(fā)生的。由于教師聘用合同條款往往比較簡單，如關于違約金、薪酬、福利等條款常是諸如“根據學?；蛐姓块T的相關規(guī)定執(zhí)行”的概括性規(guī)定，這些“相關規(guī)定”主要是一些政策性文件或學校內部規(guī)章制度等，本身具有行政性質，故教師聘用合同在性質上并非是純粹的民事合同。那么因此而引發(fā)的教師人事爭議案件適用民事訴訟程序審理是否具有合理性是需要探討的。第二，裁判依據問題。根據法釋[2003]13號的規(guī)定，學校與教師之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議，適用《勞動法》的規(guī)定處理。同時法函[2004]30號規(guī)定：“適用《勞動法》的規(guī)定處理”指人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運用《勞動法》的相關規(guī)定。對事業(yè)單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《勞動法》的規(guī)定。根據上述規(guī)定，人民法院對教師與學校之間的人事爭議首先應當適用人事法律進行裁判，但人事法律本身屬于行政法，在民事程序審判中適用行政法進行裁判，這與一般的訴訟法原理是不符的。同時，當前我國的人事法律是非常少的，雖然可以依據《勞動法》進行裁判以彌補人事法律規(guī)定的不足，但卻出現(xiàn)同一教師人事爭議事項，人事爭議仲裁與人事爭議訴訟的裁判依據不同，因為人事爭議仲裁委員會是可以依據有關政策性規(guī)定進行裁決的。第三，教師人事爭議審判工作缺乏充足的資源支撐。以山東省為例，自2003年9月5日至2007年，山東省“各級人民法院受理的事業(yè)單位人事爭議案件數(shù)量比較少，除濟南、青島、煙臺、東營等少數(shù)地市法院外，其他法院還尚未受理過事業(yè)單位人事爭議方面的案件?！盵2]由此可以推斷教師人事爭議案件也自然不多，雖然沒有關于全國教師人事爭議案件的統(tǒng)計，但這種現(xiàn)象在全國應該具有一定的普遍性。造成這種局面的原因，除了需要進行其他相關制度的檢討外，還應對有關教師人事爭議案件審判制度進行檢討。(二)對非訟救濟機制的反思除訴訟救濟外，行政申訴、行政復議、人事爭議仲裁、信訪②這四種教師權利救濟方式統(tǒng)稱為非訟救濟，從整體上其救濟能力未盡如人意。1.非訟救濟機構不具有獨立性與專門性。1994年1月1日實施的《教師法》明確賦予教師申訴權，為了更好指導各級教育行政機關的行政申訴處理工作，1995年8月28日原國家教委辦公廳印發(fā)了《關于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》，規(guī)定：“各級教育主管部門可以依托信訪機構，在有關業(yè)務職能機構的配合下，采取一定的組織形式，辦理行政申訴案件?！蔽募掳l(fā)后及至現(xiàn)在，除教育部辦公廳下設信訪處外，地方各級教育行政機關的信訪機構則依托在其他機構，從省級教育行政機關的信訪機構來看，依托情況分為兩類：一是辦公室，為大多數(shù)省級教育行政部門所采納；二是依托安全穩(wěn)定處(室)，目前只有江西省教育廳和重慶市教育委員會如此操作。③在信訪機構非專設的情況下，依托于信訪機構的行政申訴工作也難獨立開展。在實踐中，有的教育行政機關是由督導室(處)、政策法規(guī)處(室、科)或人事處(室、科)等負責處理教師申訴。此外，地方各級教育行政機關也沒有專門負責行政復議的機關，往往是由負責行政申訴的職能部門來擔當。而人事爭議仲裁委員會則普遍設在同級政府人事部門，無法做到“居中”仲裁且?guī)в行姓省？梢?，四種非訟救濟機構都是依托于其他職能部門，并不具有獨立性與專門性，這不利于對教師權利的救濟。2.