整體性治理公共管理的新范式

整體性治理公共管理的新范式

在長達(dá)二十年之久的新公共管理改革之后，從20世紀(jì)90年代中后期開始，西方國家開始了一場(chǎng)新的尋找“公共部門協(xié)調(diào)與整合機(jī)制”的改革運(yùn)動(dòng)。這一趨勢(shì)不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯—撒克遜國家非常明顯，而且在其他并沒有致力于推行新公共管理改革的國家也日益顯現(xiàn)。①對(duì)于這一新趨向，各個(gè)國家有不同的說法，相關(guān)詞匯有“整體性治理”(HolisticGovernance)、“整體政府”(WholeofGovernment)、“協(xié)同政府”(Joined-upGovernment)、“網(wǎng)絡(luò)化治理”(GoverningbyNetwork)、“水平化管理”(HorizontalManagement)等等。其共同點(diǎn)是通過制度化、經(jīng)常化和有效地“跨界”合作以解決復(fù)雜而棘手(wickedproblems)的公共問題，增進(jìn)公共價(jià)值。②在梳理和整合現(xiàn)有文獻(xiàn)并考察其演進(jìn)軌跡的基礎(chǔ)上，本文傾向于采用“整體性治理”這一提法。當(dāng)前，整體性治理的思想正在產(chǎn)生越來越大的影響力，以至有人認(rèn)為整體性治理有望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大理論。③在信息技術(shù)不斷發(fā)展的數(shù)字化時(shí)代(DigitalEra)，公共管理的整體性治理范式日益凸顯。一、整體性治理興起的背景從理論淵源來看，整體性治理的出現(xiàn)既是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落(Weaknesses)以及1980年代以來新公共管理改革所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)，又是一定意識(shí)形態(tài)的折射(refract)，④還是合作理論的一種復(fù)興，只不過其內(nèi)容要更加復(fù)雜。⑤首先，整體性治理作為一種解決問題的方式，它是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴(yán)重“碎片化”的戰(zhàn)略性回應(yīng)。傳統(tǒng)公共行政范式適合于大工業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)和管理，也是管理大規(guī)模人口所必需的。但是，這一范式不適應(yīng)信息社會(huì)或后工業(yè)社會(huì)的要求，因而其影響日漸式微。以鼓吹分散化、競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制為“標(biāo)簽”的新公共管理范式在滿足信息社會(huì)的推進(jìn)對(duì)效率要求的同時(shí)，也彰顯了一個(gè)公共領(lǐng)域破碎化時(shí)代的到來。整體性治理研究的旗手、英國著名學(xué)者佩里·?？怂?perryHicks)認(rèn)為，推行新公共管理所強(qiáng)化的“碎片化”治理在功能上會(huì)導(dǎo)致以下一系列問題：一是部門之間相互轉(zhuǎn)嫁問題和成本。每個(gè)部門都把重點(diǎn)放在自己關(guān)注的問題上，而讓其他機(jī)構(gòu)或部門來承擔(dān)相應(yīng)的代價(jià)。二是相互沖突的項(xiàng)目。兩個(gè)或者更多的機(jī)構(gòu)從事著目標(biāo)之間相互沖突的項(xiàng)目，或者盡管機(jī)構(gòu)之間從事同一或者相互協(xié)調(diào)的項(xiàng)目，但是它們之間的運(yùn)作和干預(yù)措施卻是相互拆臺(tái)的。三是重復(fù)建設(shè)。地方政府和基層單位經(jīng)常要為同一個(gè)項(xiàng)目與多個(gè)上級(jí)部門和機(jī)構(gòu)打交道，這導(dǎo)致嚴(yán)重的浪費(fèi)并使服務(wù)的使用者感到沮喪。四是相互沖突的目標(biāo)。一些不同的服務(wù)目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的沖突，例如警察查找可能導(dǎo)致犯罪的證據(jù)會(huì)同從事青少年服務(wù)的社會(huì)工作發(fā)生沖突。五是缺乏溝通(lackoforpoorsequencing)。不同專業(yè)部門和機(jī)構(gòu)之間缺乏必要的干預(yù)或干預(yù)的結(jié)果不理想。六是在回應(yīng)需求時(shí)各自為政。一些機(jī)構(gòu)認(rèn)為可以在不與其他機(jī)構(gòu)溝通的情況下憑一己之力解決問題，但最后卻并沒有滿足真正的需求。