某院校如何實(shí)行績效預(yù)算管理

摘

要：示范院校建設(shè)得到了中央和地方兩級(jí)財(cái)政的大力支持，示范建設(shè)資金的使用采取“項(xiàng)目管理、績效考評(píng)”的方式，它對(duì)學(xué)校現(xiàn)有的資金管理方式是一個(gè)挑戰(zhàn)。績效預(yù)算管理是一種“產(chǎn)出式”預(yù)算管理方式，它注重對(duì)資金使用的效用評(píng)價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和有效使用?？冃ьA(yù)算管理方式是示范高職院校預(yù)算管理的發(fā)展方向。筆者從示范經(jīng)費(fèi)帶來的成效為切入口，分析現(xiàn)有預(yù)算管理方式存在的問題，提出實(shí)行績效預(yù)算管理的建議。關(guān)鍵詞：高等職業(yè)院校；示范性；績效預(yù)算；管理；思考“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，貫徹《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，提高高等職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措。示范院校建設(shè)得到了中央和地方兩級(jí)財(cái)政的大力支持，首批28所國家示范高職院校建設(shè)單位經(jīng)過一年的運(yùn)行，已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的效果。2007年度績效檢查報(bào)告指出：從總體上看，第一批立項(xiàng)的28所院校2007年度項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展健康，相關(guān)工作正按照預(yù)定計(jì)劃有序推進(jìn)。示范院校建設(shè)中所采取的“項(xiàng)目管理、績效考評(píng)”的資金使用方法為改革學(xué)?，F(xiàn)有的資金管理辦法提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。一、績效預(yù)算的主要特點(diǎn)績效預(yù)算包括“績”、“效”和“預(yù)算”三個(gè)要素。其中“績”為預(yù)算主體的工作內(nèi)容，“效”為預(yù)算主體工作的效果目標(biāo)，而“預(yù)算”則是指對(duì)資金實(shí)行計(jì)劃分配、管理和控制前提下的具體使用的有效約束。績效預(yù)算的實(shí)質(zhì)是將資金使用效果與預(yù)算資金的安排相掛鉤，并以資金使用效果為依據(jù)，統(tǒng)籌安排預(yù)算資金。績效預(yù)算的核心在于財(cái)力資源配置上的“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”和“依產(chǎn)定投”，即“做多少事，給多少錢”。與傳統(tǒng)投入預(yù)算管理相比，績效預(yù)算是一種更重視產(chǎn)出或結(jié)果的“效益預(yù)算”。“依產(chǎn)定投”是績效預(yù)算的核心原則，因此，績效預(yù)算具有如下一些特點(diǎn)：首先，績效預(yù)算有利于提高預(yù)算主體的資金運(yùn)作效率?？冃ьA(yù)算是以量化的績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算制訂的最主要依據(jù)，所以能夠?yàn)轭A(yù)算資金的撥付和使用提供明確的量化基礎(chǔ)，同時(shí)也能夠?yàn)楦骷?jí)預(yù)算執(zhí)行單位提供明確的責(zé)任目標(biāo)，從而有利于規(guī)范資金運(yùn)作流程，保證資金效率。其次，績效預(yù)算有利于提高預(yù)算的透明度和增強(qiáng)預(yù)算剛性。績效預(yù)算指標(biāo)量化和預(yù)算過程與結(jié)果的公開性特點(diǎn)，使得預(yù)算主體的所有成員單位在不具備專業(yè)財(cái)務(wù)理論的情況下，有可能對(duì)預(yù)算的編制和執(zhí)行實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)控，從而提高了預(yù)算的穩(wěn)定性和約束力。再次，績效預(yù)算有利于提高預(yù)算的可操作性?？冃ьA(yù)算的指標(biāo)量化評(píng)定、全員參與、全程控制能夠給予預(yù)算主體中各成員明確的目標(biāo)導(dǎo)向和責(zé)任分配，使所有的預(yù)算內(nèi)容都能夠得到充分的理解和支持，從而有效降低預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部阻滯，優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行效果。二、示范性高職院校建設(shè)資金帶來的成效與啟發(fā)《教育部財(cái)政部關(guān)于實(shí)施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》指出：國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃的總體目標(biāo)是通過實(shí)施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃，使示范院校在辦學(xué)實(shí)力、教學(xué)質(zhì)量、管理水平、辦學(xué)效益和輻射能力等方面有較大提高，特別是在深化教育教學(xué)改革、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式、建設(shè)高水平專兼結(jié)合專業(yè)教學(xué)團(tuán)隊(duì)、提高社會(huì)服務(wù)能力和創(chuàng)建辦學(xué)特色等方面取得明顯進(jìn)展。發(fā)揮示范院校的示范作用，帶動(dòng)高等職業(yè)教育加快改革與發(fā)展，逐步形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、質(zhì)量優(yōu)良的高等職業(yè)教育體系，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)?！秶沂痉缎愿叩嚷殬I(yè)院校建設(shè)計(jì)劃管理暫行辦法》在資金管理上做出了明確要求，即對(duì)項(xiàng)目院校建設(shè)計(jì)劃的實(shí)施實(shí)行事前充分論證、事中監(jiān)控管理指導(dǎo)、事后效益監(jiān)測評(píng)價(jià)的全過程監(jiān)控和考核。