行政責任概論

第九章行政責任第一頁，共四十五頁。第一節(jié)行政責任概述

一、行政責任的含義1.責任：意味著分內(nèi)應做之事；指未做好分內(nèi)之事而所應受的譴責和制裁。

2.行政責任含義：一是指行政人員在一定的崗位和職務上開展行政管理活動時所應承擔的角色義務，這也就是職責；二是指由于行政人員在沒有積極有效地履行職責而受到的追究，往往表現(xiàn)為受到否定性的批評、懲罰和制裁。

第二頁，共四十五頁。行政學的行政責任概念

（1）行政責任是指與公共行政管理和行政法相關的一切責任，包括政治責任、道義責任、法律責任和管理責任。（2）行政責任是政府及其構成主體行政官員（公務員）因其公權地位和公職身分而對授權者和法律以及行政法規(guī)所承擔的責任。

（3）一些研究者則用“公共責任”來概括行政機關及其公務員的責任,認為公共責任是指國家行政管理部門的行政人員，在工作中必須對國家權力主體負責，必須提高自身職責的履行，來為國民謀利益?！钡谌?，共四十五頁。3.行政責任的內(nèi)容客觀責任（objectiveresponsibility）：包括對某人或某集體負責，也包括對某一任務、下屬員工、人事管理和實現(xiàn)某一目標負責;即職責和義務，對某人負責和為某事負責;

從相對重要性角度來看，義務更為根本；職責是確保義務在等級制度結構中得以實現(xiàn)的手段。職責包含上下級關系以及自上而下地行使權威以確保實現(xiàn)既定的目標.主觀責任（subjectiveresponsibility）

根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰；履行行政管理角色過程中的主觀責任是職業(yè)道德的反映.第四頁，共四十五頁。案例一：如果你被認命為某項市政工程的指揮助理，你的職責是決定該區(qū)的哪些房屋應該拆毀。當發(fā)現(xiàn)有一處居民的房屋需要拆遷而該居民又沒有能力購買新的住房，如果拆遷，該居民的生活就會陷入困難。此時，他最強烈的主觀責任感引導他以完全不損害該住戶的方式去解決問題，但是，你勢必完不成你理應承擔的行政任務……是行政人員，他有責任就該住戶的拆遷提出建議。他的組織付給他薪水，在他接受這個工作的時候，他就有義務履行這些責任。這是他的客觀責任，而且只要他還在這個位置就不能忽視這些責任，在決定最好的行為方法的過程中，他可以僅僅對最強烈、最確定的客觀責任組成部分作出反應。第五頁，共四十五頁。附加：行政法學的行政責任概念

一是“行政職責論”者的觀點，認為行政責任是指“行政職責，是指行政主體在行使行政職權的過程中所必須承擔的法定義務”，它主要指與一定的行政職權和行政職位相聯(lián)系的職責和義務，由于行政權力的行使、行政職責的內(nèi)容、程序及其手段等，都是由法律法規(guī)規(guī)定的，所以具有義務的性質(zhì)，一旦違反或是不履行，就要承擔法律后果。這種定義的行政責任概念的主體是行政主體(包括行政機關及其公務員)，與下面的“控權論”的行政責任概念基本一致。

第六頁，共四十五頁。二是“平衡論”者的觀點，認為“行政責任是行政法律關系主體由于違反行政法律規(guī)范或不履行行政法律義務而依法應承擔的行政法律后果”，也有的學者則將其表述為“國家行政機關(通過國家公務員)依照行政法在法定權限內(nèi)，對公民、法人和其他組織的輕微行政違法行為所采取的強制措施和追究的法律責任;以及國家行政機關自身在執(zhí)法中，因違法或不當而依法應負的法律責任。這種行政責任概念的主體既包括行政機關或其公務員，也包括行政相對人，即違反行政法律規(guī)范的公民、法人或其它社會組織，體現(xiàn)了行政主體和行政相對人權力、義務和權利之間的平衡關系。第七頁，共四十五頁。三是“控權論”者的觀點，認為行政責任就是指行政主體及其工作人員因違反行政法律規(guī)范而依法必須承擔的法律責任，它是行政違法(包括部分行政不當)所引起的法律后果，也有人認為行政責任是行政主體及其執(zhí)行公務的人員因行政違法或行政不當，違法法定職責和義務而應依法承擔的否定性法律后果。這種行政責任定義的主體僅指行政機關及其公務員，而不包括行政相對人。這種定義強調(diào)行政機關及其公務員的法律責任，特別注重通過法律對行政權力的約束和控制，較好地體現(xiàn)了現(xiàn)代法治精神和憲政精神。