七是公眾無法獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，常常不知道去哪里獲得恰當(dāng)?shù)墓卜?wù)。八是在對(duì)棘手問題的原因缺乏考慮的條件下，倚重可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距。⑥所有上述這些問題正是整體性治理想予以解決或力圖避免的。其次，整體性治理風(fēng)行于西方國家還有著很強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)色彩。后新公共管理時(shí)期，在美國對(duì)新公共管理進(jìn)行批評(píng)并對(duì)其大有取代之勢(shì)的是新公共服務(wù)理論，代表人物是羅伯特·登哈特。在英國，對(duì)新公共管理的批評(píng)發(fā)展起來的是整體性治理范式，其代表是佩里·?？怂购团羺s克·鄧?yán)S(PatrickDunleavy)。英國新工黨政府實(shí)行的“協(xié)同政府”即是作為一種象征，它與之前連續(xù)執(zhí)政18年之久的保守黨政府的碎片化政策形成鮮明的對(duì)比，同時(shí)也回應(yīng)了對(duì)英國中央政府“空心化”導(dǎo)致的責(zé)任問題和能力問題的擔(dān)憂。此外，新工黨對(duì)“第三條道路”理論情有獨(dú)鐘，整體性治理在某種程度上正是“第三條道路”這一政治思潮在行政改革層面的折射。第三條道路力圖超越傳統(tǒng)左與右的二元對(duì)立思維方式以適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)狀和發(fā)展的需要。在第三條道路的影響下，工黨政府所推行的整體性治理，既主張繼續(xù)借鑒企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)文化與市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供機(jī)制的高效性，也提倡通過協(xié)商、協(xié)調(diào)、整合與合作的方式來實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等、公正等民主價(jià)值。⑦新西蘭和澳大利亞在推行整體性治理時(shí)也有同樣的政治考慮和意識(shí)形態(tài)色彩。最后，整體性治理理論也是傳統(tǒng)的合作理論和整體主義思維方式的一種復(fù)興。當(dāng)前，面對(duì)復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化、多樣性世界的挑戰(zhàn)，整體主義思維再度風(fēng)靡學(xué)術(shù)界。⑧整體主義思維方式和合作理論是社會(huì)科學(xué)研究中一個(gè)行之有效并有廣泛應(yīng)用的傳統(tǒng)方法和論域。但是，深受經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義對(duì)公共管理研究的入侵和影響，整體主義思維一度被輕視。以社會(huì)資本理論、多中心治理理論、組織網(wǎng)絡(luò)理論等為主要流派的各種協(xié)作理論為整體性治理理論提供了豐富的理論要素，使得整體性治理理論在摒棄新公共管理時(shí)期盛行的個(gè)體主義思維的同時(shí)，復(fù)興了整體主義的研究方法。理論總是實(shí)踐的反映和升華，同時(shí)理論又會(huì)指導(dǎo)實(shí)踐。整體性治理理論在英國產(chǎn)生，并迅速地?cái)U(kuò)展到西方各國也具有深刻的實(shí)踐背景?，F(xiàn)代社會(huì)中，由于環(huán)境自身的動(dòng)蕩性以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為其注入的更多不確定性，危機(jī)隨之成了社會(huì)環(huán)境的常態(tài)。世界變得越來越不安全，各種日益復(fù)雜、動(dòng)態(tài)多發(fā)的公共危機(jī)事件，如重大自然災(zāi)害、流行性疾病，是任何單一的政府部門和機(jī)構(gòu)所難以獨(dú)自應(yīng)對(duì)的。這種擔(dān)憂驅(qū)使政府的聯(lián)系越來越緊密，越來越重視政府各部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與整合，以避免政策目標(biāo)之間相互抵觸，最終影響行政效益與效率的提高。此外，聚合政府以外的非營利組織、私人組織和自愿團(tuán)體，充分發(fā)揮它們的專有資源和比較優(yōu)勢(shì)，也是大勢(shì)所趨。最后，信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字化時(shí)代的來臨，也減少了橫向協(xié)調(diào)與縱向整合的成本。