非訟救濟機制的運行缺乏程序規(guī)范的保障。非訟救濟機制的運行缺乏程序規(guī)范的保障，主要表現(xiàn)為以下兩點：一是已有程序規(guī)范效力層次低。除《行政復議法》《教師法》《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》(以下簡稱《〈教師法〉實施意見》)《信訪條例》等法律和行政法規(guī)外，其他非訟救濟的程序規(guī)范則是部門規(guī)章或一些規(guī)范性文件等，如《人事爭議處理規(guī)定》《教育信訪工作規(guī)定》《關于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》及《人事部教育部關于深化中小學人事制度改革的實施意見》(國人部發(fā)[2003]24號)等。可見上述程序規(guī)范的整體效力層次偏低，且缺少專門性的教師權利救濟程序規(guī)范。④二是未確立正當程序原則。如《〈教師法〉實施意見》僅對申訴制度的管轄、審查、調查核實與處理、處理期限、處理后的救濟等進行了原則性與概括性的規(guī)定，關于審查的方式、負責申訴的工作人員的選任及人數(shù)、申訴處理決定做出的程序等涉及到正當程序實質性或重要性的內容并沒有規(guī)定，此類情況在其他非訟救濟機制的規(guī)定中同樣存在。由于未確立正當程序原則，使得這些非訟救濟制度缺乏必要的程序規(guī)范與制約，因而就使本屬“法治”之下運行的制度，實際上演變?yōu)椤胺ㄖ巍敝獾挠伞叭酥巍眮碚瓶氐闹贫取?.糾紛解決效力的不確定性。糾紛解決效力的確定性指糾紛處理決定對當事人具有一定的約束力，通常情況下非經司法程序不得撤銷或變更?！丁唇處煼ā祵嵤┮庖姟芬?guī)定：申訴處理決定書自送達之日起發(fā)生效力。申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向處理機關隸屬的人民政府申請復核，若屬行政復議或行政訴訟的范圍還可提起行政復議或行政訴訟。這就意味著本已自送達之日起發(fā)生效力的行政申訴處理決定，可因當事人的申請復核、行政復議或行政訴訟等行為而發(fā)生中止，甚至有可能基于上述救濟而被撤銷或變更；同時多種可供選擇的撤銷或變更途徑更加增加了申訴處理決定的不確定性。再如《人事爭議處理規(guī)定》與法釋[2003]13號關于當事人不服仲裁裁決可以提起訴訟之規(guī)定，不僅侵犯了仲裁裁決效力的確定性，而且與仲裁制度的基本規(guī)則相悖。以致有學者指出：“我國人事爭議仲裁制度并非完整的仲裁制度，而應將其看成是行政裁決”，[3]“是借用了仲裁名稱的行政調處制度”，[4]同時在上述任何一種救濟環(huán)節(jié)上都有可能發(fā)生教師的信訪行為，而信訪的處理結果也都存在對前一救濟環(huán)節(jié)的處理結果的否定的可能，從而使該處理結果的效力具有不確定性。糾紛解決效力的不確定性不僅使糾紛無法終止與化解，而且在各救濟手段的銜接上會出現(xiàn)對法律文本理解不一致及做法不一的問題。除前面提到的不服人事爭議仲裁裁決向法院提起訴訟屬此例外，再如《教師法》雖未明確規(guī)定行政申訴是否為行政復議或行政訴訟的前置程序，但在該法頒行后，行政申訴“在很大程度上是被作為排斥行政復議和行政訴訟的封閉性的救濟方法來理解和執(zhí)行的?！盵5]如2000年后，北京市法院對于直接起訴學校的行政訴訟案件一般不予受理，必須先向教育行政主管部門申訴，對申訴不服才能進入訴訟程序。[6]此外，也在一定程度上影響了救濟機制對教師權利救濟功能的發(fā)揮。有學者對廣東中山市民辦學校教師權益現(xiàn)狀進行問卷調查時發(fā)現(xiàn)：被調查教師選擇相應救濟手段(可多選)維護自己合法權益的比例分別是：協(xié)商解決37.04％、調解24.75％、向教育行政部門申訴33.22％、向勞動部門申請勞動仲裁36.54％、向人民法院提起訴訟5.81％。