第八頁，共四十五頁。四是“管理論”者的觀點，即認為行政責任是行政相對人違反行政法律規(guī)范所要承擔的行政責任，不包括行政主體及其公務員的義務和責任，這種行政責任概念視行政法為行政主體實現(xiàn)行政管理的工具和保障，著眼于行政權力的保障和行政管理的效率，因而把行政法和行政責任局限于行政相對人一方，而不要求行政機關及其公務員為其行為承擔法律后果。這種行政責任概念曾盛行于前蘇聯(lián)等社會主義國家，對我國早期的行政法學研究也有較大影響。隨著法治觀念、憲政觀念特別是行政法治觀念的逐漸確立，這種觀念正逐漸退出歷史舞臺。第九頁，共四十五頁。我們可以將行政法學的行政責任概念概括為：“行政主體及其公務員、或行政相對人違反行政法律規(guī)范后所要承擔的(否定性的)法律后果”。第十頁，共四十五頁。4.行政責任的特點第一，行政責任具有政治性。第二，行政責任是一種義務。第三，行政責任具有具體性。第四，行政責任既是制度的又是倫理的。第五，行政責任是一種監(jiān)督控制和制裁的統(tǒng)一。

第十一頁，共四十五頁。

二、行政責任的類型（一）法律責任法律責任指行政機關及其工作人員必須遵守法律和行政法規(guī)的規(guī)定，如果違反應當承擔法律上的后果。責任追究的主體是司法機關。（二）政治責任政治責任指行政機關及其工作人員必須對人民、國家權力機關、政黨負責，違反特定的政治義務將承擔政治上的后果。對政治責任的確認與追究通常與國家權力機關、政黨、公民以及公民團體施加的壓力有關。第十二頁，共四十五頁。（三）管理責任管理責任是指在行政體系內(nèi)部，各級行政機關對上級行政機關、工作人員對領導和所承擔的職務也肩負著職責與義務，如果沒有正確履行職責或違反義務，則要承擔相應的政府內(nèi)部責任。（四）道德責任道德責任是從事公共行政職業(yè)的人所應遵循的、與職業(yè)活動緊密聯(lián)系的、具有公共行政職業(yè)特征并反映對公務員的特殊要求的道德準則和規(guī)范。第十三頁，共四十五頁。

目前，實踐中的行政責任體系正在向一個網(wǎng)狀的結構、亦即四元支持結構發(fā)展。這一行政責任結構體系，是將政治責任、管理責任、法律責任和道德責任四者耦合起來的總體性責任體系，它改變了在以往的行政責任體系中，行政責任和法律責任被條塊分割作為獨立考察對象的缺陷，從而把無處不在的道德責任進一步滲透和融入到這種條塊之中，并進一步凸顯了道德責任的重要性，使之成為行政責任和法律責任之間的“黏合劑”。所以說，道德責任成為聯(lián)結行政責任、法律責任的中心，成為最終實現(xiàn)的準則。

第十四頁，共四十五頁。三、行政責任的作用（意義）公共行政主體的行政管理活動，也是建立在行政責任的基礎上的。行政責任是確保整個社會有效約束公共權力、確保社會進入良性運行狀態(tài)的可靠工具。