新公共管理的一些治理方式或被改革、或被終止、或被放棄，一個(gè)很重要的原因在于尤其是20世紀(jì)90年代中后期信息技術(shù)的作用?！霸谝欢ǔ潭壬希w性治理是從技術(shù)角度來理解的，技術(shù)要求從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”⑨。二、整體性治理的治理結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)是公共管理中的“哲學(xué)試金石”。長期以來，一直認(rèn)為,傳統(tǒng)公共行政范式通過科層制、專業(yè)化的角色績效、技術(shù)技能的應(yīng)用、規(guī)則與規(guī)章的強(qiáng)化能夠協(xié)調(diào)復(fù)雜的運(yùn)作；然而，21世紀(jì)的官僚制組織在協(xié)調(diào)方面產(chǎn)生了許多新問題，因?yàn)闆]有哪個(gè)官僚機(jī)構(gòu)能夠完全涵蓋、管理或者控制所有至關(guān)重要的問題。新公共管理范式下的政府改革不僅將整個(gè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給系統(tǒng)逐步部門化、破碎化，而且將公共部門的權(quán)威社會(huì)化、分散化，其結(jié)果是政治和行政領(lǐng)導(dǎo)喪失了調(diào)控、干預(yù)和獲取信息的途徑，缺乏合作與協(xié)調(diào)，從而影響行政效益和效率。⑩有鑒于此，作為對(duì)新公共管理范式的反思和修正，在整體性治理的視野中，政府改革方案的核心是通過政府內(nèi)部的部門間以及政府內(nèi)外組織之間的協(xié)作達(dá)到以下四個(gè)目的：“排除相互拆臺(tái)與腐蝕的政策環(huán)境；更好地使用稀缺資源；通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)”。(11)因此，在政府實(shí)踐領(lǐng)域中，西方公共治理呈現(xiàn)為從分散化到整體性的趨勢(shì)；而學(xué)界研究也更側(cè)重于從運(yùn)用市場(chǎng)邏輯轉(zhuǎn)向借助網(wǎng)絡(luò)邏輯研究公共治理問題。網(wǎng)絡(luò)是對(duì)于治理中松散特性的一種比喻。由于強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的自由裁量權(quán)，行動(dòng)者之間有著相互依存的、相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，他們之間進(jìn)行著互動(dòng)、協(xié)調(diào)和溝通。因此，網(wǎng)絡(luò)不同于市場(chǎng)，不是完全自愿、個(gè)體化的。它是有一定的共同價(jià)值作為鏈接和中介的，網(wǎng)絡(luò)中的個(gè)體行為不同于市場(chǎng)中原子化的個(gè)體行為。網(wǎng)絡(luò)也不同于科層，網(wǎng)絡(luò)是自我組織的，它不是命令等級(jí)和科層鏈條的一部分。雖然網(wǎng)絡(luò)會(huì)出現(xiàn)引導(dǎo)的行為，卻沒有科層制的形式。網(wǎng)絡(luò)的要義在于，它是基于共同準(zhǔn)則的相互性邏輯，不是正式的權(quán)威關(guān)系。如果網(wǎng)絡(luò)中的控制過于嚴(yán)密，網(wǎng)絡(luò)就不再是網(wǎng)絡(luò)，而變成了科層結(jié)構(gòu)。因此，權(quán)力不是單邊運(yùn)行的，權(quán)力的分配會(huì)有所差異，但總體上是像一種相互依賴的結(jié)構(gòu)?？傊?，網(wǎng)絡(luò)作為一種治理模式的結(jié)構(gòu)而言，經(jīng)常是在科層和市場(chǎng)相比較的過程中得出其特征的。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位于市場(chǎng)和科層的治理機(jī)構(gòu)之間，是處于自愿與強(qiáng)制之間的一種中間體或者糅合體(見表1)。網(wǎng)絡(luò)在市場(chǎng)和科層之間，或者說，網(wǎng)絡(luò)是市場(chǎng)和科層的重疊。