中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告

中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告TOC\o"1-1"\h\z\u序：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步：中國(guó)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)分析與預(yù)測(cè) 2綜合篇1：中國(guó)城市密集區(qū)發(fā)展回顧與展望 31綜合篇2：當(dāng)前中國(guó)城市化的趨勢(shì)與特征 45社會(huì)篇：城市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展 63建設(shè)篇:中國(guó)城鎮(zhèn)住房建設(shè) 78管理篇：城市土地管理制度改革 99序：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步：中國(guó)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)分析與預(yù)測(cè)摘要：文章首先分析回顧了2021～2021年中國(guó)城市發(fā)展?fàn)顩r與特點(diǎn)，指出中國(guó)城市正處于“加速轉(zhuǎn)型”與“尋求突破”的發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，繼而對(duì)2021年中國(guó)城市發(fā)展形勢(shì)進(jìn)行了分析與預(yù)測(cè)。最后，文章著重剖析在當(dāng)前金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)調(diào)整背景下，中國(guó)城市發(fā)展面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，并提出了相應(yīng)的政策建議。關(guān)鍵詞：城市發(fā)展金融危機(jī)周期調(diào)整一2021～2021年中國(guó)城市發(fā)展回顧2021~2021年對(duì)于中國(guó)是風(fēng)云跌宕、大事頻出的兩年：“十七大”的召開(kāi)、南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川特大地震、奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦、改革開(kāi)放30周年、國(guó)際金融危機(jī)的蔓延……中國(guó)城市作為工業(yè)快速發(fā)展的載體和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的引擎，也承受著環(huán)境污染、社會(huì)民生保障的重負(fù)。城市經(jīng)濟(jì)向“又好又快”的轉(zhuǎn)型，表明中國(guó)城市發(fā)展從重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步并重，強(qiáng)調(diào)民生與環(huán)保，凸顯城市發(fā)展的質(zhì)量要求。中國(guó)城市迎接挑戰(zhàn)，抓住機(jī)遇，在改革與探索中前行?！凹铀俎D(zhuǎn)型”與“尋求突破”是這兩年發(fā)展的主題。（一）2021～2021年中國(guó)城市發(fā)展概況1城鎮(zhèn)化繼續(xù)快速推進(jìn)至2021年末，全國(guó)共有設(shè)市城市655個(gè)，城鎮(zhèn)人口59379萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為4494%，城區(qū)建成區(qū)面積達(dá)到35470平方公里。在設(shè)市城市中，地級(jí)及以上城市為287個(gè)，縣級(jí)城市為368個(gè)；市轄區(qū)人口（不包括市轄縣）在100萬(wàn)以上的特大城市為118個(gè)（其中，市轄區(qū)人口在400萬(wàn)以上的城市13個(gè)，200萬(wàn)~400萬(wàn)人口之間的城市26個(gè)，100萬(wàn)~200萬(wàn)人口之間的城市79個(gè)），50萬(wàn)～100萬(wàn)人口的大城市有119個(gè)，20萬(wàn)～50萬(wàn)人口的中等城市151個(gè)，20萬(wàn)人口以下的小城市有267個(gè)。與2021年相比，中國(guó)城鎮(zhèn)人口增加了1673萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率提高了104個(gè)百分點(diǎn)，設(shè)市城市的建成區(qū)面積增加了1810平方公里，200萬(wàn)以上人口的特大城市增加了兩座。2城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整期城市是中國(guó)經(jīng)濟(jì)特別是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要載體，例如：占國(guó)土面積65%的地級(jí)市（市轄區(qū)）貢獻(xiàn)了全國(guó)GDP的3/5、第二產(chǎn)業(yè)增加值的2/3和第三產(chǎn)業(yè)增加值的70%以上。2021年，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值257306億元，比上年增長(zhǎng)13.0%。其中，圖12021～2021年中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展情況第二、三產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總貢獻(xiàn)率達(dá)到97.5%，成為推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的主要原因。2021年，受國(guó)內(nèi)外各種因素影響，全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值300670億元，增長(zhǎng)9.0%，同比回落4.0個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增速低于1991年以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平均水平（103%），波動(dòng)幅度之大為近十幾年來(lái)之最，經(jīng)濟(jì)增速放緩趨勢(shì)十分明顯（一、二、三、四季度分別增長(zhǎng)10.6%、10.1%、9.0%和6.8%），成為這一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期的轉(zhuǎn)折年（見(jiàn)圖1）。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保持穩(wěn)定發(fā)展的情況下，2021年中國(guó)工業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)速度明顯放慢，全年工業(yè)增加值129112億元，比上年增長(zhǎng)95%，其中，規(guī)模以上工業(yè)增加值增長(zhǎng)12.9%，增速分別同比回落了5.4和5.6個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)放慢成為2021年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑的主要原因。從圖2可以看出，工業(yè)增長(zhǎng)對(duì)中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及其波動(dòng)趨勢(shì)的貢獻(xiàn)與影響。圖22021~2021年中國(guó)GDP增長(zhǎng)與工業(yè)增長(zhǎng)走勢(shì)3社會(huì)發(fā)展喜憂參半，既取得顯著進(jìn)步，但也面臨艱巨挑戰(zhàn)在社會(huì)就業(yè)方面，2021年，全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人員為29350萬(wàn)人，其中，凈增就業(yè)1040萬(wàn)人，新增就業(yè)1204萬(wàn)人，凈增就業(yè)與新增就業(yè)人數(shù)均創(chuàng)歷史新高；年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.0%，比上年末下降0.1個(gè)百分點(diǎn)。2021年，全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人員為30210萬(wàn)人，其中，凈增就業(yè)860萬(wàn)人，新增就業(yè)1113萬(wàn)人，凈增就業(yè)與新增就業(yè)人數(shù)分別比上年減少180萬(wàn)人和91萬(wàn)人；年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%，比2021年末提高0.2個(gè)百分點(diǎn)；受金融危機(jī)影響，企業(yè)倒閉或減產(chǎn)裁員、農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)和大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難問(wèn)題比較突出，就業(yè)崗位增加勢(shì)頭自2021年以來(lái)首次出現(xiàn)較大幅度的回縮（見(jiàn)圖3）。圖32021~2021年中國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)形勢(shì)在居民生活方面，2021年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13786元，扣除價(jià)格因素，比上年實(shí)際增長(zhǎng)12.2%，城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)為36.3%。2021年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15781元，扣除價(jià)格因素，比上年實(shí)際增長(zhǎng)8.4%，增幅同比回落3.8個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)為37.9%，比上年增加1.6個(gè)百分點(diǎn)。總結(jié)近年來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)及恩格爾系數(shù)變化情況，主要呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)。首先，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入逐年大幅度增加，五年來(lái)實(shí)際增幅超過(guò)65%；其次，居民收入增長(zhǎng)呈持續(xù)加速態(tài)勢(shì)，2021年達(dá)到12.2%的高峰，但2021年受經(jīng)濟(jì)調(diào)整影響增速明顯放緩；再次，受宏觀經(jīng)濟(jì)特別是CPI上漲等因素影響（2021年居民消費(fèi)價(jià)格比上年上漲5.9%，其中食品價(jià)格上漲14.3%），城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)有所上升（見(jiàn)圖4）。圖4近年來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)及恩格爾系數(shù)變化情況在社會(huì)保障方面，2021年末，全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為20217萬(wàn)人，比上年末增加1341萬(wàn)人；參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)22051萬(wàn)人，增加6319萬(wàn)人；參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)11645萬(wàn)人，增加458萬(wàn)人；參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)12155萬(wàn)人，增加1887萬(wàn)人；參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)7755萬(wàn)人，增加1296萬(wàn)人；有2271萬(wàn)城鎮(zhèn)居民得到政府最低生活保障，比上年增加31萬(wàn)人。2021年末，全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為21890萬(wàn)人，比上年末增加1753萬(wàn)人；參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)31698萬(wàn)人，增加9387萬(wàn)人；參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)12400萬(wàn)人，增加755萬(wàn)人；參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)13810萬(wàn)人，增加1637萬(wàn)人；參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)9181萬(wàn)人，增加1406萬(wàn)人；有2334萬(wàn)名城市居民得到政府最低生活保障，比上年增加62萬(wàn)人。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“中國(guó)社會(huì)狀況綜合調(diào)查”課題組對(duì)全國(guó)28個(gè)省市區(qū)的調(diào)查，目前中國(guó)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷幾大保險(xiǎn)覆蓋率分別為52.7%、58.7%、20.7%和16.2%。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)包括城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)；城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)；城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的參保率均以非農(nóng)戶口者統(tǒng)計(jì)。養(yǎng)老、醫(yī)療社會(huì)保障事業(yè)取得明顯進(jìn)展，但失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的享有者比例仍然較低（見(jiàn)圖5）。圖5當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障情況在社會(huì)穩(wěn)定方面，由偶然事件引發(fā)的社會(huì)性群體事件是2021年非常引人注目的一種社會(huì)現(xiàn)象，例如：“6·28”貴州甕安事件、“7·17”廣東惠州事件、“7·19”云南孟連事件、“11·3”重慶出租車罷運(yùn)事件、“12·16”湖南衡陽(yáng)城管事件等。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)巨大變遷中長(zhǎng)期積累的各種社會(huì)問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。4城市環(huán)境逐漸好轉(zhuǎn)，但仍不盡如人意在空氣質(zhì)量方面，2021年，全國(guó)地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量達(dá)到國(guó)家一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占2.4%，二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占58.1%，三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占36.1%，劣于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占3.4%。113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占44.2%，三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占54.9%，劣于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的占0.9%。