改革開放以來的中國農(nóng)民工就業(yè)政策社會(huì)效應(yīng)評估研究

改革開放以來的中國農(nóng)民工就業(yè)政策社會(huì)效應(yīng)評估研究

F323.7：A1000-7636(2010)10-0089-07農(nóng)民從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)、從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移是各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種共同的趨勢。改革開放三十年來，中國農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)由少到多，已經(jīng)成為中國工業(yè)化、城市化中一個(gè)非常重要的現(xiàn)象，給城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制帶來了巨大的沖擊，也使一系列社會(huì)問題日益凸現(xiàn)，涉及多方面的制度和利益關(guān)系。復(fù)雜的深層次的矛盾和問題實(shí)質(zhì)上是有關(guān)制度和就業(yè)政策及二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的矛盾。研究農(nóng)民工政策的歷史演進(jìn)和政策實(shí)施的社會(huì)效應(yīng)的重要意義：使農(nóng)民工政策從制定到實(shí)施進(jìn)入以人為本、公平對待的新階段。農(nóng)民工政策是國家社會(huì)政策的重要組成部分，對政策影響的評估不僅看政策的制定，還要看政策的實(shí)施效果，因?yàn)樯鐣?huì)政策的實(shí)施質(zhì)量與社會(huì)管理體制、適用政策的群體和政策執(zhí)行的環(huán)境緊密相關(guān)。本文從農(nóng)民工政策環(huán)境的變遷、政策調(diào)整及實(shí)施中的問題幾個(gè)方面對中國農(nóng)民工就業(yè)政策從制定到實(shí)施的情況進(jìn)行分析。一、改革開放以來農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工環(huán)境變遷的主要問題中國農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)開始于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)和對外開放的進(jìn)程逐漸達(dá)到高潮，最終將隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城市化的完成流動(dòng)基本終止。十一屆三中全會(huì)后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的率先改革和市場化進(jìn)程，中國的農(nóng)民在城市化的各種體制障礙一時(shí)難以消除的情況下在城鄉(xiāng)之間采取了候鳥式的流動(dòng)就業(yè)方式。20世紀(jì)90年代中期后，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工出現(xiàn)了新變化：長期穩(wěn)定的外出和家庭化的外出明顯增加。這一階段，農(nóng)民工進(jìn)城后，因?yàn)轶w制上把他們當(dāng)作“外來人口”，在住房、醫(yī)療、就業(yè)、子女上學(xué)的等方面遇到了一系列的困難，他們在城市社會(huì)的邊緣性地位越加凸現(xiàn)。最突出問題主要有以下兩方面：1.對農(nóng)民工的就業(yè)限制問題農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)加大了城市本科以下學(xué)歷勞動(dòng)者的就業(yè)壓力，互補(bǔ)和替代的量化比較目前還無法準(zhǔn)確測算，但農(nóng)民工在城市的就業(yè)崗位隨著他們的就業(yè)能力的提高呈上升趨勢。各省市政府基于城市勞動(dòng)力的就業(yè)壓力，用戶籍身份劃線對農(nóng)民工進(jìn)城的規(guī)?？偭亢途蜆I(yè)的行業(yè)工種進(jìn)行了普遍限制：卡證、暫住證管理；從事的行業(yè)、職業(yè)限制；限制雇傭農(nóng)民工和清退政策；針對下崗失業(yè)人員的保護(hù)性政策。這使得：在制度層面上，強(qiáng)化了已經(jīng)開始淡化的城鄉(xiāng)分割的制度性歧視，即強(qiáng)化了城里人和農(nóng)村人的身份等級(jí)；在生活層面上，惡化了農(nóng)民工融入城市的制度環(huán)境和就業(yè)環(huán)境，使農(nóng)民工從進(jìn)城一開始所建立的勞動(dòng)關(guān)系就不具有合法性；大量的進(jìn)城農(nóng)民工只有打“黑工”，就業(yè)在制度上無保障，合法權(quán)益受到侵犯的事頻頻發(fā)生。就業(yè)過程的中斷對于農(nóng)民工的打擊要比城市職工更沉重，因?yàn)檗r(nóng)民工在城市幾乎是一無所有；就業(yè)清退政策加大了農(nóng)民工的邊緣性心理，增加了他們對政府不認(rèn)同感和抵觸情緒；就業(yè)限制的制度化使二元經(jīng)濟(jì)體制改革中戶籍制度和就業(yè)體制改革的進(jìn)程出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。2.農(nóng)民工子女的教育問題隨著農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)的時(shí)間持續(xù)和規(guī)模擴(kuò)大，流動(dòng)兒童即第二代移民的教育問題浮出了水面。