(12)表1網(wǎng)絡(luò)組織、科層組織和市場(chǎng)組織的比較科層組織市場(chǎng)組織網(wǎng)絡(luò)組織目的優(yōu)先滿足中央利益提供交易場(chǎng)所合作者的利益優(yōu)先沖突解決權(quán)威、行政命令市場(chǎng)規(guī)范、法律關(guān)系性合約、協(xié)商、談判邊界剛性的、靜態(tài)聯(lián)結(jié)離散的、一次性聯(lián)結(jié)柔性的、動(dòng)態(tài)聯(lián)結(jié)信用低低中等偏高運(yùn)作基礎(chǔ)權(quán)威、權(quán)力價(jià)格機(jī)制信任、認(rèn)同決策軌跡自上而下、遠(yuǎn)距離即時(shí)、完全自主共同參與或協(xié)商、接近行動(dòng)地點(diǎn)激勵(lì)低，預(yù)先確定過程和產(chǎn)出高度強(qiáng)調(diào)銷售額或市場(chǎng)較高，業(yè)績導(dǎo)向；利益來自多重交易資料來源：李維安：《網(wǎng)絡(luò)組織——組織發(fā)展的新趨勢(shì)》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003年，第45-46頁。整體性治理強(qiáng)調(diào)“以問題的解決”作為政府一切活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。因此，必須充分利用包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各利益相關(guān)者的專有資源和比較優(yōu)勢(shì)，才能形成多變的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這一網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者廣泛地使用溝通、協(xié)商和談判機(jī)制，他們之間呈現(xiàn)一種協(xié)作關(guān)系，而這種關(guān)系的維系不再僅僅是利益的糾葛更是一種相互認(rèn)同。政府作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)中的一個(gè)重要行動(dòng)者，必須靈活地根據(jù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的需要變革自己的角色，始終驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行。(13)由此觀之，從協(xié)調(diào)的角度看，整體性治理的治理結(jié)構(gòu)即不能是以權(quán)威和行政命令為協(xié)調(diào)手段的科層制，也不可能是合同制和契約關(guān)系的市場(chǎng)組織，整體性治理與網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)是耦合的。通過網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)的整合和優(yōu)化，整體性治理將高水平的公私合作特性與充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力相結(jié)合，然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起，并在服務(wù)運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。由此，整體性治理實(shí)現(xiàn)了跨界合作的最高境界(見表2)。表2公共行政三種典范的比較傳統(tǒng)官僚制新公共管理整體性治理時(shí)期1980年代以前1980-20002000年以后管理理念公共部門形態(tài)的管理私人部門形態(tài)的管理公私合伙/央地結(jié)合運(yùn)作原則功能性分工政府功能部分整合政府整合型運(yùn)作組織形態(tài)層級(jí)節(jié)制直接專業(yè)管理網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)核心關(guān)懷依法行政運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)/績效指標(biāo)滿足公眾需求成果檢驗(yàn)注重投入注重產(chǎn)出注重結(jié)果權(quán)力運(yùn)作集權(quán)分權(quán)擴(kuò)大授權(quán)財(cái)務(wù)運(yùn)作公務(wù)預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)整合型預(yù)算文官規(guī)范法律規(guī)范紀(jì)律與節(jié)約公務(wù)倫理/價(jià)值運(yùn)作資源大量運(yùn)用人力信息科技網(wǎng)絡(luò)治理政府服務(wù)項(xiàng)目政府提供大量服務(wù)強(qiáng)化中央政府掌舵能力政策整合解決公眾生活問題時(shí)代特征政府運(yùn)作的逐步摸索改進(jìn)政府引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制政府制度與公眾需求高度整合資料來源：彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學(xué)論叢》(臺(tái)灣)2005年第23期。