第一，行政責任是行政管理活動的基礎。

絕對權力導致絕對腐?。ò⒖死展簦?/p>

第二，行政責任的具體性，使行政人員與其行政管理職業(yè)完整地交融一體，激發(fā)了行政人員的事業(yè)心和責任感。

第三，完整的行政責任體系，賦予了社會和諧治理的可能性。

第十五頁，共四十五頁。四、行政責任與行政權力從總體上講，一方面，行政責任的設置，就是為了規(guī)范行政權力的運行，使其有序化。另一方面，行政責任的實現(xiàn)與發(fā)揮作用，離不開行政權力的因素。行政責任和行政權力的合理配置是實現(xiàn)政府職能的必要條件。第十六頁，共四十五頁。五、行政責任與行政職位1、一定的行政職位也就包含相應的行政責任，在一定崗位上和承擔一定職務的行政人員必然要求承擔相應的行政責任，這就叫做有職有責、職責對應。2、協(xié)調(diào)不同行政職位，需要引入行政責任來進行監(jiān)控和制裁。3、行政責任是行政組織和社會公眾監(jiān)控行政人員行使其職位權力的必要手段。4、行政人員協(xié)調(diào)個人的職位角色沖突，需要行政責任。第十七頁，共四十五頁。六、行政責任沖突1.行政責任沖突形式：權力沖突、角色沖突和利益沖突。（1）權力沖突根源于兩種或兩種以上的權力（諸如法律、組織上級、人民代表等）所強加于行政人員的客觀責任。我們往往遇到的難題是：法律要求我這樣做，而組織和上級領導卻要求我那樣做；上級要求我這樣做而上級的上級卻要求我那樣做，這些都是典型的權力沖突。第十八頁，共四十五頁。（2）角色沖突根源于行政人員在行政組織中因扮演的角色不同而涉及的主、客觀責任。兩個典型的例子可說明這一沖突形式：一是作為一位科長，你主觀上認為自己科室的下屬工作賣力，取得了好的成績，應該加發(fā)獎金（主觀責任），但局長認為這是他們應該做的而不予批準，對此你又無法反對（客觀責任），從而陷入困境；二是作為一名為公眾謀利益的公共行政人員，你認為新的開發(fā)計劃會污染環(huán)境，影響人們的生活，應建議制止（主觀責任），但作為一個下級，你又不得不服從上級制定的建設規(guī)劃（客觀責任），你因此而陷入困境。第十九頁，共四十五頁。（3）利益沖突則根源于公共角色（客觀責任）與私人利益（社會責任）之間的矛盾。最為典型的例子便是公共行政人員在有機會利用職權謀取私利時所陷入的道德困境。第二十頁，共四十五頁。

面對沖突，你不能安于維持現(xiàn)狀，任由會造成極大污染的項目繼續(xù)進行，而公眾卻并不知情，但你又幾乎無法改變上級的決定，于是你可能會考慮哪些做法：1、服從上級決定；2、盡量找機會避免繼續(xù)參與此事，保持“中立”；3、向上級的上級反應情況，以求得更高層的支持；4、將實情訴諸于人民代表；5、將實情訴諸于媒體。