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部崔傳義研究員測算，東部地區(qū)占全國的比例65.32％、中部20.20％、西部14.48％。流動(dòng)最多的省從高到低的排序：廣東19.55％、江蘇8.31％、浙江7.38％、上海5.61％、福建5.5％、北京4.57％、山東4.21％。[1]這些流動(dòng)兒童或是在家鄉(xiāng)出生，然后被父母帶到城市；或是在城市出生，然后繼續(xù)留在城市，是農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的派生部分。在中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，農(nóng)民工子女問題體現(xiàn)著更深遠(yuǎn)的社會(huì)變遷意義。黨中央和國務(wù)院及有關(guān)部門曾兩次出臺(tái)了關(guān)于流動(dòng)兒童就學(xué)的暫行辦法，如提出以就近入學(xué)為主等意見，但這些原則精神因沒有附帶實(shí)施的配套措施而沒有得到有效的落實(shí)。隨著農(nóng)民工在城市就業(yè)和生活的穩(wěn)定性增強(qiáng)，其子女的隨遷是必須要做好的事情；否則，中國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就會(huì)永遠(yuǎn)在路上，而第二代移民成長過程所引發(fā)的社會(huì)問題將更深廣。二、21世紀(jì)國家調(diào)整農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的主要政策進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)民工政策發(fā)生了根本性變化，政策的著力點(diǎn)是保障農(nóng)民工就業(yè)的合法權(quán)益，為其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境。政府的公共政策職能由對農(nóng)民工的防范管理開始向以人為本、公平對待的服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。1.國家調(diào)整農(nóng)民工就業(yè)管理和就業(yè)服務(wù)方面的政策2000年下半年，七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步開展農(nóng)村勞動(dòng)力開發(fā)就業(yè)試點(diǎn)工作的通知》提出：“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的原則，逐步建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場?！?001年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中提出：改革城鎮(zhèn)戶籍制度，形成城鄉(xiāng)人口有序流動(dòng)的機(jī)制。2001年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)的公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見》提出：凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及有共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。2001年11月，國家計(jì)委、財(cái)政部等部委《關(guān)于全面清理整頓外出或外來務(wù)工人員收費(fèi)的通知》中指出：對農(nóng)民工的行政事業(yè)性收費(fèi)一律取消。2003年1月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》中要求解決拖欠和克扣工資、做好培訓(xùn)工作、多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)問題。2003年4月，國務(wù)院頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》，首次將農(nóng)民工納入保險(xiǎn)范圍。2003年6月，國務(wù)院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》中規(guī)定廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。2003年9月，國務(wù)院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》中明確農(nóng)民子女受義務(wù)教育以全日制公辦中小學(xué)為主。2004年3月，財(cái)政部提出：面向農(nóng)民工子女的收費(fèi)項(xiàng)目一律取消。2006年國務(wù)院的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號(hào))，系統(tǒng)全面地提出了解決農(nóng)民工問題的指導(dǎo)和原則，涉及40個(gè)方面的內(nèi)容?？筛爬ǔ?個(gè)方面18項(xiàng)具體政策，關(guān)于就業(yè)服務(wù)方面的政策內(nèi)容主要有：勞務(wù)輸出地政策、流入地政策、改善農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工環(huán)境方面的政策。[2]2.