對高等教育公平與效率關(guān)系的再思考

第第頁對高等教育公平與效率關(guān)系的再思考摘要：公平與效率作為衡量高等教育的兩個重要尺度和所追求的兩大價值目標，各自具有其獨立的價值，公平與效率如何平衡直接關(guān)系國家高等教育的發(fā)展。公平與效率具有相對性、發(fā)展性和合理性等特性，從本質(zhì)上來看，教育公平與效率是互為基礎(chǔ)、相互促進、相互制約的，但在現(xiàn)實中又會因資源需求、配置方式和地區(qū)差異而產(chǎn)生復(fù)雜的矛盾沖突。高等教育改革和發(fā)展中公平與效率的矛盾，需要通過確立公平與效率目標、合理發(fā)揮政府和市場的作用和制度創(chuàng)新來解決。

關(guān)鍵詞：高等教育；公平；效率

中圖分類號G640文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2013）28-0280-03

公平與效率問題是中國社會生活和教育領(lǐng)域的一個熱門話題，在高等教育發(fā)展中如何處理公平與效率的關(guān)系，對這一問題的回答是仁者見仁、智者見智，但主張當前中國高等教育的發(fā)展應(yīng)當“效率優(yōu)先、兼顧公平”，似已成為中國教育理論界的主流觀點。應(yīng)當承認，這一看法一定程度上揭示了高等教育中公平與效率的關(guān)系，但必須指出的是，這一認識依然存在著對高等教育公平與效率關(guān)系認識簡單化的傾向。由于高等教育的任何改革都與公平與效率問題有著或明或隱的關(guān)系，因此有必要重新加以思考。

一、高等教育公平與效率的內(nèi)涵和特性

（一）高等教育公平的內(nèi)涵

高等教育公平是社會公平在高等教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，包括教育權(quán)利平等和機會均等兩個基本方面。教育權(quán)利平等，指人們接受高等教育權(quán)利的平等，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會每個人發(fā)展所必需的教育資源的平等享有權(quán)及對更高級教育權(quán)利的競爭機會權(quán)。教育機會均等，指人們有接受適應(yīng)其能力的教育機會。由于事實上存在的社會政治經(jīng)濟地位、個體才能、稟賦的差異和不平等，教育機會均等具有鮮明的價值取向，主要是改變處于不利地位的社會階層的教育狀況。機會均等意味著任何自然的、經(jīng)濟的、社會的或文化方面的低下狀況，都應(yīng)盡可能從教育制度本身得到補償。高等教育公平之所以成為高等教育發(fā)展的基本價值尺度，成為世界各國教育政策的基本出發(fā)點，除了接受高等教育已成為現(xiàn)代社會公民的基本人權(quán)外，高等教育還能夠顯著地改善人的社會生存狀況，增進社會公平，因而被視為實現(xiàn)社會平等“最偉大的工具”。

（二）教育效率的內(nèi)涵

教育效率是經(jīng)濟學(xué)的效率原則在教育領(lǐng)域的應(yīng)用，主要指教育資源的有效使用和有效配置。雖然經(jīng)濟學(xué)中的效率概念是從物理學(xué)引入，本身是一個數(shù)量概念，并沒有評價意義，但是，效率的高低則是一個評價性概念，在公平與效率關(guān)系中通常使用的是評價性概念。隨著中國經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，資源配置方式發(fā)生了根本性的變化。市場機制成為資源配置的基本方式，效率原則成為資源配置的基本原則，教育資源的配置也不例外。因此，效率也就自然地成為高等教育改革和發(fā)展的基本價值尺度。