在監(jiān)督檢查與驗(yàn)收上強(qiáng)調(diào)采集績效考核信息，組織專家或委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目院校進(jìn)行年度檢查或考核。檢查或考核的結(jié)果，作為調(diào)整年度項(xiàng)目預(yù)算安排的重要依據(jù)。由于目標(biāo)明確、項(xiàng)目化預(yù)算論證充分、事中監(jiān)控嚴(yán)密、績效評(píng)價(jià)措施有力，使首批28所示范建設(shè)院校經(jīng)過一年的建設(shè)已取得明顯效果。圖１，２，３反映的是作為首批國家示范院校建設(shè)院校的寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院在“校企合作、工學(xué)結(jié)合”方面所取得的成效。以上所取得的成效給我們?nèi)c(diǎn)啟發(fā)：一是明確目標(biāo)是關(guān)鍵；二是建立、健全評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)是保證；三是事前、事中、事后的預(yù)算全程評(píng)價(jià)是基礎(chǔ)。三、當(dāng)前高職院校預(yù)算管理中存在的主要問題1．預(yù)算目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略性。有些項(xiàng)目實(shí)施從短期看可能會(huì)造成學(xué)校的資金緊張，但從長遠(yuǎn)看卻可能是學(xué)校科學(xué)發(fā)展的必需投資或必要保障，需要根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)對(duì)學(xué)校的經(jīng)濟(jì)資源分配做出科學(xué)安排。而目前預(yù)算對(duì)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃支持度還不夠，存在只顧短期利益忽視長遠(yuǎn)利益，只顧局部利益忽視全局利益的現(xiàn)象。2．預(yù)算編制缺乏科學(xué)性。目前，高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院其預(yù)算編制方法基本上實(shí)行增量預(yù)算法，即在參考以前年度的預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)新的年度事業(yè)發(fā)展計(jì)劃、任務(wù)以及財(cái)力可能進(jìn)行編制的方法。這種傳統(tǒng)的編制方法容易造成存在就是合理的假定，而不管這種存在是否合理。3．預(yù)算執(zhí)行缺乏控制性。在學(xué)校預(yù)算管理中，缺乏完整的預(yù)算控制機(jī)制，難以令財(cái)務(wù)部門對(duì)由于預(yù)算執(zhí)行過程受到各種主客觀因素的影響造成的變化進(jìn)行及時(shí)反應(yīng)。一些學(xué)校甚至還出現(xiàn)了對(duì)預(yù)算管理制度有章不循、隨意更改的現(xiàn)象，使預(yù)算形同虛設(shè)。4．預(yù)算結(jié)果缺乏效用性?，F(xiàn)有的預(yù)算管理方法是一種以投入為導(dǎo)向的預(yù)算，注重對(duì)投入的管理，而忽視對(duì)產(chǎn)出的管理，對(duì)于預(yù)算安排的支出更多地是強(qiáng)調(diào)是否按規(guī)定開支、是否節(jié)約，對(duì)資金的使用結(jié)果、效率相對(duì)考慮較少。5．預(yù)算評(píng)價(jià)缺乏組織性。現(xiàn)有的預(yù)算方案由財(cái)務(wù)部門來組織監(jiān)控，但缺少評(píng)價(jià)。目前，示范資金的績效評(píng)價(jià)是通過組織專家或委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目院校進(jìn)行年度檢查或考核。因此，建立權(quán)威性的評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)是保證評(píng)價(jià)有效實(shí)施的基礎(chǔ)。四、實(shí)施績效預(yù)算管理的建議隨著高等職業(yè)教育的快速發(fā)展，國家加大對(duì)示范高職院校資金上的支持力度，使示范建設(shè)中的高職院校的經(jīng)費(fèi)收支規(guī)模逐漸增大，收支結(jié)構(gòu)也有了新的變化，示范資金的績效評(píng)價(jià)方式對(duì)傳統(tǒng)的資金管理方式提出了新的挑戰(zhàn)，示范資金使用中所體現(xiàn)出的“效率”與資金使用的“有效性”愈來愈明顯，示范資金在使用上的輻射作用越來越強(qiáng)。要提高學(xué)校自身的辦學(xué)質(zhì)量和社會(huì)影響力就必須全面考慮“用錢效益”，把有限的資金投放到合理的地方，提高學(xué)校資源配置效率，因此，需要在校內(nèi)全面實(shí)施績效預(yù)算管理。就此問題筆者提出以下建議：1．以目標(biāo)為導(dǎo)向。目標(biāo)管理是學(xué)校績效預(yù)算管理的“靈魂”，建立系統(tǒng)、科學(xué)、開放的目標(biāo)體系是績效預(yù)算管理得以運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。整個(gè)目標(biāo)體系包括學(xué)校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)和由學(xué)?？傮w戰(zhàn)略目標(biāo)分解出來的各部門的目標(biāo)。學(xué)校的總體戰(zhàn)略目標(biāo)處于管理的中心和支配地位，把握著整個(gè)目標(biāo)體系的全局；各部門的目標(biāo)既是總體戰(zhàn)略目標(biāo)的分解，又是各部門目標(biāo)之間相互協(xié)調(diào)、形成一個(gè)統(tǒng)一的目標(biāo)組織系統(tǒng)，既保證上級(jí)目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)和宏觀控制作用，又保證同級(jí)部門之間的公平有序競爭。同時(shí)在部門目標(biāo)子系統(tǒng)內(nèi)又分為部門的長期目標(biāo)和部門短期目標(biāo)，部門短期目標(biāo)是部門長期目標(biāo)的分解，部門短期目標(biāo)可以作為績效預(yù)算管理的不同時(shí)期觀察點(diǎn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也為長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