國家調(diào)整農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)方面的政策2003年9月，農(nóng)業(yè)部等六個(gè)部門在《2003-2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》中明確了中央和地方各級(jí)財(cái)政在財(cái)政支出中安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)扶持農(nóng)民工培訓(xùn)工作。2004年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》。指出城市政府要把對進(jìn)城農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、勞動(dòng)保障及其他服務(wù)和管理經(jīng)費(fèi)，納入正常的財(cái)政預(yù)算。2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》將農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)政策分為輸出地和輸入地的培訓(xùn)，包括：引導(dǎo)性、技能、勞動(dòng)安全保護(hù)、法律法規(guī)、勞動(dòng)技能資格認(rèn)定方面的培訓(xùn)政策，職業(yè)技術(shù)學(xué)院、技工學(xué)校的教育、短期使用技術(shù)方面的培訓(xùn)政策，就業(yè)上崗前后的培訓(xùn)政策等。2006-2009年，中央1號(hào)文件關(guān)注的內(nèi)容：2006-2007年，要求做好農(nóng)民工轉(zhuǎn)移培訓(xùn)及相關(guān)就業(yè)服務(wù)；2008年強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益；2009年，針對金融危機(jī)下農(nóng)民工失業(yè)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)培訓(xùn)，促進(jìn)就業(yè)等。2000年以來，農(nóng)民工在城市生存和生活的一系列問題已經(jīng)引起了黨中央和國務(wù)院的關(guān)注。三、21世紀(jì)國家改善農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工環(huán)境的政策調(diào)整1.為農(nóng)民工提供公共就業(yè)服務(wù)環(huán)境的政策調(diào)整進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)民工問題受到黨和國家的高度重視，國家樹立以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，把農(nóng)民工問題放在推進(jìn)工業(yè)化和城市化戰(zhàn)略的全局之中，積極進(jìn)行政策的調(diào)整和完善。尤其是2006年國務(wù)院的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號(hào))，系統(tǒng)全面地提出了解決農(nóng)民工問題的指導(dǎo)和原則，著力保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，為農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造良好環(huán)境。2006年5號(hào)文件之后，國家加大清理和取消各種針對農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理的限制力度，包括對企業(yè)使用農(nóng)民工的內(nèi)政審批和行政收費(fèi)，規(guī)定不得以解決城鎮(zhèn)勞動(dòng)力為由清退和排斥農(nóng)民工。提出要把農(nóng)民工納入城市的服務(wù)體系，讓農(nóng)民工在就業(yè)服務(wù)、培訓(xùn)、子女教育、居住、疫病防治等方面共享政府在城市的公共服務(wù)。具體操作內(nèi)容包括：(1)制定公共政策來統(tǒng)籌考慮長期在城市就業(yè)和生活的農(nóng)民工對公共服務(wù)的需要；(2)增加了對農(nóng)民工進(jìn)行公共服務(wù)方面的財(cái)政支出，在逐步建立覆蓋所有進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工的城市公共服務(wù)體系；(3)公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)向農(nóng)民工免費(fèi)提供政策咨詢、就業(yè)信息、就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹；(4)將農(nóng)民工子女義務(wù)教育責(zé)任納入本城鎮(zhèn)的教育發(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算；(5)加強(qiáng)了對城鄉(xiāng)結(jié)合部等農(nóng)民工聚居地的規(guī)劃、建設(shè)和管理、疾病監(jiān)測和免費(fèi)治療、計(jì)劃生育管理，關(guān)注和改善農(nóng)民工的居住條件。2.為農(nóng)民工提供職業(yè)技能培訓(xùn)環(huán)境的政策調(diào)整黨中央在《2003-2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》中把為其提供教育培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)的工作放到就業(yè)政策調(diào)整的重要位置，政策的實(shí)施主要是政府和非政府組織財(cái)政支持下的公共服務(wù)。