與上年相比，劣于三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市比例降低6.2個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)家環(huán)境保護(hù)部：《2021年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，2021年6月4日。2021年，全國(guó)環(huán)保重點(diǎn)城市優(yōu)良天數(shù)比例平均為9.5%，比2021年提高1.0個(gè)百分點(diǎn)；60.2％的環(huán)保重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量達(dá)到或優(yōu)于國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。城市空氣質(zhì)量呈持續(xù)改善態(tài)勢(shì)，空氣平均污染物濃度總體下降，與2021年相比，可吸入顆粒物濃度降低11.0％，二氧化硫降低15.8％，二氧化氮降低2.8％，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部：《2021年全國(guó)環(huán)境質(zhì)量狀況》，2021年1月21日。部分污染物的排放增長(zhǎng)趨勢(shì)得到初步遏制，2021年，全國(guó)化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量首次實(shí)現(xiàn)雙下降。圖62021~2021年中國(guó)環(huán)保重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量改善狀況在水環(huán)境質(zhì)量方面，2021年，全國(guó)城市水域功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率86.5%以上，城市飲用水源水質(zhì)平均達(dá)標(biāo)率達(dá)88%以上。2021年，全國(guó)七大水系Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面比例為55.0%，比上年提高5個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為20.8%，比上年下降3個(gè)百分點(diǎn)。但在5個(gè)城市內(nèi)湖中，除北京昆明湖水質(zhì)相對(duì)較好外，武漢東湖、杭州西湖、南京玄武湖、濟(jì)南大明湖均為劣Ⅴ類水質(zhì)，并都不同程度地存在富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象。地下水方面，2021年，全國(guó)148個(gè)地下水水位監(jiān)測(cè)城市和地區(qū)中，淺層地下水水位回升和下降城市各占17%，多數(shù)城市（66%）地下水水位基本保持平衡，但深層地下水水位下降地區(qū)比例較高，達(dá)30%。地下水水質(zhì)狀況與上年同期相比變化不大（見(jiàn)表1）?？傮w說(shuō)來(lái)，地表水環(huán)境質(zhì)量總體改善，地下水環(huán)境狀況基本穩(wěn)定，但城市內(nèi)湖水環(huán)境仍然堪憂。表1當(dāng)前中國(guó)城市地下水環(huán)境狀況在聲環(huán)境質(zhì)量方面，2021年，全國(guó)72%的城市和75.2%的環(huán)保重點(diǎn)城市區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量處于好或較高水平，全國(guó)58.6%的城市和92.9%的環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市道路交通聲環(huán)境質(zhì)量為好，92.9%的環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市道路交通聲環(huán)境質(zhì)量處于好或較高水平。城市各類功能區(qū)晝間達(dá)標(biāo)率為84.7%，夜間達(dá)標(biāo)率為64.1%。城市區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量和城市交通聲環(huán)境質(zhì)量持續(xù)明顯改善（見(jiàn)圖7）。圖72021~2021年中國(guó)城市聲環(huán)境質(zhì)量改善情況5城市建設(shè)步伐日益加快從城市建設(shè)投資看，2021~2021年，中國(guó)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是繼續(xù)保持較快增長(zhǎng)，2021年全國(guó)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資為117414億元，同比增長(zhǎng)25.8%，2021年全國(guó)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資為148167億元，同比增長(zhǎng)261%，增速提高0.3個(gè)百分點(diǎn)，其中，市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資約占同期城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資總額的5.5%；二是城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中的比重不斷上升，由2021年的85.6%提高到2021年的86.0%，比重提高0.4個(gè)百分點(diǎn)，投資力度與投資規(guī)模不斷擴(kuò)大。從城市建設(shè)成就看，2021年全國(guó)城市市政公用設(shè)施新增生產(chǎn)能力為：供水日綜合生產(chǎn)能力478萬(wàn)立方米，天然氣儲(chǔ)氣能力432萬(wàn)立方米，蒸汽集中供熱能力2206噸/小時(shí)，熱水集中供熱能力8483兆瓦，城市道路9390公里，公共交通車輛3.13萬(wàn)輛，軌道交通運(yùn)營(yíng)線路61公里，排水管道1.1萬(wàn)公里，城市污水日處理能力1040萬(wàn)立方米，城市生活垃圾日處理能力2.8萬(wàn)噸。至2021年末，全國(guó)城市用水普及率為938%，比上年提高7.1個(gè)百分點(diǎn)；燃?xì)馄占奥?74%，比上年提高8.3個(gè)百分點(diǎn)；集中供熱面積30.1億平方米，比上年增加35億平方米；人均擁有道路面積11.4平方米，比上年提高0.4平方米；城市污水日處理能力103365萬(wàn)立方米，比上年提高602.5萬(wàn)立方米；建成區(qū)綠化覆蓋率35.3%，比上年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)；生活垃圾清運(yùn)量15215萬(wàn)噸，比上年提高374萬(wàn)噸（見(jiàn)表2）。表22021年中國(guó)城市市政設(shè)施建設(shè)情況（二）2021~2021年中國(guó)城市發(fā)展的主要特點(diǎn)1深化改革，調(diào)整轉(zhuǎn)型從指導(dǎo)思想看，2021年黨的“十七大”召開(kāi)，再次強(qiáng)調(diào)要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，指出科學(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧?？茖W(xué)發(fā)展是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段的客觀要求，是率先發(fā)展和全面發(fā)展的再協(xié)調(diào)，是效率與公平程度的再調(diào)整，也是共享改革開(kāi)放成果的利益結(jié)構(gòu)再調(diào)整，無(wú)論是面對(duì)自然災(zāi)害還是應(yīng)對(duì)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化，中國(guó)的城市發(fā)展都將在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下穩(wěn)步推進(jìn)。從發(fā)展戰(zhàn)略看，中國(guó)的改革和城市發(fā)展正在由以特區(qū)、新區(qū)、園區(qū)為載體的“點(diǎn)狀帶動(dòng)”向以綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為載體的“面狀帶動(dòng)”發(fā)展，由東部沿海地區(qū)向中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)縱深發(fā)展，由單純的體制改革向體制改革和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的雙重演進(jìn)發(fā)展。其典型事例是，繼2021年上海浦東新區(qū)、2021年天津?yàn)I海新區(qū)被批準(zhǔn)為全國(guó)綜合改革試驗(yàn)區(qū)之后，2021年一年中，國(guó)家先后批準(zhǔn)設(shè)立了四個(gè)全國(guó)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)——重慶市、成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和武漢城市圈、“長(zhǎng)株潭”城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)（簡(jiǎn)稱“兩型社會(huì)”）建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，全部位于中西部地區(qū)，且功能設(shè)置均直接指向科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題。從城市化道路看，2021年，黨的“十七大”報(bào)告首次提出要按照“以大帶小”的原則，“以增強(qiáng)綜合承載力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的增長(zhǎng)極”。中國(guó)城市化道路由“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”、“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”、“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，到在堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重發(fā)揮大城市以及以大城市為核心的城市群的作用。大城市和以大城市為核心的城市群在中國(guó)的未來(lái)發(fā)展和城市化進(jìn)程中被賦予了更重要的戰(zhàn)略擔(dān)當(dāng)。2法制規(guī)范，保障轉(zhuǎn)型2021~2021年，中國(guó)城市發(fā)展“轉(zhuǎn)折與突破”在法制建設(shè)與政策制定層面上的體現(xiàn)是：有關(guān)城市規(guī)劃、城市土地管理、城市經(jīng)濟(jì)管理、城市就業(yè)管理、城市環(huán)境建設(shè)等一系列新政法規(guī)密集出臺(tái)，原有各種相關(guān)政策集中修編。2021年頒布實(shí)行的相關(guān)政策法規(guī)主要有：《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2021~2021）》、《土地利用現(xiàn)狀分類》、《土地儲(chǔ)備管理辦法》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《物權(quán)法》、《民用建筑節(jié)能條例(草案)》、《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》等。2021年頒布實(shí)行的相關(guān)政策法規(guī)主要有：《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》、《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)》（修訂）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案》等。2021年頒發(fā)、2021年開(kāi)始實(shí)行的相關(guān)政策法規(guī)主要有：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《企業(yè)所得稅法》、《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同法》、《反壟斷法》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（修訂）、《節(jié)約能源法》（修訂）等。如此高密度出臺(tái)的各種新政法規(guī)，其背后的政策含義歸納起來(lái)就是，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在城市建設(shè)的方方面面尋求變革、發(fā)展與突破。3又好又快，全面轉(zhuǎn)型第一，經(jīng)濟(jì)由粗放增長(zhǎng)向集約增長(zhǎng)加快轉(zhuǎn)型。在政策層面，2021年“十七大”報(bào)告首次提出“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式”，將生態(tài)文明提到與物質(zhì)文明、精神文明、政治文明同樣的戰(zhàn)略高度，并由此進(jìn)行了有步驟的政策落實(shí)與政策分解。在實(shí)踐層面，2021年，全國(guó)單位GDP能耗比上年下降327%，有近七成省份完成了單位能耗降低4%的目標(biāo)任務(wù)，COD和二氧化硫排放總量降幅分別達(dá)314%和466%，首次實(shí)現(xiàn)雙下降。2021年，全國(guó)單位GDP能耗再度下降459％，是近幾年來(lái)下降幅度最大的一年；COD和二氧化硫排放總量則延續(xù)了雙下降勢(shì)頭，2021年與2021年同期相比分別下降4.42％和5.95％。節(jié)能減排成效明顯，能源資源利用效率顯著提高。第二，發(fā)展模式由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌加快轉(zhuǎn)型。在政策層面，一個(gè)典型的例證是2021年10月28日通過(guò)、2021年1月1日開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，它整合了原有《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，表達(dá)了國(guó)家力圖以一體化視野在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌城市與農(nóng)村發(fā)展的強(qiáng)烈愿望。在實(shí)踐層面，重慶、成都兩個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，以及杭州、蘇州、廣州、成都、重慶、深圳等眾多城市在戶籍制度改革、建立一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)、外來(lái)人口“市民化”管理等方面所進(jìn)行的探索，都無(wú)疑推動(dòng)著中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐。如2021年全國(guó)有4249萬(wàn)農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)，比2021年增加1118萬(wàn)人，增幅達(dá)35.7%。第三，發(fā)展重心由單純注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向同時(shí)關(guān)注社會(huì)發(fā)展、民生改善加快轉(zhuǎn)型。在政策層面，溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)要更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生。2021~2021年，國(guó)家密集推出了一系列保障社會(huì)發(fā)展和改善民生的政策，如：《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》、《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《物權(quán)法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同法》、《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》、《企業(yè)職工帶薪年休假實(shí)施辦法》、《殘疾人就業(yè)條例》等。