2．以組織為保證。高校財(cái)務(wù)部門是制定預(yù)算政策和分配預(yù)算資金的職能部門，是學(xué)校資金管理和監(jiān)督主體，但由于財(cái)務(wù)部門的本身局限性，以及預(yù)算資金涉及教學(xué)、科研、資產(chǎn)、后勤等各個(gè)方面的特殊性，為保證在學(xué)校內(nèi)部順利實(shí)行績效預(yù)算，必須建立如下層次的績效預(yù)算組織管理和執(zhí)行體系：第一層次為績效預(yù)算委員會(huì)，是學(xué)校內(nèi)部績效預(yù)算管理體系的最高決策機(jī)構(gòu)。結(jié)合我國公辦高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院的特點(diǎn)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為黨委書記，其職責(zé)為內(nèi)部績效預(yù)算方案的審批、預(yù)算決定的下達(dá)、預(yù)算矛盾的協(xié)調(diào)及績效考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用。第二層次為績效預(yù)算管理辦公室。該層次為績效預(yù)算的執(zhí)行和分解機(jī)構(gòu)，成員由校長、主管財(cái)務(wù)校長、財(cái)務(wù)處長、科研處長、教務(wù)處長和人事處長等組成，負(fù)責(zé)內(nèi)部績效預(yù)算方案的制訂、預(yù)算指標(biāo)的分解、績效評(píng)價(jià)體系的建立、預(yù)算執(zhí)行績效的考評(píng)。第三層次為內(nèi)部各單位及個(gè)人，它們是高校內(nèi)部績效預(yù)算的實(shí)施主體?？冃ьA(yù)算在實(shí)施過程中，涉及學(xué)校的各個(gè)方面，對(duì)學(xué)校中的每個(gè)組織甚至每個(gè)人都提出了目標(biāo)要求、明確了獎(jiǎng)懲措施，它將調(diào)動(dòng)各個(gè)組織的參與意識(shí)，無形中給每位教職員工賦予了實(shí)施責(zé)任，它們是具體績效預(yù)算的落實(shí)者。