具體操作內(nèi)容包括：(1)繼續(xù)實(shí)施好農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的“陽光工程”；(2)完善對農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼的辦法；(3)政府支持企業(yè)等用人單位逐漸建立起穩(wěn)定的勞務(wù)培訓(xùn)基地，鼓勵(lì)發(fā)展訂單式培訓(xùn)，利用電視開展遠(yuǎn)程培訓(xùn)；(4)把農(nóng)民工的培訓(xùn)責(zé)任落實(shí)到單位和部門，對承擔(dān)公益性培訓(xùn)的民營培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行減免稅；(5)鼓勵(lì)和支持各類職業(yè)技術(shù)學(xué)院擴(kuò)大對農(nóng)村的招生規(guī)模，使農(nóng)村的初、高中畢業(yè)生在就業(yè)前能夠接受到正規(guī)的職業(yè)技術(shù)教育；(6)人保部、教育部、農(nóng)業(yè)部、國務(wù)院要形成一種合力，建立一種協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制；(7)對建筑業(yè)、煤炭業(yè)等農(nóng)民工集中的行業(yè)，嚴(yán)格實(shí)行持證上崗制度；逐步推行國家職業(yè)資格證書制度；推動(dòng)農(nóng)民工的培訓(xùn)上檔次、長期化、制度化。[2]綜上所述，21世紀(jì)的農(nóng)民工政策體現(xiàn)了突破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)分割體制的制度建設(shè)方向，體現(xiàn)了中國工業(yè)化和城市化中建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場與以人為本相結(jié)合的時(shí)代性，體現(xiàn)了政府對農(nóng)民工的管理職能由限制、管制向公共服務(wù)和合法權(quán)益保護(hù)方向的職能轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了政府解決農(nóng)民工問題立足當(dāng)前、抓緊面臨的突出問題與創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境的政策措施的可操作性。農(nóng)民工問題具有普遍性、全局性、長期性，需要統(tǒng)籌管理，要首先解決農(nóng)民工受歧視和權(quán)益保障方面最直接、最現(xiàn)實(shí)的問題，逐步從根本上解決產(chǎn)生農(nóng)民工問題的體制性和制度性根源，在逐步解決涉及農(nóng)民工利益的深層次問題中，形成從根本上保障農(nóng)民工利益的體制和制度；對于一時(shí)解決不了的問題，提出解決的原則、方向和思路，為農(nóng)民工政策的進(jìn)一步調(diào)整和完善留有空間。[3]四、國家調(diào)整農(nóng)民工就業(yè)政策后仍存在的主要問題在中國，農(nóng)民工政策在實(shí)施中出現(xiàn)問題并要不斷進(jìn)行調(diào)整具有客觀性。中國是一個(gè)沒有流動(dòng)習(xí)慣的民族，城市化路徑也不會(huì)與各國雷同，最大規(guī)模的人口在最短的時(shí)間里一起向城市集中，并且要實(shí)現(xiàn)向城市文明的轉(zhuǎn)型，所發(fā)生的問題必然是極其復(fù)雜的。國家一直在努力調(diào)整政策，有些問題是執(zhí)行中的政策問題，有些問題是政策執(zhí)行中的問題，不可能通過政策的實(shí)施就能解決全部問題。本文從政策調(diào)整角度分析影響農(nóng)民工政策實(shí)施中的體制性因素。1.目前農(nóng)民工獲得公共就業(yè)服務(wù)很有限(1)對農(nóng)民工的就業(yè)限制政策已取消，但就業(yè)的公共服務(wù)歧視依然存在。從政策制定來說，農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)的歧視性政策障礙已基本消除，就業(yè)崗位的限制和卡證收費(fèi)等就業(yè)準(zhǔn)入的問題基本得到解決。但一些城市的政府以管理之名行限制之實(shí)，還在限定企業(yè)要優(yōu)先招收城鎮(zhèn)勞動(dòng)力和使用農(nóng)民工的比例，向企業(yè)收取使用農(nóng)民工人數(shù)的管理費(fèi)。按照各地頒發(fā)的文件初步統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工涉及的收費(fèi)項(xiàng)目有20多項(xiàng)，在鄉(xiāng)里需要辦外出務(wù)工證、計(jì)劃生育證、健康證、畢業(yè)證等證明，在打工城市需要辦暫住證、就業(yè)證、健康證等證明。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各行其是，在我們調(diào)研中，暫住證按照工本收費(fèi)是5元，按其標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的只占辦證的20％，其他的是按照29～70元的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的；健康證的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是工本費(fèi)5元和體檢費(fèi)30元，按其標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的只占33.5％，其他的是按照65～100元的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。