在實(shí)踐層面，首先，努力擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)：2021年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1204萬(wàn)人，2021年盡管接連遭遇歷史罕見(jiàn)的特大自然災(zāi)害和國(guó)際金融危機(jī)，但全年仍實(shí)現(xiàn)新增就業(yè)1113萬(wàn)人。其次，著力提高社會(huì)保障水平，2021~2021年全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的人數(shù)分別增加了3094萬(wàn)、15706萬(wàn)、1213萬(wàn)、3524萬(wàn)和2702萬(wàn)人，除失業(yè)保險(xiǎn)外其他保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)率均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率，城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋面大幅增加，特別是醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)取得突破性進(jìn)展。再次，城市住房制度向社會(huì)保障化加快推進(jìn)：2021年國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障建設(shè)，全國(guó)共安排廉租住房資金77億元，超過(guò)以往歷年安排資金的總和。2021年1～6月全國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房投資382億元，同比增長(zhǎng)31.2%。強(qiáng)化“保障功能”成為政府房地產(chǎn)調(diào)控工作的重點(diǎn)和關(guān)注民生的重要方面，也是2021、2021年我國(guó)城市發(fā)展中的一個(gè)突出亮點(diǎn)。第四，城市由區(qū)域間不均衡發(fā)展向相對(duì)均衡發(fā)展加快轉(zhuǎn)型。從城市建設(shè)看，2021年全國(guó)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資117414億元，比上年增長(zhǎng)25.8%，其中，東部地區(qū)增長(zhǎng)19.9%，中部地區(qū)增長(zhǎng)33.3%，西部地區(qū)增長(zhǎng)28.2%；2021年全國(guó)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資148167億元，增長(zhǎng)26.1%，其中，東、中、西部地區(qū)分別增長(zhǎng)20.9%、326%和26.9%，中西部地區(qū)的城市發(fā)展速度要明顯快于東部地區(qū)（見(jiàn)圖8）。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，2021年?yáng)|部地區(qū)GRDP增長(zhǎng)率為11.4%，中部地區(qū)為11.8%，西部地區(qū)為12.4%，東北地區(qū)為13.3%，中部、西部、東北地區(qū)GRDP增長(zhǎng)率分別高于東部地區(qū)0.4、1.0和1.9個(gè)百分點(diǎn)，中、西部及東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度已經(jīng)超過(guò)東部地區(qū)，區(qū)域間發(fā)展差距逐漸縮小，城市發(fā)展的重心已經(jīng)由東部沿海地區(qū)向中、西部?jī)?nèi)陸地區(qū)全面推進(jìn)，由過(guò)去的區(qū)域間不均衡增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為相對(duì)均衡增長(zhǎng)（見(jiàn)圖9）。圖82021~2021年中國(guó)區(qū)域城市固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)比較二2021年中國(guó)城市發(fā)展態(tài)勢(shì)分析（一）城市經(jīng)濟(jì)化“?！睘椤皺C(jī)”，在調(diào)整中增長(zhǎng)展望2021年，宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境將更加嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)下行壓力將繼續(xù)加大。2021年上半年受出口增速下降影響，GDP增長(zhǎng)將處于較低水平，下半年隨著中央和地方經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的逐步落實(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率可能有所回升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)艱難的調(diào)整過(guò)程。但總體說(shuō)來(lái)，相對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)的微弱增長(zhǎng)，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)仍將處于較快增長(zhǎng)區(qū)間。其主要原因如下。1中國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面依然向好改革開(kāi)放30年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得偉大成就，物質(zhì)基礎(chǔ)雄厚，外匯儲(chǔ)備充足，具有較強(qiáng)抵御自然災(zāi)害和外部風(fēng)險(xiǎn)的能力。2021年，盡管接連遭遇南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川地震和國(guó)際金融危機(jī)等一連串巨大挑戰(zhàn)，但國(guó)民經(jīng)濟(jì)仍然保持了較快的發(fā)展勢(shì)頭，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)也已基本釋放，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期并未因金融危機(jī)而發(fā)生根本逆轉(zhuǎn)。2相對(duì)于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)在應(yīng)對(duì)危機(jī)方面具有更大的能動(dòng)性首先，中國(guó)政府具有很強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力。2021年9月以來(lái)，由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的國(guó)際金融海嘯已經(jīng)波及全球，世界主要經(jīng)濟(jì)體出現(xiàn)多年未有的同步衰退，全球經(jīng)濟(jì)增速大幅下滑。危機(jī)呼喚以國(guó)家干預(yù)為宗旨的凱恩斯主義的回歸。盡管在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，面對(duì)這場(chǎng)自20世紀(jì)大蕭條以來(lái)最嚴(yán)重的全球性金融危機(jī)很少有國(guó)家能夠得以幸免，但相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)金融體系相對(duì)隔離，所受影響較小，且政府具有更強(qiáng)的宏觀調(diào)控和資源動(dòng)員能力，危機(jī)后迅速出臺(tái)的一系列積極的財(cái)政政策和逐步寬松的貨幣政策，將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到很好的刺激和推動(dòng)作用。其次，中國(guó)在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)方面具有更大的靈活空間。主要表現(xiàn)在：（1）中國(guó)地域廣闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)腹地廣，回旋余地大；（2）改革開(kāi)放30年經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的積累，使中國(guó)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)正面臨著衣、食、住、行、娛、樂(lè)等方面的全面提升，消費(fèi)需求升級(jí)、擴(kuò)大的愿望強(qiáng)烈，內(nèi)需市場(chǎng)廣闊，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)；（3）相對(duì)于西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)更具彈性（如彈性工資、彈性就業(yè)等），這種彈性機(jī)制有利于減緩?fù)獠繘_擊、加快經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。3中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力仍然強(qiáng)勁從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)基本動(dòng)力就是結(jié)構(gòu)變動(dòng)，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的動(dòng)力是十分強(qiáng)勁的。動(dòng)力之一是中國(guó)已經(jīng)在很大程度上實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大活力；動(dòng)力之二是中國(guó)正處于快速城市化過(guò)程中，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市、向效率更高的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了澎湃動(dòng)力；動(dòng)力之三是中、西部地區(qū)與東部地區(qū)的發(fā)展差距正在逐漸縮小，城市發(fā)展的重心正由東部沿海地區(qū)向中、西部?jī)?nèi)陸地區(qū)全面推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和資本西進(jìn)步伐加快，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)新的活力；動(dòng)力之四是中國(guó)正在由窮變富，國(guó)內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)再加上國(guó)際消費(fèi)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級(jí)的迫切需求，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)多，發(fā)展空間巨大。4當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，但機(jī)遇大于挑戰(zhàn)首先，石油以及一些基礎(chǔ)產(chǎn)品的價(jià)格下降，有利于緩解中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源“瓶頸”制約；其次，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)衰退為中國(guó)提供了追趕契機(jī)，將會(huì)使中國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上擁有更多發(fā)言權(quán)和主動(dòng)權(quán)；再次，國(guó)外市場(chǎng)萎縮將加快中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由出口拉動(dòng)轉(zhuǎn)向擴(kuò)大內(nèi)需的調(diào)整，而這無(wú)疑將使中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更具可持續(xù)性。（二）城市社會(huì)突現(xiàn)壓力，民生保障不斷加強(qiáng)歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題從來(lái)是相互交織、相互影響的，經(jīng)濟(jì)下滑向社會(huì)層面的傳導(dǎo)不可阻擋。首先，2021年隨著國(guó)際金融危機(jī)的不斷加深，特別是向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的深度蔓延，企業(yè)生產(chǎn)收縮裁員現(xiàn)象仍將持續(xù)，全年新增就業(yè)崗位與往年相比將大大減少，農(nóng)民工失業(yè)和大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難的問(wèn)題將更加突出，城鎮(zhèn)實(shí)際失業(yè)率有可能進(jìn)一步提高，有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工將成為真正意義上的城鎮(zhèn)失業(yè)人員。其次，受經(jīng)濟(jì)增速下滑、特別是工業(yè)增長(zhǎng)放緩以及實(shí)際失業(yè)率提高等因素影響，中國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入增長(zhǎng)也將進(jìn)一步放慢。再次，由經(jīng)濟(jì)下滑引發(fā)的企業(yè)倒閉（特別是吸納就業(yè)較多的中小企業(yè)倒閉）、就業(yè)壓力加大、為拉動(dòng)內(nèi)需而進(jìn)行的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)等因素，可能使發(fā)展中各種歷史遺留和長(zhǎng)期積累的問(wèn)題，如征地、拆遷、失業(yè)、勞動(dòng)社會(huì)保障等，在經(jīng)濟(jì)調(diào)整這樣一個(gè)相對(duì)特殊的時(shí)期集中顯現(xiàn)。正視各種利益訴求，有效化解社會(huì)矛盾，疏導(dǎo)穩(wěn)定社會(huì)情緒，推動(dòng)社會(huì)健康發(fā)展，將是2021年政府在擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)的同時(shí)所必須面對(duì)的另一重大課題。（三）城市環(huán)境污染壓力緩解，長(zhǎng)遠(yuǎn)挑戰(zhàn)不容忽視首先，金融危機(jī)將使中國(guó)能源消費(fèi)在短期內(nèi)大幅下降，而中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，這就意味著二氧化硫、粉塵等排放比重大的煤炭用量將得到顯著削減，從而會(huì)在很大程度上緩解“十一五”規(guī)劃中挑戰(zhàn)極大的節(jié)能減排壓力。其次，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)國(guó)家出臺(tái)了4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中有3500億元、約占8.8%的資金將直接投向生態(tài)環(huán)境建設(shè)。而其他幾項(xiàng)投資也都將對(duì)生態(tài)環(huán)境改善起到積極的促進(jìn)作用，例如：對(duì)農(nóng)村民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將直接起到改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的作用；對(duì)災(zāi)后重建的投入，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，要求“根據(jù)資源環(huán)境承載能力，遵循人與自然和諧的基本原則，將可持續(xù)發(fā)展思想落實(shí)到重建工作中”，也必將促進(jìn)災(zāi)區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作；用于自主創(chuàng)新結(jié)構(gòu)調(diào)整的投資，更將直接通過(guò)提升科學(xué)技術(shù)水平和改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少環(huán)境污染，提高資源利用效率。