1、得到上級賞識，并能安穩(wěn)的工作，但良心受到譴責；2、如果運氣好，上級不會再追究此事，同樣能正常工作，但良心仍會受到譴責；3、能夠?qū)ι霞壍臎Q策產(chǎn)生巨大影響，而且如果上級的上級保密，則不會直接影響工作；4、維護了公眾利益，但很可能會因此而失去上級的信任；5、維護了公眾利益，但無疑會令上級十分反感，從而嚴重影響現(xiàn)有工作。第二十一頁，共四十五頁。案例二一位人事干部受命為某處室聘用一位能干的秘書,該處室處長以及廳長極力推薦了一位與他們兩個都有曖昧關系的女士來,這位女士能力一般,而且按照工作章程她并不符合當秘書的條件。這時這位人事干部就會處于二難境地,他到底按照工作章程的要求去做還是按照上級領導的要求去做,于是他就面臨工作章程與上級領導這兩種權力所強加給他的責任沖突。過了一段時間后,這位女士與處長關系鬧僵了,處長就要求辭掉她,而她仍與廳長關系很好,廳長卻要求繼續(xù)讓她干下去,這時這位人事干部又陷入困境,他到底按照處長的要求去做還是按照廳長的要求去做,這樣他又面臨處長和廳長這兩種權力所強加給他的責任沖突。第二十二頁，共四十五頁。七、如何處理公務員的公務身份和履行公務的法律關系以及個人責任公務員必須執(zhí)行上級決定和命令，如果上級錯誤了怎么辦？對于法官、檢察官比較特殊的公務員，是否也必須執(zhí)行上級的命令呢？分析：公務員的特性——要服從上級的決定和命令，是為了保證政令暢通，令行禁止，發(fā)揮公務員高效的特殊要求。所以《公務員法》里面規(guī)定，公務員的基本義務就是要服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令。對于他的紀律要求，從反面來說，不得拒絕執(zhí)行上級依法作出的決定。第二十三頁，共四十五頁。一般來講，公務員在執(zhí)行公務的時候，如果認為上級作出的決定或命令有錯誤，這個錯誤就是我剛才講的失當和不正確、不合適的地方，也包括違法的，公務員有權，可以向上級提出來，要求改正或者撤銷錯誤的決定和命令。如果上級不改變決定和命令，有時履行公務是很急迫的，要求立即執(zhí)行，公務員還是要服從，但執(zhí)行決定和命令的后果由上級負責，執(zhí)行這個任務，公務員不承擔責任。第二十四頁，共四十五頁。但是如果上級作出的決定和命令明顯違法，而有些是顯而易見的，不用說公務員，他達到了比較高的條件才進入公務員隊伍當中來，就連一般老百姓都明知是違法的，比如說走私、刑訊逼供、做假帳、逃稅等等嚴重違法，公務員就有權拒絕。但如果你執(zhí)行的話，除了下命的負責人、上級依法承擔責任，在這種情況下，執(zhí)行的公務員也要承擔相應的責任。負有責任的主管人員和直接責任人都要受到法律責任的追究。負有責任的主管人員就是指上級，直接責任人員就是指直接干事的公務員或當事人，做了這么一個法律規(guī)定。第二十五頁，共四十五頁。案例三中央電視臺《焦點訪談》(2001/5/30)報道，山西某市為了提高集資修建公路的收費率，經(jīng)省交通廳批準將一條非集資修建公路捆綁在一起收費。在此事件中，市交通管理部門實施了收費行為但卻有行政許可文件;省交通廳未實施收費行為卻給予了收費許可權力，由此所引起的行政責任依法應由誰來承擔呢?第二十六頁，共四十五頁。第二節(jié)行政責任制度一、行政責任意識1．行政責任意識的價值行政責任的履行取決于行政人員的態(tài)度、價值觀和信仰，取決于對客觀的行政責任的認同和接受程度。培養(yǎng)行政人員的責任意識,不僅要加強理智和能力的培養(yǎng)，還要重視行政人員良好道德品質(zhì)的培養(yǎng).培養(yǎng)行政人員的責任意識----提高行政管理活動中的道德自主性----養(yǎng)成職業(yè)道德意識----確立公共行政公共性信仰----作到廉潔、公正----實現(xiàn)公共利益、實現(xiàn)自身的價值。行政人員職業(yè)價值觀的核心內(nèi)容就是對公共行政公共性的信仰。第二十七頁，共四十五頁。案例三：還有什么比救人更忙據(jù)《羊城晚報》2005年3月25日報道3月7日夜，29歲的張衡生在湖南湘潭被車撞傷，導致雙腿骨折。當?shù)卮迕裣群蟠螂娫捊o湘潭縣110指揮中心、湘潭縣交警大隊、茶恩寺鎮(zhèn)民政所尋求幫助，均無人理睬。5天后，張衡生被一場大雪凍死在路邊。事后，鎮(zhèn)民政所所長解釋說：“按照工作規(guī)定是要去過問，但是我實在太忙了，抽不出時間。”看來，這位所長還知道自己的職責，還知道“是要去過問”！那么，到底是什么事情這么緊急，以致于比自己的工作職責還重要，比救人這樣的火燒眉毛的事情更急迫呢？第二十八頁，共四十五頁。