總之，各種證件的收費(fèi)都高于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。①(2)戶籍制度附帶的歧視政策已基本取消，但戶籍的門檻依然很高。近幾年，硬性就業(yè)準(zhǔn)入制度已經(jīng)基本解決，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度已經(jīng)松動(dòng)，附著在戶口上面的城鄉(xiāng)利益差別在逐步縮小，但由于中國長期實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度，已經(jīng)形成了城市政府和農(nóng)民工雙方都認(rèn)同的戶籍文化，這種集體性的屏蔽制度仍是影響農(nóng)民工成為市民的重要因素。從工業(yè)化國家農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、政治和文化層面融入城市的順序看，目前，進(jìn)城農(nóng)民工還難以享受城鎮(zhèn)職工和當(dāng)?shù)厥忻竦拇觯簿蜔o法在城市社會(huì)中獲得合法的市民資格。一些地方政府把國家有關(guān)規(guī)定的有穩(wěn)定收入來源和合法住所的遷移戶口條件，改為購買住房為戶口遷移條件，提高了農(nóng)民工進(jìn)城的門檻。2010年中央一號(hào)文件指出：“要加快城鎮(zhèn)化步伐，重點(diǎn)發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)，把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)?！币恍┑胤秸粚Ρ镜剞r(nóng)村人口放開進(jìn)入中小城鎮(zhèn)的戶口限制，使跨區(qū)域流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工享受不到國家開放中小城鎮(zhèn)的戶口政策。沒有城鎮(zhèn)戶口，就無權(quán)享受城鎮(zhèn)居民的各種生活保障，這樣，政府的公共服務(wù)和財(cái)政支出就很難從戶籍人口轉(zhuǎn)換到覆蓋包括農(nóng)民工在內(nèi)的常住人口，農(nóng)民工在城市里就業(yè)，卻游離于城市的社會(huì)管理和監(jiān)督，這種社會(huì)管理權(quán)利的缺失，既影響農(nóng)民工在城市里各方面權(quán)益的保障，也使政府對城市的社會(huì)管理高成本。(3)取消農(nóng)民工子女就學(xué)歧視早有政策，但問題依然嚴(yán)峻。中國對農(nóng)民工子女的義務(wù)教育政策演變大致分為三個(gè)階段：第一階段(1992-1997年)，進(jìn)城農(nóng)民工子女的義務(wù)教育尚未得到政府的重視，城市公立中、小學(xué)拒絕接受農(nóng)民工子女入學(xué)，設(shè)立高收費(fèi)門檻，雙重邊緣化現(xiàn)象發(fā)生；農(nóng)民工資發(fā)繳費(fèi)自辦簡易學(xué)校，但得不到政府承認(rèn)，流動(dòng)兒童失學(xué)比例高。第二階段(1998-2002年)，原國家教委、公安部1998年制定《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，肯定了農(nóng)民工子弟學(xué)校，明確了農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利和條件，但邊緣化的狀況沒有大的改變，城市公立中小學(xué)歧視性收費(fèi)沒有降低，民辦學(xué)校多數(shù)未取得合法地位，沒有納入城市義務(wù)教育系統(tǒng)。第三階段(2003年以來)，2003年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，為農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育搭建了政策框架，農(nóng)民工子女入學(xué)問題的政策指導(dǎo)思想由流入地的公辦學(xué)校負(fù)責(zé)。該政策近年來在中央的一系列文件里面得到了明確，在新修訂的《義務(wù)教育法》中也得到了明確的規(guī)定。各地也普遍加強(qiáng)了對農(nóng)民工子女義務(wù)教育的領(lǐng)導(dǎo)，采取切實(shí)措施保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育，以公辦學(xué)校為主接收農(nóng)民工就學(xué)的格局基本形成。但從官方的調(diào)查數(shù)據(jù)看，農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問題仍然嚴(yán)峻。相當(dāng)一部分進(jìn)城農(nóng)民工子女，可能因?yàn)榈貌坏较鄳?yīng)的機(jī)會(huì)，被迫放棄或主動(dòng)放棄了繼續(xù)接受教育的機(jī)會(huì)和權(quán)利。據(jù)全國婦聯(lián)2008年初發(fā)布的《全國農(nóng)村留守兒童狀況研究報(bào)告》，流動(dòng)兒童受教育狀況不及全國兒童的平均水平，失學(xué)率高達(dá)9.3％。一直未上學(xué)者占6.85％，失學(xué)者占2.45％。