三、整體性治理的治理機(jī)制隨著公共問題復(fù)雜化，跨部門的公共議題不斷增多，協(xié)調(diào)與整合問題再次受到重視，并賦予時(shí)代的內(nèi)涵。因此，與遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的新公共管理改革不同，整體性治理追求的是更注重全局、“通盤考慮”的戰(zhàn)略，它借鑒的是其他社會(huì)科學(xué)(尤其是社會(huì)學(xué)和文化理論)的理論而不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)的。(14)畢竟，在治理的過程中，政府只是作為行動(dòng)者之一，公共管理發(fā)生在由不同行動(dòng)者組成的網(wǎng)路結(jié)構(gòu)當(dāng)中，沒有一個(gè)行動(dòng)者有絕對(duì)的權(quán)威和權(quán)力來支配其他行動(dòng)者的行動(dòng)，各組織是站在同一條水平線上。此外，在網(wǎng)絡(luò)中，各方的理性、利益和策略都不盡相同，而且往往是相互沖突的。因此，組織之間的信任是整體性治理所需要的一種關(guān)鍵性整合。(15)信任是任何社會(huì)往前走的不可或缺的因素。因此，在整體性治理范式中，其治理機(jī)制不可能是傳統(tǒng)公共行政范式下的權(quán)力和權(quán)威；也不可能是新公共管理范式中的價(jià)格機(jī)制，從治理機(jī)制來看，整體性治理的實(shí)現(xiàn)，有賴于協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制的培養(yǎng)和落實(shí)。1.協(xié)調(diào)機(jī)制(CoordinationMechanism)官僚制的特色之一是分工和專業(yè)化，這必然伴生協(xié)調(diào)需求，因而協(xié)調(diào)是公共行政研究永恒的主題之一。但是，由于時(shí)代背景和組織環(huán)境的不同，協(xié)調(diào)的目標(biāo)、范圍、方式相應(yīng)也會(huì)有所不同，這些不同賦予了“協(xié)調(diào)”這個(gè)古老概念以新的內(nèi)涵，并形成了新的話語體系。(16)新公共管理很重要的一個(gè)不同點(diǎn)在于，整體性治理還是以官僚制為基礎(chǔ)。佩里·?？怂乖谡摷罢w性治理時(shí)也是以官僚制為背景的，這與新公共管理要打破官僚制的努力是不同的。(17)因此，協(xié)調(diào)是整體性治理中涉及的一個(gè)很重要的概念。在整體性治理的語境中，“協(xié)調(diào)指的是在信息、認(rèn)知和決策方面理解相互介入和參與的必要性，并非定義不精確的行動(dòng)”。(18)整體性治理所要求的協(xié)調(diào)機(jī)制既包括協(xié)調(diào)行動(dòng)者之間的利益關(guān)系，也包括協(xié)調(diào)行動(dòng)者與整個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，主要包括：價(jià)值協(xié)同的協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享的協(xié)調(diào)機(jī)制、誘導(dǎo)與動(dòng)員的協(xié)調(diào)機(jī)制。在整體性治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，行動(dòng)者之間在目標(biāo)的分配和解決方案的制定方面可能是相容的，也可能是沖突的。協(xié)調(diào)機(jī)制致力于緩解沖突，通過共同目標(biāo)的強(qiáng)化與塑造，以此來增強(qiáng)整體性治理中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的凝聚力，最終達(dá)到1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)。因此，為了創(chuàng)造協(xié)調(diào)效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)必須盡量減少互賴性帶來的不確定性。信息共享也是協(xié)調(diào)機(jī)制的一個(gè)重要組成部分。與整體性治理匹配的信息共享系統(tǒng)可以有不少。選擇之一是制定出一套所有中央政府部門、機(jī)構(gòu)和地方政府必須遵守的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。另一個(gè)較極端的選擇是對(duì)所有人和企業(yè)建立單一的中央數(shù)據(jù)庫，每個(gè)部門和機(jī)構(gòu)都可以使用，而不必每個(gè)部門都去建立自己的數(shù)據(jù)庫。