再次，在投資導(dǎo)向上國(guó)家也明確強(qiáng)調(diào)，投資必須符合產(chǎn)業(yè)政策和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，必須符合土地、環(huán)評(píng)、節(jié)能等各項(xiàng)條件，嚴(yán)格防止用于“兩高”行業(yè)和低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目。這又一次向人們發(fā)出了明確信號(hào)：環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是主旋律。政府對(duì)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排高度重視，中國(guó)的環(huán)境治理和節(jié)能減排工作不會(huì)受“經(jīng)濟(jì)危機(jī)”影響而停滯，反而會(huì)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，2021年，無(wú)論是在宏觀政策、建設(shè)實(shí)踐還是資金保障方面，都為中國(guó)環(huán)境保護(hù)發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)，2021年將是中國(guó)環(huán)境保護(hù)取得重大發(fā)展的一年。但從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，無(wú)論是“保增長(zhǎng)”還是快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，都仍將給城市環(huán)境帶來(lái)巨大壓力，長(zhǎng)遠(yuǎn)挑戰(zhàn)不容忽視。（四）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，工業(yè)固定資產(chǎn)投資放緩受國(guó)際金融危機(jī)以及中國(guó)政府出臺(tái)的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃影響，2021年，中國(guó)城市建設(shè)將呈現(xiàn)以下態(tài)勢(shì)。首先，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐將大大加快。固定資產(chǎn)投資是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力量，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，中國(guó)政府出臺(tái)了4萬(wàn)億元的龐大經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中70%以上用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，由于地震災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建、地方政府跟進(jìn)投資等因素的累計(jì)影響，可以預(yù)見(jiàn)，2021年以及未來(lái)一段時(shí)期，中國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐將會(huì)進(jìn)一步加快，在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中所占的比重也將進(jìn)一步提高。其次，工業(yè)固定資產(chǎn)投資速度將有所放緩。從近年來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)看，以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)仍然是城鎮(zhèn)投資的主要方向，其占城鎮(zhèn)投資的比重逐年增加，到2021年已經(jīng)達(dá)到439%。2021年受國(guó)際金融危機(jī)影響，全球經(jīng)濟(jì)特別是以美國(guó)、歐盟為首的中國(guó)主要貿(mào)易伙伴國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度將大幅下滑，外需市場(chǎng)將會(huì)繼續(xù)萎縮，直接影響到中國(guó)出口加工工業(yè)，并導(dǎo)致工業(yè)增速整體下滑、進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整期。與之相對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)城鎮(zhèn)工業(yè)固定資產(chǎn)投資增速也將因此有所放慢。（五）大規(guī)模投資建設(shè)將啟動(dòng)新一輪城市化熱潮4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃確保了2021年政府主導(dǎo)性投資，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資，將會(huì)十分強(qiáng)勁，而地方政府的跟進(jìn)還將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這一數(shù)字。大規(guī)模、高強(qiáng)度、密集型的投資建設(shè)將啟動(dòng)中國(guó)新一輪的城市化熱潮?；仡?021年的亞洲金融危機(jī)，中國(guó)國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)了有效需求不足、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力等類似問(wèn)題，政府果斷采取了積極的財(cái)政政策，在5年內(nèi)累計(jì)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債6600億元，通過(guò)實(shí)施大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大內(nèi)需，刺激增長(zhǎng)，并由此加速了中國(guó)城市化進(jìn)程，使城市化率由2021年底的30%提高到2021年底的4494%，年均提高近1.5個(gè)百分點(diǎn)！此次面對(duì)來(lái)勢(shì)洶洶的國(guó)際金融危機(jī)，政府再度重啟積極的財(cái)政政策，提出在未來(lái)兩年多時(shí)間內(nèi)投入4萬(wàn)億元實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。其具體構(gòu)成主要包括：18萬(wàn)億元用于鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)和城鄉(xiāng)電網(wǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1萬(wàn)億元用于地震重災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建投資，3700億元用于農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，3500億元用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，2800億元用于保障性安居工程建設(shè)，1600億元用于自主創(chuàng)新結(jié)構(gòu)調(diào)整，400億元用于醫(yī)療衛(wèi)生和文化教育事業(yè)。從上述分配方案中我們不難看出，4萬(wàn)億元資金中的絕大部分被投向了城市化建設(shè)，且投資規(guī)模及投資力度之大前所未有。由此可以預(yù)見(jiàn)，2021年，大規(guī)模的投資建設(shè)將開(kāi)啟中國(guó)新一輪的城市化浪潮。（六）城市密集區(qū)的戰(zhàn)略引擎作用將進(jìn)一步凸顯2021年，黨的“十七大”報(bào)告首次提出要按照“以大帶小”的原則，“以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的增長(zhǎng)極”。2021年，國(guó)務(wù)院又先后通過(guò)了《進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件。據(jù)悉，2021年國(guó)家發(fā)改委將抓緊制定成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和促進(jìn)中部崛起等一系列區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，加快報(bào)批和實(shí)施《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》及《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，以充分發(fā)揮城市密集區(qū)在突破行政區(qū)劃界限、優(yōu)化資源配置中的重要作用。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)城市密集區(qū)的發(fā)展將進(jìn)一步加速，并憑借雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、相對(duì)成熟的市場(chǎng)環(huán)境、較強(qiáng)的創(chuàng)新能力、密集的人口以及具有強(qiáng)大購(gòu)買力的消費(fèi)市場(chǎng)，成為中國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、“促內(nèi)需、保增長(zhǎng)”的中堅(jiān)力量，它在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略引擎作用將進(jìn)一步凸顯。三中國(guó)城市發(fā)展面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)目前，中國(guó)城市發(fā)展面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)主要包括以下四個(gè)方面。（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨特殊困難初步統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2021年，中國(guó)城市總體上仍然保持了較快的發(fā)展速度。經(jīng)濟(jì)總量排名前5位的城市中，上海地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率為10%，北京為9%，廣州為12%，深圳為12.1%，蘇州為13%。北京也實(shí)現(xiàn)了地區(qū)生產(chǎn)總值超萬(wàn)億的目標(biāo)，成為“萬(wàn)億地區(qū)生產(chǎn)總值俱樂(lè)部”的成員之一。然而，亮麗的數(shù)據(jù)并不能掩蓋深層次的矛盾和問(wèn)題。1經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快速滑落經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的快速滑落已經(jīng)成為幾乎所有中國(guó)城市必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。從全國(guó)的情況看，2021年前兩個(gè)季度經(jīng)濟(jì)保持了10％以上的增速，第三季度則回落至9％，第四季度更是下滑到6.8％。作為經(jīng)濟(jì)晴雨表的股票市場(chǎng)更是大幅下挫，上證綜指由年初的5265.00點(diǎn)下跌至年末的1820.81點(diǎn)，深成指則由17731.84點(diǎn)下跌至6485.51點(diǎn)，跌幅分別達(dá)到65.4％和63.4％。與此相對(duì)應(yīng)，多數(shù)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在2021年也經(jīng)歷了冰火兩重天。2企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益下降比總量增長(zhǎng)速度更讓人擔(dān)憂的是企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的下降。工業(yè)企業(yè)由于成本上升及出口需求不振的雙重影響，企業(yè)盈利能力急劇下降。以北京為例，2021年1～11月，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)同比下降了22.5％，利潤(rùn)總額下降了15％。作為北京經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎的現(xiàn)代制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)同樣遭遇了寒流，利潤(rùn)總額下降15％，利稅總額下降9.2％。受此影響，2021年8月以后，北京的財(cái)政收入已經(jīng)呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。從全國(guó)來(lái)看，2021年1~2月全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)2191億元，同比下降37.3%，是2021年以來(lái)同期最大降幅。在39個(gè)工業(yè)大類行業(yè)中，27個(gè)行業(yè)利潤(rùn)下降。其中，石油和天然氣開(kāi)采業(yè)利潤(rùn)同比下降861%，鋼鐵行業(yè)由去年同期盈利255億元轉(zhuǎn)為凈虧損7.7億元，有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)由同期盈利128億元轉(zhuǎn)為凈虧損19.3億元，電力行業(yè)利潤(rùn)下降77%，化工行業(yè)下降49.3%，電子行業(yè)下降96.3%。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)虧損面達(dá)到253%，虧損企業(yè)戶數(shù)同比增長(zhǎng)25.6%。3突發(fā)事件對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成沖擊突發(fā)事件對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成了嚴(yán)重沖擊。南方冰災(zāi)直接損失超過(guò)1500億元，汶川大地震直接損失超過(guò)8400億元。如果考慮其對(duì)正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種影響，例如：南方冰災(zāi)中斷了京廣線、導(dǎo)致了用電企業(yè)的停工，汶川大地震影響了所在地企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、救災(zāi)牽涉了大量人力物力等，其損失要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)萬(wàn)億元，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響顯而易見(jiàn)。4“奧運(yùn)效應(yīng)”有限令人遺憾的是，舉國(guó)期盼的“奧運(yùn)效應(yīng)”并沒(méi)有產(chǎn)生太大的推動(dòng)作用。相反，為了實(shí)現(xiàn)“平安奧運(yùn)”、“綠色奧運(yùn)”承諾而采取的一系列管制措施，造成了局部地區(qū)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難。2021年8月，大城市、景點(diǎn)景區(qū)旅游人數(shù)并未出現(xiàn)預(yù)想中的“井噴”，上海等城市的旅游服務(wù)行業(yè)甚至還出現(xiàn)了下降。受此影響，上海1～9月接待國(guó)際旅游入境人數(shù)僅為475.7萬(wàn)人，比2021年同期下降了2.6％，外國(guó)游客更是下降了4.1%。此外，在北京及其周邊地區(qū)，奧運(yùn)之前數(shù)天及奧運(yùn)舉行期間，鋼鐵等污染較重行業(yè)不同程度限產(chǎn)、停產(chǎn)。