從8歲到14歲，流動(dòng)兒童未上學(xué)比例由0.8％增長到15.4％，中途輟學(xué)的現(xiàn)象比較突出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在失學(xué)的12～14歲流動(dòng)兒童中，有超過60％的人已經(jīng)開始工作。這不僅違反了義務(wù)教育法，還嚴(yán)重侵犯了兒童的基本權(quán)益。[4](4)就業(yè)培訓(xùn)有了很大進(jìn)展，但體制上的問題仍是影響培訓(xùn)政策社會(huì)效應(yīng)的重要因素。農(nóng)民工的技能素質(zhì)高低決定著他們的就業(yè)穩(wěn)定性和收入水平，由此造成就業(yè)能力低下的狀況引起了黨中央和國務(wù)院的高度重視，2004年中央六部門共同組織實(shí)施了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程，為積極配合陽光工程的實(shí)施，中央財(cái)政設(shè)立了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，2004年安排資金2.5億元，重點(diǎn)用于農(nóng)村勞動(dòng)力輸出大省、產(chǎn)糧大省、貧困地區(qū)、革命老區(qū)開展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。培訓(xùn)補(bǔ)助資金直接補(bǔ)貼到農(nóng)民個(gè)人，讓受訓(xùn)農(nóng)民直接受益，并與充分就業(yè)相掛鉤。在中央財(cái)政資金的帶動(dòng)下，地方各級(jí)財(cái)政安排資金達(dá)5億多元。2005年中央財(cái)政繼續(xù)加大了支持力度，安排資金4億元，比2004年增加了1.5億元，增長了60％。陽光工程的啟動(dòng)，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了勞動(dòng)技能，增加了農(nóng)民收入。[5]《2003-2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)對農(nóng)民工培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)投入、培訓(xùn)激勵(lì)政策、職業(yè)資格證書等方面又進(jìn)行了規(guī)定。從政策執(zhí)行中遇到的困難看，在農(nóng)民工培訓(xùn)的投入、服務(wù)的提供、權(quán)力的配置等工作成了中央政府與地方政府、地方政府之間、政府與企業(yè)之間博弈的平臺(tái)，原因在政策制定上，各自分擔(dān)的財(cái)政和行政責(zé)任有些地方?jīng)]有明確。例如，《規(guī)劃》對經(jīng)費(fèi)的規(guī)定：“實(shí)行政府、用人單位和農(nóng)民工個(gè)人共同分擔(dān)的投入機(jī)制。中央和地方各級(jí)財(cái)政在財(cái)政支出中安排專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)扶持農(nóng)民工培訓(xùn)工作?！钡劣诟骷?jí)政府之間如何分擔(dān)投資，農(nóng)民工流入地與流出地政府如何分擔(dān)，企業(yè)如何參與農(nóng)民工的人力資本投資等問題卻沒有明確規(guī)定?！兑?guī)劃》規(guī)定：“用人單位開展農(nóng)民工培訓(xùn)所需經(jīng)費(fèi)從職工培訓(xùn)費(fèi)用中列支?！薄胺蠗l件的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，均可申請使用農(nóng)民工培訓(xùn)扶持資金。”目前，涉及政府補(bǔ)貼，各部門都將農(nóng)民工的培訓(xùn)納入自身的體系，而對各部門的義務(wù)和責(zé)任卻沒有明確的規(guī)定。(5)農(nóng)民工的居住條件備受政府關(guān)注，但問題基本沒有解決。就業(yè)和居住是農(nóng)民進(jìn)城生存發(fā)展的兩個(gè)關(guān)鍵條件。城市政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃和住房制度上為之搭建了一個(gè)進(jìn)城的平臺(tái)，提出了建適合農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活的廉租房的設(shè)想，但解決的難度很大。據(jù)首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)“中國農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)狀態(tài)研究”課題組調(diào)查，目前農(nóng)民工居住狀況：住在企業(yè)提供的宿舍——地下室、建筑工棚等，約占70％；和家屬住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的民房內(nèi)，約占40％；有些企業(yè)提供的集體宿舍一間住十幾人、幾十人，早中晚三班工人同居一室，相互影響；在偏僻的城鄉(xiāng)結(jié)合部租房的農(nóng)民工，住在當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶在自家院子里搭建的偏房或倉庫，其中不少屬于違章建筑；以蔬菜種植為業(yè)的農(nóng)民通常住在自己搭建的窩棚里；收購廢品為業(yè)的農(nóng)民工甚至直接住在垃圾場旁邊的棚子里；有很多在城市務(wù)工的農(nóng)民工夫妻，同在一個(gè)城市卻沒有安居之所。