然而，決定這些通信技術(shù)是否應(yīng)用于政策協(xié)調(diào)或是否在功能領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)用的因素是政治而非技術(shù)。(19)在誘導(dǎo)和動(dòng)員機(jī)制中，管理者的主要任務(wù)在于選擇恰當(dāng)?shù)男袆?dòng)者和資源，動(dòng)員相關(guān)的諸如資金、人員、專業(yè)知識(shí)、技術(shù)、信息等各種資源參與到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中去處理復(fù)雜而棘手的公共問題。因此，動(dòng)員是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。2.整合機(jī)制(IntegrationMechanism)整合是整體性治理中涉及的另外一個(gè)重要概念。在整體性治理的語境中，整合是指“通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務(wù)，從而達(dá)致整體性治理的最高水平”。(20)政策內(nèi)容的碎片化及政策利益部門化等問題遠(yuǎn)不是政策內(nèi)容所主導(dǎo)形成的，而是由制定政策的體制所決定的。通過政策合并達(dá)到政策一致性已經(jīng)成為歷史，尋求新的整合方式是整體性治理的改革方向所在。整體性治理著力于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門之間的功能整合，力圖將政府橫向的部門結(jié)構(gòu)和縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)有機(jī)整合起來，并試圖構(gòu)造一個(gè)三維立體的整體性治理整合模型(見圖1)：(1)治理層級(jí)的整合，主要涵蓋全球、大洲、國家、地區(qū)和地方這五個(gè)層級(jí)，它們之間通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的連接和相應(yīng)的數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議來共同應(yīng)對(duì)日益增多的“跨界”公共議題。(2)治理功能的整合，擬整合的功能可以是組織內(nèi)的，也可以是彼此有重合或相關(guān)功能的部門之間的，例如健康和社會(huì)看護(hù)部門之間功能的整合。(3)公私部門的整合，很多工作可以在公共部門、志愿團(tuán)體(典型的是接受政府合同外包或得到政府承認(rèn)的志愿團(tuán)體)或者私人業(yè)主公司進(jìn)行整合，從而推動(dòng)公私合伙、互助、協(xié)助的發(fā)展。這樣一來，以治理層級(jí)的整合為高、治理功能的整合為寬、公私部門的整合為長，便構(gòu)成了整體性治理的長方體。(21)任何一個(gè)復(fù)雜而棘手的公共問題都可以在這個(gè)長方體找到位置，也就是說，任何一個(gè)復(fù)雜而棘手的公共問題的解決都必須置于多種時(shí)空結(jié)構(gòu)、多種方式、多方參與才能獲得比較有效地解決。圖1三維立體的整體性治理整合模型資料來源:Perry,DinnaLeat,KimberlySeltzerandGerryStoker.2002,TowardsHolisticGovernance:TheNewReformAgenda.NewYork:Palgrave,p29.3.信任機(jī)制(TrustMechanism)整體性治理內(nèi)生的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是多個(gè)組織相互依賴的結(jié)構(gòu)，組織之間沒有上下級(jí)的隸屬關(guān)系。不同的行動(dòng)者和組織，在缺少合法權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)和價(jià)格機(jī)制誘導(dǎo)的條件下，為什么會(huì)聯(lián)合起來去共同解決面臨的問題，達(dá)成一致意見呢？因此，在行動(dòng)者和組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關(guān)鍵性要素。信任是一種核心的凝聚力，是合作達(dá)成的黏合劑，是任何社會(huì)往前走不可或缺的因素。然而，信任又是不確定、易逝和有風(fēng)險(xiǎn)的。那么，在推行整體性治理的改革方案中，在取得和保持信任方面該如何做呢？