5國(guó)際金融危機(jī)使中國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受沖擊如果說(shuō)南方冰災(zāi)、汶川地震等突發(fā)事件只是在短期內(nèi)拖累了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么1929～1933年大蕭條以來(lái)最為嚴(yán)重的全球性金融危機(jī)無(wú)疑將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。從目前形勢(shì)判斷，西方主要經(jīng)濟(jì)體將不可避免地進(jìn)入衰退期，就業(yè)、零售等領(lǐng)域數(shù)據(jù)的日趨惡化，已經(jīng)引導(dǎo)西方進(jìn)入一個(gè)相對(duì)悲觀的時(shí)代。對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的中國(guó)來(lái)說(shuō)，西方市場(chǎng)需求的萎縮將引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)。作為中國(guó)出口的主要陣地，東部沿海地區(qū)的城市已經(jīng)感受到了金融危機(jī)的沖擊。在長(zhǎng)三角和珠三角，服裝、玩具等行業(yè)首當(dāng)其沖，不少企業(yè)甚至已經(jīng)破產(chǎn)。從中國(guó)制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)（PMI）來(lái)看，在經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)期的高位運(yùn)行后，制造業(yè)PMI以及除購(gòu)進(jìn)價(jià)格指數(shù)外的其他各主要分項(xiàng)指數(shù)在2021年7月全面跌破50%，并于2021年11月跌至谷底，PMI、生產(chǎn)指數(shù)、新訂單指數(shù)、新出口訂單指數(shù)、采購(gòu)量指數(shù)分別只有38.8%、35.5%、32.3%、29.0%和34.2%，購(gòu)進(jìn)價(jià)格指數(shù)更是由6月75.5%的高位跌至26.6%。2021年底部分指數(shù)開(kāi)始回升，在經(jīng)歷連續(xù)四個(gè)月的反彈后，2021年3月，制造業(yè)PMI、生產(chǎn)指數(shù)、新訂單指數(shù)、新出口訂單指數(shù)、采購(gòu)量指數(shù)、購(gòu)進(jìn)價(jià)格指數(shù)分別達(dá)到52.4%、56.9%、54.6%、47.5%、54.0%和48.3%，同上年11月相比分別上升了13.6~22.3個(gè)百分點(diǎn)，其中PMI綜合指數(shù)、生產(chǎn)指數(shù)、新訂單指數(shù)和采購(gòu)量指數(shù)均回升到50%的臨界點(diǎn)以上（見(jiàn)圖10）。與此同時(shí)，我國(guó)全社會(huì)用電量的降幅也出現(xiàn)持續(xù)減緩，外貿(mào)進(jìn)出口總值環(huán)比增加，廣義貨幣供應(yīng)量（M2）和狹義貨幣供應(yīng)量（M1）同比大幅增長(zhǎng)，投資、消費(fèi)實(shí)際增幅均較上年同期明顯提高，這一切表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在逐步走出下滑的低谷，開(kāi)始緩慢步入回升。圖102021~2021年3月中國(guó)制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)走勢(shì)但是，值得注意的是，國(guó)際宏觀環(huán)境和外部需求并未發(fā)生明顯變化，這種回升在很大程度上是靠對(duì)政府財(cái)政支持項(xiàng)目的大規(guī)模信貸投放推動(dòng)的，如不適時(shí)轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)的動(dòng)力及模式，則缺乏未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)之可持續(xù)性。同時(shí)，由于金融危機(jī)影響仍在持續(xù)，國(guó)外市場(chǎng)需求依然低迷，對(duì)具有較高外貿(mào)依存度的中國(guó)經(jīng)濟(jì)特別是出口加工制造業(yè)仍將有較大和較為長(zhǎng)期的影響。2021年3月，我國(guó)新出口訂單指數(shù)雖然歷經(jīng)數(shù)月回升，但仍處于50%以下的低位，未能擺脫衰退陰影，也再次說(shuō)明了這一問(wèn)題的嚴(yán)峻性。毫無(wú)疑問(wèn)，2021年將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)特別是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨特殊困難的一年。（二）“擴(kuò)內(nèi)需”成為“保增長(zhǎng)”的迫切要求面對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的急劇變化，中國(guó)政府及時(shí)公布了4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，央行自2021年9月以來(lái)至年底也4次降低法定準(zhǔn)備金率、5次降低存貸款利率，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政政策和貨幣政策由“雙緊”到“積極”和“寬松”的轉(zhuǎn)變。在一攬子“保增長(zhǎng)”措施的刺激下，2021年12月貨幣信貸、消費(fèi)、投資、出口、工業(yè)生產(chǎn)等方面，開(kāi)始顯露一些積極的變化。然而，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要重拾升勢(shì)，保障8％的增長(zhǎng)水平，顯然還需要付出更多努力。在世界經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，“擴(kuò)內(nèi)需”成為“保增長(zhǎng)”的關(guān)鍵。中國(guó)從2021年起強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大內(nèi)需，目的是為了應(yīng)對(duì)2021年亞洲金融危機(jī)的影響。而直到2021年，中國(guó)的消費(fèi)率非但沒(méi)有上升，反而下降了9.3個(gè)百分點(diǎn)，僅為48.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均消費(fèi)率水平。相反，外需市場(chǎng)不斷擴(kuò)大，凈出口率由2021年的3.8%上升到2021年的8.9%（見(jiàn)圖11）。內(nèi)需不振，也即未來(lái)中國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需面臨的主要問(wèn)題有以下兩點(diǎn)：一是國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)不合理。擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵是啟動(dòng)居民消費(fèi)，而啟動(dòng)居民消費(fèi)的關(guān)鍵是促進(jìn)其收入增長(zhǎng)。但目前中國(guó)的國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)不合理，居民收入在國(guó)民總收入中所占的比重較低，且呈現(xiàn)連年下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖12）。二是社會(huì)保障體系不完善。社會(huì)保障關(guān)乎每個(gè)人的切身利益，2021年10月《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，一個(gè)月內(nèi)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站收到2.7萬(wàn)條網(wǎng)民意見(jiàn)；2021年12月《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，短短3天全國(guó)人大網(wǎng)站收到近3萬(wàn)條建議，表明全社會(huì)對(duì)這一問(wèn)題的高度關(guān)注。盡管近年來(lái)中國(guó)社會(huì)保障建設(shè)取得一定成就，但仍有許多深層次的問(wèn)題沒(méi)有解決。在當(dāng)前金融危機(jī)背景下，不斷完善社會(huì)保障體系既是促進(jìn)公平、維護(hù)穩(wěn)定的要求，也是解決廣大人民群眾后顧之憂、充分釋放消費(fèi)潛力的重要舉措。（三）農(nóng)民工返鄉(xiāng)將對(duì)中國(guó)城市發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響受全球性金融危機(jī)和外部需求減少影響，外貿(mào)出口企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨一定困難，2021年，有相當(dāng)一部分農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)。農(nóng)業(yè)部的抽樣調(diào)查表明，在1.3億名離鄉(xiāng)外出就業(yè)的農(nóng)民工中，2021萬(wàn)人失業(yè)返鄉(xiāng)，約占總數(shù)的15.3%。2021年2月1日，溫家寶總理在接受《金融時(shí)報(bào)》專訪時(shí)提到的數(shù)據(jù)是：跨省流動(dòng)的1.2億農(nóng)民工中，由于金融危機(jī)回鄉(xiāng)的1200萬(wàn)人。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院在春節(jié)后對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力輸出地（江西、四川等?。?、輸入地（江蘇、廣東等?。┑膶?shí)地調(diào)查，農(nóng)民工失業(yè)情況并不像媒體報(bào)道及人們想象中的那樣嚴(yán)重，但總體情況仍不容樂(lè)觀。在中國(guó)，農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。農(nóng)民工在為中國(guó)參與國(guó)際分工提供了最廉價(jià)的勞動(dòng)力，為城市建設(shè)和發(fā)展付出了艱辛勞動(dòng)的同時(shí)，也減少了中國(guó)城市化和現(xiàn)代化的成本。金融危機(jī)來(lái)臨之時(shí)，他們又發(fā)揮了勞動(dòng)力蓄水池的功能。誠(chéng)如溫家寶總理所說(shuō)，我們應(yīng)該感謝農(nóng)民工。黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)問(wèn)題高度重視。2021年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》，要求勞動(dòng)力輸出地政府、輸入地政府以及相關(guān)企業(yè)妥善處理與農(nóng)民工相關(guān)問(wèn)題。2021年2月，《中共中央國(guó)務(wù)院促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展若干意見(jiàn)》（一號(hào)文件）發(fā)布，高度重視當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)困難和工資下降等問(wèn)題，并要求積極擴(kuò)大農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)。然而，感激和重視之余，我們更應(yīng)該思考返鄉(xiāng)農(nóng)民工的長(zhǎng)遠(yuǎn)出路及其深遠(yuǎn)影響。從目前形勢(shì)判斷，由于金融危機(jī)的影響還遠(yuǎn)未結(jié)束，國(guó)內(nèi)企業(yè)特別是吸納農(nóng)民工較多的制造業(yè)的困境會(huì)在2021年進(jìn)一步顯現(xiàn)出來(lái)，農(nóng)民工的就業(yè)形勢(shì)也將愈發(fā)嚴(yán)峻，農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)現(xiàn)象仍將持續(xù)（見(jiàn)圖13）。圖13國(guó)內(nèi)制造業(yè)低迷影響從業(yè)人員指數(shù)下滑那么，返鄉(xiāng)農(nóng)民工的出路何在？顯然，他們的出路不是回到農(nóng)村，原因有二：一是他們本身就是農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，目前農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀也不需要這部分勞動(dòng)力重回農(nóng)村，也就是說(shuō)他們即使回到農(nóng)村也沒(méi)有用武之地；二是農(nóng)民工中的相當(dāng)一部分人，已經(jīng)習(xí)慣了城市生活，回到鄉(xiāng)村只不過(guò)是無(wú)奈之舉，只要條件允許，他們?nèi)匀粫?huì)義無(wú)反顧地進(jìn)入城市工作和生活。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，返鄉(xiāng)農(nóng)民工可以將重回農(nóng)村當(dāng)作權(quán)宜之計(jì)，待金融危機(jī)影響消弭、經(jīng)濟(jì)重回增長(zhǎng)軌道之后，再回到發(fā)達(dá)地區(qū)城市工作。事實(shí)上，考慮到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市將在金融危機(jī)中推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)實(shí)現(xiàn)，即使危機(jī)過(guò)后勞動(dòng)力需求也不可能恢復(fù)到此前水平。況且，當(dāng)前失業(yè)返鄉(xiāng)的農(nóng)民工多數(shù)是簡(jiǎn)單勞動(dòng)力，將來(lái)在適應(yīng)發(fā)達(dá)地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要方面也會(huì)存在問(wèn)題。因此，寄望于重返這些地區(qū)顯然并不現(xiàn)實(shí)。實(shí)際上，返鄉(xiāng)農(nóng)民工的長(zhǎng)遠(yuǎn)出路，只能是在內(nèi)地城市的重新聚集。農(nóng)民工返鄉(xiāng)的過(guò)程，實(shí)際上伴隨著沿海向內(nèi)地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的加速。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，低端的制造業(yè)重新組合后將在內(nèi)地城市聚集。那些區(qū)位較好、交通發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的城市，將逐步發(fā)展成為重要的制造業(yè)基地。而返鄉(xiāng)農(nóng)民工將為內(nèi)地城市發(fā)展制造業(yè)提供豐富的、具有相對(duì)熟練生產(chǎn)技能的勞動(dòng)力資源供給。返鄉(xiāng)農(nóng)民工在內(nèi)地城市的重新聚集，將對(duì)中國(guó)城市空間格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。繼東部地區(qū)城鎮(zhèn)體系日益成熟、城市發(fā)展空間受限之后，中、西部地區(qū)城市也正進(jìn)入快速發(fā)展期?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)數(shù)年內(nèi)中、西部地區(qū)中心城市的作用將進(jìn)一步增強(qiáng)，充分發(fā)揮對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。同時(shí)，中、西部地區(qū)也一定會(huì)涌現(xiàn)許多與昆山、常熟類似的明星城市。當(dāng)然，事物總有兩面性。我們既要看到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、民工返鄉(xiāng)在推動(dòng)中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)體系完善方面的積極作用，又要防止急功近利帶來(lái)的各種負(fù)面效應(yīng)。