（三）高等教育公平與效率的共同屬性

高等教育公平與效率作為價值尺度，都是評價性概念，它們有一些共同屬性：其一，相對性。公平與效率，都是相對性的概念，沒有絕對的公平，也沒有絕對的高效率，對它的認識與判斷，往往受歷史條件和社會群體或個人的價值觀及切身利益所制約。在認識和評價是否公平的問題上，人們總是從特定的目的出發(fā)的，評價的標準具有強烈的主觀性和巨大的差異性。但是并不能由此認為公平與效率標準具有純粹的主觀性，公平與效率的標準本質(zhì)上并不來自評價者的主觀愿望和意志，它是客觀性和歷史性的結(jié)合。高等教育公平的相對標準是對大多數(shù)人的公平；高等教育效率的相對標準是對國家、社會、個人的長遠效益。其二，發(fā)展性。由于人們之間的差別是永恒的，效率提高的需求也是永恒的，因此，就其抽象性來說，高等教育公平與效率，是教育發(fā)展的理想追求，是永恒的理念。但是隨著歷史的發(fā)展，總體來說公平與效率的水平在不斷發(fā)展和提高。其三，合理性。由于高等教育公平與效率的相對性和發(fā)展性，人們并不僅僅關(guān)注公平和效率本身，即不僅僅關(guān)注公平的水平和效率水平，而且關(guān)注高等教育公平與效率的“合理性”。這里的“合理性”，指合乎規(guī)律性，即合乎社會存在與發(fā)展的規(guī)律。討論高等教育公平和效率，并不是為了消滅差別（不公平）和低效率，而是為了減少差別（不公平）和提高效率，在差別和無差別之間，在低效率和高效率之間，在公平與效率之間保持一種必要的張力，即維持雙方的“合理性”。

二、高等教育公平與效率的統(tǒng)一性和矛盾沖突

作為價值尺度，教育公平與效率的相對性、發(fā)展性和合理性特性，既說明了教育公平與效率的共性和內(nèi)在統(tǒng)一性，又使得教育公平與效率在高等教育改革和發(fā)展的實踐中不僅難以把握，而且會發(fā)生很多的矛盾沖突。因此，在實踐中，教育公平與效率是一種既統(tǒng)一又矛盾的關(guān)系。

（一）高等教育公平與效率的統(tǒng)一性

高等教育公平標準與效率標準之間的關(guān)系，本質(zhì)上講類似生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的關(guān)系，兩者互為基礎(chǔ)、相互促進、相互制約。

其一，公平需要效率提供物質(zhì)基礎(chǔ)，效率要以公平的環(huán)境和規(guī)則為前提。在一個低效率的社會里，只能存在低水平的生產(chǎn)力，因而也只能存在低級的公平狀態(tài)。如原始社會的平均主義和奴隸社會封建社會的等級公平等。在中國的舊體制下，低效率造成了經(jīng)濟短缺和財富匱乏，盡管我們是一個較公平的社會，但這種公平實際是一種低水平的平均主義。因此，只有提高效率，發(fā)展生產(chǎn)力，增加社會財富，才能建立真正的社會主義公平。同樣，高效率要以公平的規(guī)則和環(huán)境作基礎(chǔ)，否則競爭就是不公平的競爭，而不公平的競爭必然會損害效率。

其二，在動態(tài)意義上，公平與效率的一致性表現(xiàn)為兩者必然要相互適應(yīng)。效率的提高與生產(chǎn)力的發(fā)展是成正比的，生產(chǎn)效率越高，表征著生產(chǎn)力水平越高。而生產(chǎn)力水平則直接制約和決定著人類的公平狀態(tài)和公平觀念。生產(chǎn)力是一個不斷發(fā)展的過程，公平也是個不斷提高的過程。反過來公平水平也會推動或制約效率的提高。中國計劃經(jīng)濟時代和市場經(jīng)濟初期，不是不想擴大高等教育入學(xué)機會，而是受當時的生產(chǎn)力水平和效率水平的限制。由于只有少數(shù)人能接受高等教育，只能為社會發(fā)展培養(yǎng)少量的專業(yè)人才，又限制著教育效率水平。隨著社會生產(chǎn)力的提高，高等教育投入的增加，高校規(guī)模的擴大和效率的提高，高等教育入學(xué)機會也就必然增加。