佩里·希克斯認(rèn)為，需要考慮以下幾個(gè)方面：(1)與其他機(jī)構(gòu)對(duì)話以及考慮其他機(jī)構(gòu)的運(yùn)作；(2)產(chǎn)生既具有合法性而且還能接觸組織信息資源和溝通渠道的“新領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”(Creatingnewleadersandheroes)，以應(yīng)對(duì)新的管理觀點(diǎn)和能力與組織現(xiàn)有知識(shí)基礎(chǔ)和能力之間的張力；(3)跨邊界的運(yùn)作在無法確定安全系數(shù)的情況下蘊(yùn)含了風(fēng)險(xiǎn)，管理者需要高度容忍不確定性；(4)沒有控制的管理，跨邊界的運(yùn)作不是獲得控制，而是意味著對(duì)人員行動(dòng)較少的監(jiān)督，給人較多的自主行動(dòng)的機(jī)會(huì)；(5)建立承諾，在建立承諾方面有三種做法非常管用：與他人一起清楚地理解組織的使命和目標(biāo)，產(chǎn)生認(rèn)同和歸屬感；高級(jí)管理層看得見的行為方式以及組織的人事政策；(6)采用分散的團(tuán)隊(duì)、分散的結(jié)構(gòu)以及激勵(lì)機(jī)制來推行一些基層官員和職業(yè)人員較少抵制的整體性運(yùn)作方法；(7)在專業(yè)、職位和支付方面采用一些非正式的方法來鼓勵(lì)一些從事跨邊界工作的人；(8)培訓(xùn)，使得各級(jí)人員對(duì)整體性運(yùn)作可能的影響和要求有一個(gè)清晰地了解，從而提高治理的效能。(22)四、結(jié)語不同的治理方式來自對(duì)社會(huì)背景狀況的理解。從理論上來看，作為公共管理領(lǐng)域研究的新范式，整體性治理的興起不同于之前的新公共管理范式，后者是從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的角度來加以了解的，其背景是全球經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)對(duì)效率的要求，而整體性治理在一定程度上是從技術(shù)的角度來理解的。在方法論上，無論是傳統(tǒng)的官僚制還是新近的新公共管理范式，所采用的都是個(gè)體主義的方法論，這在政府的實(shí)踐領(lǐng)域造成了嚴(yán)重的碎片化和部門自我中心主義，與復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化、多樣性的“真實(shí)世界”格格不入，引發(fā)了公眾的極大不滿和憤怒。也就是說，在新的歷史條件下，公共管理面臨的很多問題都是復(fù)雜而棘手的，公共管理是一系列公共和私人行動(dòng)者互動(dòng)的結(jié)果，在這種情況下，如果還過于注重政府甚至其一機(jī)構(gòu)單方面的作用，必定會(huì)帶來公共治理的失敗。整體性治理的核心思想在于，借助數(shù)字化時(shí)代信息技術(shù)的發(fā)展，立足于整體主義思維方式，通過網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)培育和落實(shí)協(xié)調(diào)、整合以及信任機(jī)制，充分發(fā)揮多元化、異質(zhì)化的公共管理主體的專有資源和比較優(yōu)勢(shì)所形成的強(qiáng)大合力，從而更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其需要的無縫隙的公共產(chǎn)品和服務(wù)。作為一種日益勃興的公共管理新范式，整體性治理的復(fù)雜性在于，它的提出無疑是同信息技術(shù)的發(fā)展密切相關(guān)的，因?yàn)榧夹g(shù)的進(jìn)步提供了整體性治理的可能。問題是，無論在什么時(shí)候，科技本身只是一種工具，科技深受政治的影響而且由政治賦予其意義，信息技術(shù)的應(yīng)用是在既定的價(jià)值體系和制度安排下，達(dá)成目標(biāo)的手段。因此，整體性治理最大的障礙可能還是來自政治系統(tǒng)自身的反對(duì)。(23)此外，整體性治理傾向于模糊縱向責(zé)任，它面臨的另一個(gè)挑戰(zhàn)是如何更好地平衡縱向責(zé)任、橫向責(zé)任和對(duì)下面的回應(yīng)。最后需要強(qiáng)調(diào)的是，整體性治理作為一種公共管理的新范式，并不是在任何時(shí)候、任何地點(diǎn)都是管用的靈丹妙藥，它只是一種選擇。而且它的建立是一項(xiàng)長期的工程，需要很長的時(shí)間。畢竟，新的整合技能、組織文化的變革和建立相互信任的關(guān)系都是需要耐心的，成功的改革機(jī)構(gòu)應(yīng)該更像園丁而非工程師或建筑師。(24)①⑤ChristensenT,LegreidP：《后新公共管理改革：作為一種新趨勢(shì)的整體政府》，張麗娜，袁何俊譯，《中國行政管理》2006年第9期。②(16)周志忍：《整體政府與跨部門協(xié)同》，《中國行政管理》2008年第9期。③⑨(17)竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》200