對(duì)西部地區(qū)而言，如果大規(guī)模引進(jìn)技術(shù)水平低下、污染嚴(yán)重的企業(yè)，無(wú)異于又是一場(chǎng)生態(tài)災(zāi)難。此外，如果缺乏規(guī)劃，不注重市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，中、西部制造業(yè)的繁榮就只能是曇花一現(xiàn)，甚至帶來(lái)更嚴(yán)重的資源環(huán)境問(wèn)題。（四）城市安全再度引發(fā)廣泛關(guān)注2021年，自然災(zāi)害、重特大生產(chǎn)安全事故乃至群體性事件從不同側(cè)面影響了中國(guó)城市安全，從不同層面拷問(wèn)了中國(guó)城市的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和應(yīng)急管理能力。在自然災(zāi)害方面，南方雨雪冰凍災(zāi)害中，湖南、貴州、江西、廣東等省區(qū)的部分城市遭遇了嚴(yán)峻考驗(yàn)。災(zāi)區(qū)一度陷入了斷電、斷水、斷通訊、斷交通的窘迫境地，物資匱乏、物價(jià)飛漲。城市生活失去了往日的便利，取而代之的是枯燥，甚至恐慌。在汶川特大地震中，數(shù)萬(wàn)人不幸罹難，重災(zāi)區(qū)一度與外界完全隔絕，整個(gè)北川縣城被夷為平地，汶川縣城的損毀也非常嚴(yán)重。重大傷亡的主因自然在于地震強(qiáng)度，但不恰當(dāng)?shù)某擎?zhèn)與人口布局、有限的交通、通訊條件也是不可忽視的原因。當(dāng)惡劣的生存條件、薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施與高密度人口相結(jié)合時(shí)，災(zāi)難的沖擊會(huì)成倍地加大。我們總是埋怨災(zāi)害是“百年一遇”，甚至“千年一遇”，但是否更應(yīng)該反思在城市建設(shè)中的急功近利甚至敷衍了事呢？毫不夸張地說(shuō)，改革開(kāi)放30年來(lái)，中國(guó)城市面貌日新月異。但城市建設(shè)不是簡(jiǎn)單的形象工程或者“涂脂抹粉”，更應(yīng)當(dāng)注重城市作為生產(chǎn)生活場(chǎng)所的協(xié)調(diào)性、配套性和持續(xù)性，更應(yīng)當(dāng)注重城市規(guī)劃的先行性和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、生產(chǎn)力布局的科學(xué)性。在安全生產(chǎn)方面，盡管2021年全國(guó)億元GDP事故死亡率由上年的0413下降至0.312，各類事故死亡人數(shù)同比下降10.2％，但形勢(shì)依然不容樂(lè)觀。一個(gè)突出的問(wèn)題是，重特大事故數(shù)量和死亡人數(shù)均出現(xiàn)了上升。例如，在四個(gè)直轄市中，上海、重慶都發(fā)生了重特大事故；8月20日中石化南京化學(xué)工業(yè)氨氣泄漏事故，200余人受到不同程度影響等；11月15日杭州地鐵工地塌陷事故，導(dǎo)致21人死亡或失蹤。這些事件說(shuō)明，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍然沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變，一些地方政府和企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)缺乏足夠認(rèn)識(shí)，安全投入不足，責(zé)任落實(shí)不到位，監(jiān)管方面存在許多薄弱環(huán)節(jié)，政府缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。多起激烈程度升級(jí)的群體性事件，成為2021年中國(guó)城市社會(huì)一個(gè)不可忽視的現(xiàn)象。從貴州甕安，到云南孟連，再到甘肅隴南，都發(fā)生了群體性暴力事件，造成了人員傷亡。一系列群體性暴力事件的背后，是社會(huì)治安惡化、社會(huì)管理失控、公共服務(wù)缺失，更是黨群、干群、警民關(guān)系的緊張。此外，始發(fā)于重慶的出租車罷運(yùn)事件，盡管沒(méi)有造成人員傷亡，卻迅速波及了湖北荊州、云南大理、廣東汕頭等城市，引起了廣泛關(guān)注。應(yīng)對(duì)群體性事件，關(guān)鍵是牢固樹(shù)立“群眾利益無(wú)小事”的觀念，建立暢通的利益訴求渠道、有效的談判協(xié)商機(jī)制。2021年12月，《瞭望》雜志撰文指出，“由于信息公開(kāi)及輿論監(jiān)督力度的加強(qiáng)，群體性事件引起的關(guān)注，成為推動(dòng)社會(huì)反思的重要平臺(tái)”。同時(shí)，“群體性事件多發(fā)瞄準(zhǔn)‘權(quán)金化’”，“著力防止權(quán)力和資本結(jié)合對(duì)老百姓切身利益的侵害，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、提高執(zhí)政能力的必然選擇”《群體性事件推動(dòng)反思要防止權(quán)力和資本結(jié)合》，2021年12月22日《瞭望新聞周刊》。。四推進(jìn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的政策建議受國(guó)際金融危機(jī)影響，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)由2021年的繁榮頂峰轉(zhuǎn)入2021年以來(lái)持續(xù)地增長(zhǎng)下滑。經(jīng)濟(jì)調(diào)整給城市發(fā)展帶來(lái)了前所未有的困難，改革開(kāi)放30年來(lái)，城市發(fā)展所積累的一系列問(wèn)題、矛盾、沖突被最大限度地暴露出來(lái)，長(zhǎng)期被推崇贊許的“中國(guó)模式”也受到了多方質(zhì)疑。中國(guó)城市發(fā)展或就此停滯失色、或涅槃重生，都有賴于城市發(fā)展政策的調(diào)整和重構(gòu)。為此，提出以下對(duì)策建議。（一）加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，強(qiáng)化城市群協(xié)作關(guān)系城市是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體，在經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，更加需要發(fā)揮城市和城市群的核心及戰(zhàn)略引擎作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本和要素基本可以自由流動(dòng)，城市競(jìng)爭(zhēng)力的提高在于其發(fā)展條件的比較優(yōu)勢(shì)。在區(qū)位等自然條件不變時(shí)，發(fā)展條件又主要取決于對(duì)交易成本、運(yùn)輸成本、生產(chǎn)成本有巨大外部效應(yīng)的城市公共設(shè)施提供狀況。經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，城市企業(yè)、居民等私人部門投資增長(zhǎng)較快，為了避免與私人部門競(jìng)爭(zhēng)資源要素，公共部門的設(shè)施投資相對(duì)滯后；經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，私人部門投資飽和，需求不足，資源要素價(jià)格大幅度下降，為公共部門設(shè)施投資提供了有利條件。因此，必須抓住經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期資源要素成本下降的大好時(shí)機(jī)，加大城市及城市群的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化城市發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)城市群的市際協(xié)作，努力提高城市競(jìng)爭(zhēng)力。1加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少城市和城市群的通勤運(yùn)輸成本由于快速城市化趨勢(shì)，中國(guó)城市近年來(lái)均出現(xiàn)了較快的人口增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)，城市交通設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，城市和城際交通擁堵嚴(yán)重，大大提高了城市和城際的通勤及運(yùn)輸成本。因此，應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期水泥、鋼材等建筑材料價(jià)格下降的大好機(jī)會(huì)，加大城市和城際交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)中小城市道路橋梁建設(shè)，完善公共交通供給；有條件的大城市、特大城市可以適時(shí)開(kāi)展軌道交通設(shè)施建設(shè)；城市與城市之間也應(yīng)大力發(fā)展高速公路和高速鐵路，進(jìn)一步強(qiáng)化城市群市際相互協(xié)作的關(guān)系。2加大信息服務(wù)設(shè)施建設(shè)，降低城市交易成本現(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)，信息服務(wù)對(duì)交易成本的下降具有重要意義，由于起步晚，中國(guó)信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相對(duì)滯后，也由于中國(guó)主要信息服務(wù)商電信行業(yè)近年來(lái)一直處于調(diào)整重組過(guò)程中，電信設(shè)施投資相對(duì)滯后，導(dǎo)致全國(guó)城市信息服務(wù)相對(duì)滯后。經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，國(guó)際電信設(shè)施需求下降，中國(guó)國(guó)內(nèi)電信設(shè)施產(chǎn)品供給相對(duì)過(guò)剩，電信設(shè)施建設(shè)成本相對(duì)較低，應(yīng)充分利用這一機(jī)遇，大力開(kāi)展信息服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城市信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有效降低城市交易成本，提升城市運(yùn)行績(jī)效。3加大資源供給和生態(tài)環(huán)境設(shè)施建設(shè)，保障城市有效運(yùn)行隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，中國(guó)城市發(fā)展的資源供給和生態(tài)環(huán)境均承受了巨大的壓力，水資源和能源供給緊張，城市缺水現(xiàn)象嚴(yán)重，煤、電、油、氣價(jià)格飆升，城市環(huán)境污染不斷加重，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)。而資源供給和生態(tài)環(huán)境是城市運(yùn)行的生命線，是城市發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)的根本，經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期應(yīng)抓住材料價(jià)格下降和勞動(dòng)力失業(yè)增加從而勞動(dòng)成本相對(duì)較低的機(jī)會(huì)，大力進(jìn)行資源供給和生態(tài)環(huán)境設(shè)施建設(shè)。4加強(qiáng)城市規(guī)劃和項(xiàng)目監(jiān)管，確保城市安全和可持續(xù)發(fā)展當(dāng)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下行時(shí)，需要擴(kuò)張型財(cái)政政策發(fā)揮反周期的作用，4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激方案的出臺(tái)可謂正逢其時(shí)，其投向也已基本明確，即絕大部分投向城市化建設(shè)、投向基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共物品。但如此大規(guī)模地集中性投資建設(shè)，如果缺乏科學(xué)規(guī)劃和監(jiān)管，則會(huì)給城市安全及未來(lái)發(fā)展帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)。因此，在進(jìn)行地震災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建及鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)和城市電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，必須堅(jiān)持規(guī)劃先行，根據(jù)資源環(huán)境承載能力以及宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，優(yōu)化城鄉(xiāng)布局、人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局和交通布局。同時(shí)在項(xiàng)目建設(shè)方面要實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，確保安全生產(chǎn)和工程質(zhì)量，提高城市應(yīng)急和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。（二）推進(jìn)發(fā)達(dá)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯度協(xié)調(diào)發(fā)展中國(guó)還處于發(fā)展中階段，城市中勞動(dòng)密集型的低端產(chǎn)業(yè)所占比重較高，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市資源和生態(tài)環(huán)境承載壓力增大，土地和勞動(dòng)力等要素資源供給約束增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，由于中國(guó)區(qū)域差異和梯度推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略，東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)后，還存在向中、西部?jī)?nèi)陸地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程。經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期應(yīng)大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)移，以促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)梯度協(xié)調(diào)發(fā)展。1推進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，低端商品需求旺盛，發(fā)達(dá)地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)的成本和阻力均較大；而經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，低端商品需求萎縮，企業(yè)往往開(kāi)工不足，低端產(chǎn)業(yè)退出的成本和阻力大大下降。因此，應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)調(diào)整所提供的有利時(shí)機(jī)，大力推進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)，采取稅收、金融等措施，著力發(fā)展高端服務(wù)產(chǎn)業(yè)和高新科技產(chǎn)業(yè)，適時(shí)淘汰落后產(chǎn)業(yè)。2加快區(qū)域間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市低端產(chǎn)業(yè)調(diào)整并淘退，以農(nóng)民工為主體的低端產(chǎn)業(yè)工人被迫回流到中、西部遷出地，形成巨大的就業(yè)壓力，也形成豐富的熟練勞動(dòng)力資源供給，為低端勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在中、西部地區(qū)的發(fā)展提供了有利條件。