3．以事前、事中、事后三個(gè)過程為關(guān)鍵點(diǎn)。

（1）優(yōu)化預(yù)算資金分配，增強(qiáng)預(yù)算編制的績效性。預(yù)算編制是預(yù)算管理的核心和管理的起點(diǎn)，預(yù)算編制的好壞直接影響著學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。預(yù)算編制應(yīng)在充分考慮各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)因素，摸清現(xiàn)有的資源狀況，真實(shí)反映事業(yè)需求的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)的預(yù)算管理體系和合理的預(yù)算定額或系數(shù)，確保預(yù)算編制科學(xué)性、前瞻性和效益性。

（2）以績效為目標(biāo)控制預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算的執(zhí)行要嚴(yán)格做好以下兩方面的工作：一是建章立制、落實(shí)責(zé)任、剛化管理。建立預(yù)算的剛性管理機(jī)制，制定包括預(yù)算管理制度、各級(jí)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、專項(xiàng)資金管理、內(nèi)控制度等一系列規(guī)章制度，明確預(yù)算管理的職責(zé)、權(quán)限和審批程序，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行主體的權(quán)利與責(zé)任，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。二是推行會(huì)計(jì)集中核算，實(shí)施預(yù)算執(zhí)行的全過程監(jiān)控。按照“財(cái)力集中、財(cái)權(quán)下放”的原則，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中核算”的財(cái)務(wù)管理體制實(shí)施辦法，加強(qiáng)全校財(cái)務(wù)收支和資金使用全過程監(jiān)督與管理。（3）加強(qiáng)預(yù)算績效考核，提高預(yù)算管理水平。預(yù)算績效考核是對(duì)經(jīng)費(fèi)支出與產(chǎn)生的效果和影響進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為，是以支出“結(jié)果”和“追蹤問效”為導(dǎo)向，以定性分析與定量評(píng)判為手段的預(yù)算支出管理方式，它對(duì)提高預(yù)算支出的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益具有重要作用?？冃гu(píng)價(jià)要做好以下四個(gè)方面的工作：一是建立科學(xué)的預(yù)算支出績效考核指標(biāo)體系。預(yù)算支出考核要從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和項(xiàng)目投資評(píng)價(jià)三方面考慮，績效指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)遵循短期效益與長期效益相結(jié)合、定量和定性相結(jié)合、通用和專用指標(biāo)相結(jié)合的原則。二是建立預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)各部門、各類項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀、公正測算的同時(shí)，要充分考慮同類部門的支出水平，測算出能夠真實(shí)反映預(yù)算同類資金的使用狀況和效益狀況的整體水平，作為標(biāo)準(zhǔn)值來考慮預(yù)算支出的效益。三是重視預(yù)算支出績效考核評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。要研究和制定預(yù)算支出績效考核結(jié)果的應(yīng)用管理辦法，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與學(xué)校總體發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)投入方向、資金支持重點(diǎn)、責(zé)任人的業(yè)績考核掛鉤，真正實(shí)施對(duì)預(yù)算資金的追蹤問效，以實(shí)現(xiàn)學(xué)校資源的合理有效使用。四是出臺(tái)具體獎(jiǎng)懲辦法，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一學(xué)年預(yù)算資金分配的依據(jù)。依據(jù)績效評(píng)價(jià)的結(jié)果，將各部門分院（部）按績效情況進(jìn)行排序，對(duì)績優(yōu)的部門、分院（部）追加下一學(xué)年度的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，而對(duì)績差的部門、分院（部）將減少下一學(xué)年度的下?lián)芙?jīng)費(fèi)，真正起到“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”和“依產(chǎn)定投”的目的。總之，國家示范性建設(shè)院校要做發(fā)展的模范、改革的模范、管理的模范，因此，國家示范性高職院校應(yīng)把強(qiáng)化績效預(yù)算管理，提高資金使用效率，作為示范性院校建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。參考文獻(xiàn)：[1]

孔志峰．績效預(yù)算論[M]．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2007：12．[2]

張

靜，張

喬．關(guān)于高校財(cái)務(wù)實(shí)行績效預(yù)算管理的探討[J]．教育財(cái)會(huì)研究，2007（05）．[3]

李淑寧，聶保清，胡周娥．淺議加強(qiáng)高校預(yù)算績效管理[J]．