這個案例所反映的是有關行政人員行政職責意識的缺失。在他們眼中，只要自己忙，就可以不顧老百姓的死活；只要自己“抽不出時間”，管它職責不職責，一切都可以不管。要不然，就不會出現(xiàn)110指揮中心、縣交警大隊相互推諉，民政所不為民的事情了。第二十九頁，共四十五頁。2．行政責任意識的具體內(nèi)容行政責任意識是行政人員在行政管理這一特殊職業(yè)活動中所應擁有的職業(yè)意識，行政倫理學要求通過增強行政人員的行政責任意識去提高行政管理活動的道德水平。行政責任意識的具體內(nèi)容包括：（1）仁愛意識（2）公正意識。（3）求實意識。（4）寬容意識。（5）節(jié)制意識。第三十頁，共四十五頁。二、行政責任制度行政責任制度就是指為確保行政責任的實現(xiàn)，針對行政機關及其工作人員設計的一系列監(jiān)督、控制和制裁制度。它包括三個方面的內(nèi)容：一是通過法律、法規(guī)確定行政機關及其工作人員的職責、義務和行為規(guī)范；二是在行政體系內(nèi)部進行責任和權力的分解，在各個層次、各個職位之間配置權責，建立合理的責任體系，保證行政人員向人民負責，官員向工作和職位負責；三是在行政機關內(nèi)部、其他公共權力部門外部建立一整套監(jiān)督、控制和制裁措施與方法。第三十一頁，共四十五頁。1．行政責任制度的基本類型（1）無限責任制。（2）無責任制。（3）有限責任制。2．我國行政責任制度的內(nèi)容（1）憲政責任制。（2）政黨責任制。（3）有限目標管理責任制。（4）公仆責任制。第三十二頁，共四十五頁。三、行政責任意識向行政責任制度的轉(zhuǎn)化1．制度倫理化建設的關鍵性一方面，行政人員需要將客觀的、外在的行政責任內(nèi)化為內(nèi)在于他的行政責任意識；另一方面，整個行政體系中的行政人員普遍的行政責任意識不會自動產(chǎn)生，還需要外在的、客觀的行政責任制度來提供保障。行政責任制度的保障作用對于行政人員普遍的行政責任意識的增強和提高行政管理活動的整體道德水平至關重要，而必須通過制度建設才能得以不斷完善，才能真正發(fā)揮其保障作用。第三十三頁，共四十五頁。行政責任制度的建設，就是要通過制度倫理化，以制度的形式確立一系列明確的行政責任規(guī)范，讓行政人員知道什么是應當做的和什么是不應當做的，使他有著正確的道德評價定位和價值取向。第三十四頁，共四十五頁。2．行政責任制度建設的基本原則（1）控制權原則

以權力制約權力，以權利制約權力。（2）平衡原則

首先，行政責任制應當實現(xiàn)行政機關及其工作人員權力和責任的平衡其次，行政責任制應當保障行政機關內(nèi)外之間關系的相對平衡。（3）服務原則為人民服務的原則是行政責任制度設計的出發(fā)點；（4）公正原則公正原則是行政體系所要追求的價值目標；（5）效率原則從發(fā)展的角度看，沒有效率就沒有公正。

第三十五頁，共四十五頁。案例：交警救人反成被告交通警察及時解救交通事故當中的受傷人員本來是平常事，也是應盡的法定職責?？墒钱斀痪敕皆O法救人之后，卻被受傷人員的家屬推上了被告席。是交警自身處理不當，還是受傷人員家屬另有所圖？第三十六頁，共四十五頁。2001年12月24日晚，遼寧省莊河市交警大隊接到一起交通事故報警：一輛轎車與一輛貨車迎面相撞，轎車駕駛員被夾在車內(nèi)生死不明。交警迅速趕到現(xiàn)場，立即展開營救行動。開始，交警開著車用繩子拉車門，結果沒有奏效。行動失敗后，又借來撬杠和鐵鍬想把車門打開，但也未成功。而此時，嚴重受傷的駕駛員夾在車內(nèi)已經(jīng)兩個多小時了，生命危在旦夕。第三十七頁，共四十五頁。在這種情況下，交警決定用氣焊割門救人。為防止起火，交警又準備了滅火器。就在車門即將被割開時，火星將車內(nèi)漏出的汽油點燃。由于火勢兇猛，滅火器一時無法將火撲滅。交警冒著危險，奮力將傷者從車內(nèi)救出，急忙送往醫(yī)院救治。但傷者終因傷勢過重不治身亡，而轎車也被大火徹底地燒毀了。傷者家人認為，正是由于交警用氣焊切割車門的行為導致轎車燒毀，所以向法院提起訴訟，要求交警大隊賠償損失。第三十八頁，共四十五頁。交警大隊認為，當時傷者被夾在車內(nèi)生死未卜，人的生命是第一位的。如果當時車門打不開就放棄了救人，這是警察的嚴重失職。2002年6月26日，莊河市人民法院作出一審判決，原告要求被告莊河市交警大隊行政賠償不符合《國家賠償法》的有關規(guī)定，依法駁回原告的訴訟請求。傷者家人提起上訴，2002年9月20日，大連市中級人民法院駁回上訴，維持原判。第三十九頁，共四十五頁。無疑，本案例中，交警是很好地履行了其職責的。包括接警后及時出警，全力營救傷者。而導致轎車燒毀的結果，則是在權衡了人的生命與財產(chǎn)的價值后所做出的選擇。古人云：“兩弊相權取其輕”。人的生命的價值當然高于財產(chǎn)的價值。本案例出處中央電視臺《今日說法》2003年4月2日