因此，中、西部?jī)?nèi)陸地區(qū)應(yīng)充分利用調(diào)整時(shí)期低端產(chǎn)業(yè)和資源西進(jìn)的良好機(jī)遇，做好東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接工作，促進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)梯度協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）改革戶籍制度，革新建設(shè)用地政策，促進(jìn)工業(yè)化與城市化并進(jìn)改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，工業(yè)化進(jìn)程加快，特別是工業(yè)園區(qū)建設(shè)迎來(lái)了前所未有的高潮，涌現(xiàn)了一大批成片的大型工業(yè)聚集地。然而由于不相適宜的戶籍管理制度和建設(shè)用地管制政策，工業(yè)聚集地產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)和就業(yè)人口增長(zhǎng)的同時(shí)，就業(yè)人口的家庭居住并沒(méi)有同步城市化，導(dǎo)致城市化相對(duì)滯后于工業(yè)化。而此次經(jīng)濟(jì)調(diào)整使單純的工業(yè)聚集地模式的缺陷逐漸暴露出來(lái)，一方面，單純的工業(yè)聚集地模式形成單一的工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，與城市居住生活相關(guān)的服務(wù)產(chǎn)業(yè)所占比重低，一旦工業(yè)產(chǎn)業(yè)需求萎縮，出現(xiàn)調(diào)整，整個(gè)工業(yè)聚集地就將陷入困境，企業(yè)破產(chǎn)成多米諾骨牌效應(yīng)，工人紛紛失業(yè)離走，陷入災(zāi)難性的蕭條狀態(tài)；另一方面，工業(yè)聚集地蕭條，以農(nóng)民工為主體的工人失業(yè)加劇，也造成農(nóng)民工群體的逆城市化回流，既導(dǎo)致資源浪費(fèi)，也造成社會(huì)不穩(wěn)定。因此，改革現(xiàn)有的戶籍制度，革新建設(shè)用地政策，促進(jìn)工業(yè)化與城市化并進(jìn)成為當(dāng)務(wù)之急。1改革戶籍制度，讓農(nóng)民工享有同等的城市公共服務(wù)中國(guó)對(duì)城市人口仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的戶籍制度，對(duì)新遷入城市人口實(shí)行歧視性管理政策，除公共部門和國(guó)有企業(yè)正規(guī)調(diào)入員工外的城市新遷入人口，均不被看做是本市正式人口，被區(qū)分為戶籍人口和非戶籍人口，城市政府為戶籍人口的子女就學(xué)、社會(huì)保障、部分崗位招聘等方面提供競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共服務(wù)，而非戶籍人口則被排除在外。這既不利于城市化進(jìn)程，也不利于城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，加劇經(jīng)濟(jì)調(diào)整所形成的工業(yè)聚集地衰退。因此，應(yīng)切實(shí)改革現(xiàn)有的戶籍管理制度，廢除對(duì)非戶籍人口的歧視性城市政策，任何在本地居住或工作達(dá)到一定年限的人口均可以申請(qǐng)本地戶籍，平等享有城市公共服務(wù)。2革新建設(shè)用地制度，平衡城市用地結(jié)構(gòu)中國(guó)對(duì)建設(shè)用地實(shí)行城鄉(xiāng)分割的嚴(yán)格控制政策，城市建設(shè)用地由各城市政府壟斷控制出讓供給市場(chǎng)，為追求地方財(cái)政收入和GDP增長(zhǎng)政績(jī)，城市地方政府往往對(duì)工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地給予更多支持，而對(duì)居住用地以獲取高地價(jià)為目的進(jìn)行壟斷出讓控制。這一方面，造成城市新增用地中居住用地增長(zhǎng)大大低于產(chǎn)業(yè)用地；另一方面，由于用地結(jié)構(gòu)失衡，城市住房供給緊張、房?jī)r(jià)房租高漲，使以農(nóng)民工為主體的、收入水平普遍較低的新城市移民的家庭居住生活成本普遍偏高，導(dǎo)致居住城市化滯后于就業(yè)城市化。經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，城市就業(yè)機(jī)會(huì)減少和居高不下的房?jī)r(jià)，將導(dǎo)致更多農(nóng)民工被迫選擇回鄉(xiāng)蓋房居住，從而延緩城市化進(jìn)程。因此，應(yīng)徹底革新現(xiàn)有的建設(shè)用地制度，一方面，平衡城市用地結(jié)構(gòu)，保障居住用地供給；另一方面，以城市化遷移為參照統(tǒng)籌調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給。（四）調(diào)整國(guó)民收入分配格局，加大社會(huì)保障力度，廣泛開(kāi)展再就業(yè)支持經(jīng)濟(jì)調(diào)整必然導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)減少、收入水平相對(duì)下降。這一方面，將使城市貧困人口和失業(yè)人口劇增、社會(huì)不滿和社會(huì)沖突加劇、社會(huì)不安定因素增加；另一方面，也將影響居民消費(fèi)心理和消費(fèi)支出水平，形成更謹(jǐn)慎的防御性消費(fèi)傾向，導(dǎo)致社會(huì)消費(fèi)性需求不足，進(jìn)一步萎縮社會(huì)有效總需求，阻礙經(jīng)濟(jì)調(diào)整。因此，在金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，更應(yīng)加快社會(huì)保障體系建設(shè)步伐，特別是加大對(duì)中低收入貧困人口的社會(huì)保障力度，同時(shí)逐步調(diào)整國(guó)民收入分配格局，適度實(shí)施消費(fèi)性支出補(bǔ)貼，加強(qiáng)對(duì)失業(yè)人口的就業(yè)培訓(xùn)，以在緩解社會(huì)貧困、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)刺激社會(huì)消費(fèi)，加速人力資本積累，啟動(dòng)和積蓄新一輪的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1加大社會(huì)保障力度，擴(kuò)大原有針對(duì)低保人群的社保覆蓋面經(jīng)濟(jì)調(diào)整，失業(yè)增加，收入下降，導(dǎo)致城市新增貧困人口劇增。因此，民政部門應(yīng)迅速擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，簡(jiǎn)化貧困人口或家庭的認(rèn)定程序，及時(shí)納入因?yàn)槭I(yè)和收入下降形成的臨時(shí)性新貧困人口，保障新城市貧困人口正常的生活消費(fèi)支出，緩解因貧困增加而引起的社會(huì)不安定因素。2調(diào)整國(guó)民收入分配格局，適度實(shí)施消費(fèi)性支出補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)調(diào)整使人們的防御性增強(qiáng)，消費(fèi)水平和消費(fèi)傾向劇減，不利于經(jīng)濟(jì)的供需平衡，形成宏觀經(jīng)濟(jì)的凱恩斯陷阱，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化。因此，必須逐步調(diào)整國(guó)民收入分配格局，提高居民收入在整個(gè)國(guó)民收入分配中的比重，穩(wěn)定和增加居民家庭的消費(fèi)性支出。必要時(shí)可以針對(duì)國(guó)內(nèi)部分嚴(yán)重供過(guò)于求的產(chǎn)品，對(duì)中低收入人群實(shí)施適度的消費(fèi)性支出補(bǔ)貼。3實(shí)施積極的就業(yè)政策，廣泛開(kāi)展再就業(yè)支持經(jīng)濟(jì)調(diào)整必然導(dǎo)致部分夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)也面臨嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)調(diào)整，相當(dāng)部分企業(yè)將倒閉破產(chǎn)，工人失業(yè)，其原有的工作技能將面臨崗位轉(zhuǎn)換或永久性淘退，使失業(yè)人口特別是技能淘退的失業(yè)人口在重新就業(yè)時(shí)面臨缺乏相應(yīng)崗位技能的尷尬，降低其再就業(yè)機(jī)會(huì)，造成該人群將不得不永久性地加入貧困人口的行列，也造成社會(huì)人力資源的損失。因此無(wú)論從緩解貧困還是重啟宏觀經(jīng)濟(jì)的視角，都應(yīng)實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，加大對(duì)失業(yè)人口再就業(yè)的支持力度。一方面，由公共部門根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求提供免費(fèi)或低收費(fèi)的對(duì)口職業(yè)培訓(xùn)；另一方面，政府應(yīng)迅速準(zhǔn)確地提供和發(fā)布勞動(dòng)力供求信息，為外出尋找工作的農(nóng)民工提供及時(shí)有效的公共服務(wù)，盡量減少人員和崗位在地域之間的不匹配以及人員技能與崗位需求之間的不匹配，幫助農(nóng)民工盡快找到工作，促進(jìn)失業(yè)人口再就業(yè)。綜合篇1：中國(guó)城市密集區(qū)發(fā)展回顧與展望摘要：迄今為止，中國(guó)已經(jīng)初步形成了10大城市密集區(qū)，其中長(zhǎng)三角、珠三角和京津地區(qū)三大城市密集區(qū)發(fā)展相對(duì)成熟。城市密集區(qū)的形成和發(fā)展，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律使然，也受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和發(fā)展條件的多重制約。作為對(duì)外開(kāi)放的前沿陣地和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引擎，城市密集區(qū)是中國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主體，是改革的先行地區(qū)和實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的典范地區(qū)，也是中國(guó)“促內(nèi)需、保增長(zhǎng)”的中堅(jiān)力量。關(guān)鍵詞：城市密集區(qū)形成機(jī)制典范地區(qū)一中國(guó)城市密集區(qū)的形成和發(fā)展（一）中國(guó)城市密集區(qū)的形成改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的急劇變遷，中國(guó)城市得到了快速發(fā)展。1976年城鎮(zhèn)化率只有17.4%，至2021年已經(jīng)上升到44.9％。全國(guó)2/3以上的GDP產(chǎn)自于城市，城市已經(jīng)成為中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主體，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的主要地域。與此同時(shí)，大中城市發(fā)展更快，2021年地級(jí)及以上城市由1978年的111個(gè)增加到287個(gè)，年末總?cè)丝谟?978年的11657.06萬(wàn)人增加到36763.79萬(wàn)人，其中12個(gè)城市生產(chǎn)總值超2021億元。城市的快速發(fā)展，尤其是大中城市的超常規(guī)發(fā)展，推動(dòng)了中國(guó)城市密集區(qū)的逐步形成和發(fā)展。在珠江三角洲，廣州和深圳充分利用毗鄰港澳的優(yōu)勢(shì)，外向型經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，充分發(fā)揮了對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。中心城市發(fā)展，客觀上要求周邊區(qū)域提供相應(yīng)的配套，周邊的中小城市獲得了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。進(jìn)一步地，中心城市有限的環(huán)境承載力及其產(chǎn)業(yè)升級(jí)的沖動(dòng)，使得區(qū)域城市化逐步成為現(xiàn)實(shí)。由此，大中城市協(xié)調(diào)發(fā)展、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)了城鎮(zhèn)體系的完善和相互之間聯(lián)系的加強(qiáng)，城市密集區(qū)得以形成。在長(zhǎng)江三角洲，浦東的開(kāi)發(fā)引領(lǐng)了改革開(kāi)放潮流，實(shí)現(xiàn)了上海強(qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)、“蘇南模式”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、“溫州模式”下的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等歷史積淀的有效整合，提升了這一區(qū)域的總體發(fā)展水平。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市郊區(qū)化和鄉(xiāng)村城市化相互融合。與此同時(shí)，隨著交通等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，城市之間相互聯(lián)系日益密切，資源在區(qū)域范圍內(nèi)的優(yōu)化配置成為現(xiàn)實(shí)，城市密集區(qū)逐步形成。在京津地區(qū)，北京市依托自身政治和文化中心的地位，充分利用亞運(yùn)會(huì)和國(guó)際會(huì)議舉辦的契機(jī)，在優(yōu)化中心城市功能的同時(shí)，積極培育了遠(yuǎn)郊的懷柔、通州等區(qū)縣。天津市則通過(guò)海河改造、濱海新區(qū)建設(shè)等帶動(dòng)了全市域城市化發(fā)展。廊坊充分利用毗鄰北京的優(yōu)勢(shì)，大力建設(shè)大學(xué)園區(qū)和發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，取得了較大進(jìn)展。同時(shí)，區(qū)域內(nèi)鐵路、高速公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也在一定程度上加強(qiáng)了城市之間的聯(lián)系，推動(dòng)了京津城市密集區(qū)的基本形成。而遼中南地區(qū)、關(guān)中地區(qū)、山東半島地區(qū)、閩東南地區(qū)、江漢地區(qū)、中原地區(qū)、成都地區(qū)、重慶地區(qū)等，其產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集加速，形成了較為完善的城鎮(zhèn)體系，成為正在走向成熟的城市密集區(qū)（見(jiàn)表1）。除上述10個(gè)城市密集區(qū)之外，關(guān)中地區(qū)城市密集區(qū)（包含西安、咸陽(yáng)、興平、渭南、寶雞）也已經(jīng)具備一定的基礎(chǔ)。關(guān)中城市密集區(qū)是陜西經(jīng)濟(jì)的核心區(qū)，經(jīng)歷新中國(guó)成立以來(lái)50余年的建設(shè)開(kāi)發(fā)、改革開(kāi)放，而今已成為中國(guó)西部地區(qū)唯一的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)帶和星火科技產(chǎn)業(yè)帶，是西北乃至西部地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)區(qū)域。新中國(guó)成立以來(lái)，關(guān)中一直是全國(guó)生產(chǎn)力布局的重點(diǎn)區(qū)域，在全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略格局中定位為陜西乃至西北地區(qū)的重要生產(chǎn)科研基地。形成了高等院校、科研院所、國(guó)有大中型企業(yè)相對(duì)密集且能夠輻射西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)密集區(qū)，在全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。