農(nóng)民工的居住現(xiàn)狀顯示了農(nóng)民工在城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，也看出城市的政府在農(nóng)民工的住房問題上缺乏統(tǒng)籌安排、缺乏規(guī)劃。在許多時(shí)候，城市政府的管理沖突往往是圍繞整頓違章建筑和租住等問題展開的。這種局面不論對于哪個(gè)方面來講，都是高成本的。大量農(nóng)民工居無定所，長期處在城市的邊緣，不被城市接納乃至受到歧視或傷害，融不進(jìn)城市社會(huì)，享受不到應(yīng)有的權(quán)利，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工對城市普遍懷有一種疏離感和責(zé)任匱乏心態(tài)，也可能造成重大的不穩(wěn)定因素。2.目前農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定的狀況沒有明顯的好轉(zhuǎn)主要有三方面的原因：(1)農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)正在發(fā)生著三大轉(zhuǎn)變：①由亦工亦農(nóng)向全職非農(nóng)轉(zhuǎn)變，一部分已在城市長期生活，其歸屬已在城市；②由亦工亦農(nóng)向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)變，大部分人從職業(yè)上看基本非農(nóng)化，但工作并不穩(wěn)定，仍處于城鄉(xiāng)兩棲狀態(tài)，或在不同地區(qū)、不同企業(yè)之間不斷地奔走，是比較典型的流動(dòng)人口；③由謀求生存向謀求平等轉(zhuǎn)變。就業(yè)不穩(wěn)定是指處在第二種轉(zhuǎn)變中的農(nóng)民工。據(jù)首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)“中國農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)狀態(tài)研究”課題組在全國19個(gè)省中，對就業(yè)于民營企業(yè)、私營企業(yè)、靈活就業(yè)的農(nóng)民工的調(diào)查，在2009年中，57％的人有過失業(yè)，其中，失業(yè)持續(xù)時(shí)間在1個(gè)月的占21％，1～2個(gè)月的占36％，4～6個(gè)月的占16％，6個(gè)月以上的占27％。(2)政策缺陷是造成農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定的法制原因：①一些地方政策的歧視性傾向造成了農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利事實(shí)上的不平等；②一些企業(yè)在使用農(nóng)民工時(shí)存在著有法不依的現(xiàn)象，出于各種原因，不與農(nóng)民工簽合同。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，沒有與企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同的外出就業(yè)的農(nóng)民工為54.3％，簽訂臨時(shí)合同的為35.3％，簽訂長期合同的只占10％。在沒有簽合同的比例中，如果將企業(yè)沒有說而自己也不知道簽合同的比例34％加入的話，那么，企業(yè)不與農(nóng)民工簽合同的比例占64％，農(nóng)民工自己不愿意簽合同的比例占16％，其他原因的占20％。(3)農(nóng)民工的個(gè)人資源稟賦條件是就業(yè)不穩(wěn)定的主觀因素。中國勞動(dòng)和保障科學(xué)研究院社會(huì)保障所牽頭的課題“國家調(diào)整農(nóng)民工政策社會(huì)效應(yīng)研究”2009年11月調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，有48.9％的農(nóng)民工表示，就業(yè)中最主要的困難是“缺少職業(yè)技能”。全國第二次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，沒有接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)民工高達(dá)76.4％。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)“中國農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)狀態(tài)研究”課題組對就業(yè)于民營和私營企業(yè)的農(nóng)民工的調(diào)查數(shù)據(jù)是79.4％。農(nóng)民工的文化素質(zhì)直接影響著他們接受新知識(shí)和各種信息的能力。在對這一群體的調(diào)研中，在一個(gè)單位就業(yè)3個(gè)月及以下的占4％，3個(gè)月至半年的占10％，半年至一年的占26％，1～2年的占25％，2～3年的占12％，3年及以上的占23％。能夠穩(wěn)定地在一個(gè)單位工作三年及以上的農(nóng)民工還不到三成。目前城市勞動(dòng)力市場中的農(nóng)民工約80％是“80后”，大多數(shù)已經(jīng)與農(nóng)民這個(gè)身份標(biāo)識(shí)無關(guān)而成為全職的非農(nóng)勞動(dòng)者，他們的就業(yè)不穩(wěn)定就會(huì)影響企業(yè)形成穩(wěn)定的技術(shù)工人隊(duì)伍，影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)——向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而影響中