同時有46.68％的教師認為，教育行政部門在教師申訴中所起的作用很小，甚至不起作用。[7]雖然這一調查數(shù)據來自中山一地，但卻是對當前我國各種教師權利救濟手段的基本生存狀態(tài)的一個基本寫照。二、完善我國教師權利救濟機制的對策從宏觀層面上看，完善我國教師權利救濟機制時應予遵循或考慮如下幾點：(一)確保救濟機構的中立性救濟機構的中立是保證糾紛公正解決的前提。當前我國非訟救濟機構依托于某一機構或部門的局面必須要予以改革，否則救濟機構的中立性難以得到保證。救濟機構得以中立，必須獨立于教育行政機關，并且不受教育行政機關的管理與監(jiān)督。同時在此基礎上，還應確保機構成員中立，這里涉及到教師權利糾紛處理委員的選任標準及相關的回避制度等，在此不予以贅述。(二)完善程序性規(guī)范完善程序性規(guī)范的基本要求就是遵循正當程序，作為正當程序核心與靈魂的糾紛解決過程的設計至關重要。就糾紛解決過程而言，英美及歐洲大陸的一些國家多運用聽證會來進行糾紛的解決。這種做法可以為我國所借鑒。(三)處理決定效力應具有確定性處理決定效力的確定性即賦予處理決定對當事人具有約束力，且生效的處理決定只有經司法程序才可以撤銷或變更。這或許就是權利救濟的悖論：既要對權利予以救濟，但又要對權利人無休無止的權利訴求予以一定的抑制。而處理決定效力的確定性可在一定程度上達到這種效果，但前提是糾紛處理過程能夠充分遵循正當程序原則，且對權利人訴訟救濟之權利的限制要慎重。如在美國，教師對不利其處分的救濟途徑之一是邀請公正的第三者進行仲裁，仲裁裁決在多數(shù)州具有司法效力，雙方必須切實遵守，除非有明顯的錯誤法院才會撤銷及進行判決。[8]這種做法既不違背仲裁的基本規(guī)則，同時又未剝奪教師提起訴訟的權利。(四)借鑒當前的知識產權三審合一模式完善教師權利的訴訟救濟由于知識產權案件具有很強的專業(yè)性、技術性，現(xiàn)行三大訴訟分立的格局造成知識產權案件裁判標準不統(tǒng)一、審判管轄不合理、專業(yè)資源浪費等弊端，進而影響了知識產權司法保護水平整體的提升。因此，知識產權的審判體制需要進行改革，探索之一就是實行知識產權司法保護的“三審合一”，即由知識產權審判庭統(tǒng)一受理知識產權民事、行政和刑事案件，在三大訴訟法的基本框架內，通過優(yōu)化人員結構和審判職能的合理分工來妥善地處理知識產權刑事、民事和行政案件在管轄和程序銜接中存在的矛盾和沖突，確保在適用法律上的相對統(tǒng)一性。1996年1月1日上海浦東法院正式試點“三審合一”這種知識產權立體審判模式，2006年7月1日起，最高人民法院在廣州市天河區(qū)人民法院試行“三審合一”的審判機制，截至2009年12月底，全國已有5個高級法院、44個中級法院和29個基層法院開展了“三審合一”的相關試點。實踐證明這一探索是成功的。而教師權利糾紛案件，如聘用合同糾紛不僅會涉及到民事爭議，還會涉及到行政爭議，同時在糾紛解決過程中還會援引相應的行政性規(guī)定來處理民事爭議，因此這遠非確立行政附帶民事訴訟可以解決的。因此，借鑒知識產權案件的“三審合一”審判機制，將這類教師權利糾紛案件由同一法庭，如人事爭議法庭(因為其他事業(yè)單位的人事爭議也具有此特點)，統(tǒng)一受理，以提升對教師權利的司法保護水平。最后，要提到的一點就是擴大對教師權利的訴訟救濟的范圍，逐步使訴訟救濟成為教師權利救濟的最后屏障。注釋：①原國家教委《關于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》(1995.8.28)指出：“當前，在各仲裁機構調整和重新組建中，教育行政部門要積極商請有關部門加強對教育仲裁案件范圍和特點的研究，重視聘任教育界人士擔任兼職仲裁員”，“教育仲裁的范圍為平等教育法律關系主體之間的合同爭議和財產性糾紛”。其中合同爭議包括教職員的聘任合同