（二）中國(guó)城市密集區(qū)的最新發(fā)展近年來(lái)，中國(guó)城市化的方針發(fā)生了重大調(diào)整，“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的思路，逐步取代了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”的方針。隨著城市化方針的調(diào)整，特大城市、大城市在帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展、加快城市化方面的作用越來(lái)越被重視?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年（2021～2021年）規(guī)劃綱要》提出，要“以特大城市和大城市為龍頭，發(fā)揮中心城市作用，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群”。2021年10月，胡錦濤在黨的“十七大”報(bào)告中更是明確提出，要“形成若干帶動(dòng)力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶”，同時(shí)要“以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群（密集區(qū)），培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”。與此同時(shí)，加快城市密集區(qū)發(fā)展逐步被提升為國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分。在國(guó)家“十一五”規(guī)劃編制中，長(zhǎng)三角和京津冀地區(qū)成為區(qū)域規(guī)劃試點(diǎn)地區(qū)，其原因就在于：長(zhǎng)三角和京津地區(qū)都涉及三個(gè)省市，行政壁壘已經(jīng)極大制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展；作為世界第6城市群，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)初步成型，區(qū)域合作“條件最好”；而京津地區(qū)協(xié)調(diào)迫在眉睫，區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)引起國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。在此基礎(chǔ)上，2021年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出“長(zhǎng)江三角洲地區(qū)是我國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有重要的戰(zhàn)略地位和帶動(dòng)作用”，提出了長(zhǎng)三角城市密集區(qū)發(fā)展的方向和重點(diǎn)。2021年12月，國(guó)務(wù)院又通過(guò)了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確指出“珠江三角洲地區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放的先行地區(qū)，是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)中心區(qū)域，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開(kāi)放大局中具有突出的帶動(dòng)作用和舉足輕重的戰(zhàn)略地位”，并要求珠三角“增創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，更上一層樓，進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)全國(guó)的輻射帶動(dòng)作用和先行示范作用”。此外，長(zhǎng)株潭城市密集區(qū)、皖江城市密集區(qū)、環(huán)鄱陽(yáng)湖城市密集區(qū)也已經(jīng)進(jìn)入了“國(guó)家戰(zhàn)略”，并在制訂規(guī)劃、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了一定進(jìn)展。2021年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見(jiàn)》明確提出，“以武漢城市圈、中原城市群、長(zhǎng)株潭城市群、皖江城市帶為重點(diǎn)，形成支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的城市群，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展”。2021年11月，湖南省委省政府明確提出，加快以長(zhǎng)株潭為中心，以一個(gè)半小時(shí)通勤為半徑，包括岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)、婁底、衡陽(yáng)在內(nèi)的“3＋5”城市群建設(shè)。2021年12月，江西省委、省政府提出了構(gòu)建“環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群”的戰(zhàn)略構(gòu)想。由此，長(zhǎng)株潭城市密集區(qū)（包含長(zhǎng)沙、株洲、湘潭、岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)、婁底、衡陽(yáng)）、皖江城市密集區(qū)（包含馬鞍山、蕪湖、銅陵、安慶、池州、巢湖）、環(huán)鄱陽(yáng)湖城市密集區(qū)（包含景德鎮(zhèn)、九江、南昌、鷹潭、上饒）的發(fā)展也進(jìn)入了快車道。在此背景下，城市密集區(qū)內(nèi)的一體化建設(shè)受到廣泛關(guān)注。交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是城市密集區(qū)一體化的最重要前提。2021年3月，國(guó)務(wù)院審議通過(guò)《環(huán)渤海京津冀地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》，明確提出要在京津地區(qū)基本形成以北京、天津?yàn)橹行牡摹皟尚r(shí)交通圈”，在長(zhǎng)三角地區(qū)基本形成以上海、南京、杭州為中心的“１～２小時(shí)交通圈”，在珠三角地區(qū)形成以廣州為中心、以廣深廣珠城際軌道交通為主軸、覆蓋區(qū)內(nèi)主要城市、銜接港澳地區(qū)的城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)。在京津地區(qū)，世界上第一條運(yùn)營(yíng)速度達(dá)到每小時(shí)３５０公里的客運(yùn)鐵路專線——京津城際鐵路于2021年8月正式開(kāi)通，從北京出發(fā)３０分鐘就可以通達(dá)天津，發(fā)車間隔僅為３分鐘。城際鐵路大大促進(jìn)了京津優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，推動(dòng)京津城市密集區(qū)加快發(fā)展。在長(zhǎng)三角，世界上最長(zhǎng)的跨海大橋杭州灣跨海大橋，于2021年5月試運(yùn)營(yíng)通車。杭州灣跨海大橋?qū)ν晟崎L(zhǎng)江三角洲區(qū)域公路網(wǎng)布局及國(guó)道主干線，緩解滬、杭、甬高速公路流量的壓力，改變寧波市交通末端的狀況，實(shí)施環(huán)杭州灣區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，都具有重要意義。作為完善長(zhǎng)三角交通網(wǎng)絡(luò)的重要工程，滬杭客運(yùn)專線也將于2021年動(dòng)工，建成后杭州至上海只需半個(gè)多小時(shí)即可到達(dá)。為緩解高速公路收費(fèi)口擁堵現(xiàn)象、節(jié)約高速公路用地資源，2021年9月國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)通過(guò)了《長(zhǎng)三角區(qū)域高速公路聯(lián)網(wǎng)不停車收費(fèi)示范工程總體方案》。2021年12月31日，長(zhǎng)三角“高速公路電子不停車收費(fèi)系統(tǒng)”在滬蘇浙皖高速公路汾湖收費(fèi)站舉行了開(kāi)通儀式，意味著這項(xiàng)籌備多時(shí)的緩解高速公路道口擁堵的措施在長(zhǎng)三角正式啟動(dòng)。此外，為方便市民出行，加快交通網(wǎng)絡(luò)一體化，長(zhǎng)三角近年來(lái)還積極實(shí)施“交通卡互通”工程。目前，上海交通卡已實(shí)現(xiàn)了與江蘇無(wú)錫、常熟和安徽阜陽(yáng)3地的互通，南京與揚(yáng)州、安徽蕪湖等地實(shí)現(xiàn)了互通，上海、杭州和南京3個(gè)城市也已經(jīng)推出了交通卡互通的試點(diǎn)計(jì)劃。在未來(lái)3～5年時(shí)間內(nèi)，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的交通卡將全面實(shí)現(xiàn)“相互兼容”。在珠三角，作為廣深地區(qū)城際鐵路網(wǎng)中兩條主軸線之一的廣深港客運(yùn)專線，將在2021年通車。專線將采取高速輪軌鐵路，正線數(shù)目為雙線，設(shè)計(jì)速度目標(biāo)值為線下部分350公里/小時(shí)，線上部分達(dá)250公里/小時(shí)以上。建成后，香港到廣州將由目前100分鐘縮減至40分鐘，1小時(shí)內(nèi)盡可穿梭廣深港三地。二中國(guó)城市密集區(qū)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制城市密集區(qū)的形成和發(fā)展，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律使然，也受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和發(fā)展條件的多重制約。（一）城市密集區(qū)形成和發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制1企業(yè)的區(qū)位選擇和企業(yè)組織形式的演化企業(yè)的最優(yōu)區(qū)位選擇和企業(yè)組織形式的演化是城市密集區(qū)形成和發(fā)展的微觀動(dòng)力。在資源的配置中起關(guān)鍵作用的是市場(chǎng)機(jī)制，企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)最基本的生產(chǎn)單元，企業(yè)行為選擇對(duì)城市人口的集中和城市空間布局的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的幾乎所有企業(yè)區(qū)位選擇的自由度越來(lái)越大，那些區(qū)位條件好、市場(chǎng)發(fā)育程度高的城市必然受到更多企業(yè)的青睞。企業(yè)通過(guò)對(duì)諸如政策、勞動(dòng)力、技術(shù)、生態(tài)環(huán)境等投資環(huán)境分析之后決定其區(qū)位指向，大量的企業(yè)共同的區(qū)位指向決定了城鎮(zhèn)的興起、發(fā)展、城鎮(zhèn)之間聯(lián)系的程度、城市化區(qū)域的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，決定企業(yè)集聚的傳統(tǒng)因素的作用降低了，出現(xiàn)了“生產(chǎn)轉(zhuǎn)包”這一新的生產(chǎn)組織形式和城市發(fā)展形式。“生產(chǎn)轉(zhuǎn)包”是指企業(yè)分解生產(chǎn)活動(dòng),把部分加工生產(chǎn)向外轉(zhuǎn)移,給同行業(yè)的別的獨(dú)立廠家去生產(chǎn)。在“生產(chǎn)轉(zhuǎn)包”的過(guò)程中,城市空間結(jié)構(gòu)變化中的典型特征是：公司總部、研究與設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)以及管理人員與專業(yè)人才多在中心城市，而大量的分廠或占地多、技術(shù)含量低的簡(jiǎn)單的加工組裝企業(yè)則分布在次級(jí)中心城市和小城鎮(zhèn),加快了城市空間的外延擴(kuò)張,促進(jìn)了周圍地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2產(chǎn)業(yè)集群的形成及其演化產(chǎn)業(yè)集群的形成及其演化與城市密集區(qū)的形成和發(fā)展相輔相成、互相促進(jìn)。以生產(chǎn)聯(lián)系為紐帶，許多個(gè)同類企業(yè)、與之配套的上下游企業(yè)以及相關(guān)的服務(wù)業(yè)高密度地聚集在一起，形成產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)集群對(duì)城市空間發(fā)展的影響主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)力量對(duì)城市行政界限的沖擊,使城市空間“經(jīng)濟(jì)流”、“市場(chǎng)流”的作用日益增強(qiáng)，城市間的功能組織成為一種由市場(chǎng)力量主導(dǎo)的“網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系”，形成以生產(chǎn)聯(lián)系為主的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，中心城市與周圍地區(qū)的聯(lián)系進(jìn)一步密切。具體來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)集群的形成和演化過(guò)程中對(duì)城市密集區(qū)發(fā)展的影響又可以分為兩個(gè)方面：（1）產(chǎn)業(yè)集群的集聚效應(yīng)推動(dòng)城市密集區(qū)的形成和發(fā)展。一些煤炭、鐵礦、石油等礦產(chǎn)資源蘊(yùn)藏量豐富的區(qū)域（如遼中南），在工業(yè)化的初期和中期主要依托當(dāng)?shù)刎S富的礦產(chǎn)資源發(fā)展重化工工業(yè)和能源工業(yè)。伴隨著區(qū)域的資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)設(shè)施及其配套設(shè)施的建設(shè)，上游供應(yīng)性產(chǎn)業(yè)和下游加工性產(chǎn)業(yè)以及服務(wù)性產(chǎn)業(yè)也會(huì)相應(yīng)發(fā)展。受規(guī)模經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求的驅(qū)動(dòng)，必然會(huì)導(dǎo)致不同等級(jí)規(guī)模的生產(chǎn)相同產(chǎn)品或類似產(chǎn)品、或者生產(chǎn)它們的上下游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的企業(yè)的集中連片布局，其結(jié)果是在集聚機(jī)制的作用下形成了一些不同性質(zhì)和規(guī)模不等的城鎮(zhèn)，不同的城鎮(zhèn)之間通過(guò)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和其他一些經(jīng)濟(jì)聯(lián)系而集聚成群。（2）產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)散效應(yīng)推動(dòng)城市密集區(qū)的形成和發(fā)展。中心城市發(fā)展到一定水平，隨著產(chǎn)業(yè)聚集膨脹到一定程度，必然會(huì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。中心城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程，同時(shí)也是產(chǎn)業(yè)向周邊區(qū)域擴(kuò)散的過(guò)程。如上海積極調(diào)整自己的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，向外圍城鎮(zhèn)擴(kuò)散第二產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了周圍城鎮(zhèn)的發(fā)展，密切了城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系，促進(jìn)了長(zhǎng)江三角洲城市密集區(qū)的形成與