（二）高等教育公平與效率的矛盾沖突

高等教育公平與教育效率之間的矛盾沖突不是本質(zhì)上，而是現(xiàn)實的、具體的，是與資源需求、配置方式和地區(qū)差異相聯(lián)系的。

其一，資源需求的沖突。教育公平與效率的矛盾沖突中，資源的供給和配置上的沖突是最為顯著的。為了適應(yīng)中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，增加高等教育機會（追求教育公平）是高等教育改革和發(fā)展的重要任務(wù)。增加教育機會就必然要擴大教育規(guī)模、增加學(xué)校數(shù)量、提高入學(xué)率，也就是說教育需求不斷擴大。當前，強大的教育需求與有限的教育供給（資源投入）之間形成了緊張的供求關(guān)系。教育財政資源的供給不能滿足教育事業(yè)迅速發(fā)展的需求，尤其是教育經(jīng)費供給不足已經(jīng)成為制約教育發(fā)展的主要因素。同時，不斷提高高等教育的質(zhì)量（追求效率）也是高等教育改革和發(fā)展的急迫任務(wù)。提高高等教育質(zhì)量，也需要大量的資金投入?！岸倘毙缘慕逃Y源”在規(guī)模發(fā)展與質(zhì)量建設(shè)上的供給和配置矛盾也就不可避免。

現(xiàn)階段中國高等教育資源配置中的主要矛盾是：一方面教育的公平性原則要求為所有的學(xué)校和學(xué)生提供平等的機會和條件，政府應(yīng)當公平地分配教育資源，保證基本的教育需求；另一方面中國作為一個發(fā)展中的大國，為了迎接國際競爭的挑戰(zhàn)，保證國家和民族長遠發(fā)展的需要，又要重點建設(shè)一批學(xué)校和學(xué)科，使之達到或接近世界先進水平。這樣，教育資源就不能完全平均分配，而是在保證一般學(xué)校生存基本需要的前提下，重點建設(shè)若干學(xué)校和學(xué)科，通過政府與市場的相互作用，促進學(xué)校之間、學(xué)科之間的相互影響和相互競爭，只有這樣才能既保證公平又促進效率。

其二，配置方式的沖突。高等教育公平與效率的矛盾沖突不僅反映在教育資源的分配上，而且還反映在資源的配置方式上。計劃經(jīng)濟時期，計劃是資源配置的主要方式，政府是資源配置的單一主體，起主導(dǎo)作用。市場經(jīng)濟條件下，市場是資源配置的主要方式，質(zhì)量和效率優(yōu)勝者，具有獲得資源的優(yōu)先權(quán)和選擇權(quán)，效率原則是市場資源配置的主要原則。當前市場機制尚未在高等教育資源配置中占主導(dǎo)地位，但市場將不可避免地成為資源配置的重要主體。政府和市場在資源配置中的不同功能和作用，常常帶來矛盾和沖突。按市場機制配置教育資源，會促進教育效率的提高，加快高等教育的發(fā)展，也會擴大不同類型、不同地區(qū)、不同層次的高校在獲得資源能力上的差距，形成強者越強，弱者越弱的現(xiàn)象，造成新的不平等。高等教育事業(yè)的發(fā)展不能完全按市場機制進行優(yōu)勝劣汰，也不能任由弱勢群體因為沒有經(jīng)濟能力而失去入學(xué)機會。政府在提供公平的競爭環(huán)境、增加教育機會、減少差異和不平等、幫助弱勢群體等方面，發(fā)揮著主要作用。因此，市場并不能取代政府在教育資源配置中的作用。但是，過分的政府干預(yù)，會破壞自由競爭的規(guī)則，削弱競爭的活力，導(dǎo)致效率的下降。政府干預(yù)和政府調(diào)節(jié)只能是有限的。目前，政府主導(dǎo)的資源配置方式正在轉(zhuǎn)變，市場參與資源配置的方式正在形成，兩種配置方式處在變化、調(diào)整和相互適應(yīng)的過程當中，產(chǎn)生矛盾和沖突在所難免。高等教育市場化、產(chǎn)業(yè)化、民辦高等教育發(fā)展、大學(xué)收費政策、高等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及少數(shù)民族教育、弱勢群體教育等等不同層面的改革中涌現(xiàn)出來的公平與效率的矛盾沖突，都與資源配置方式的轉(zhuǎn)變有關(guān)。

其三，地區(qū)差異的沖突。高等教育公平與效率是相對的，不僅表現(xiàn)在國家之間、不同的歷史時期，而且表現(xiàn)在地區(qū)的差異上。由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，中國是一個典型的二元結(jié)構(gòu)社會，地區(qū)差異十分顯著。發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、東部與西部、城市與農(nóng)村的高等教育在學(xué)校數(shù)量、入學(xué)機會、經(jīng)費投入、質(zhì)量效率等等方面存在很大的差距。

三、高等教育公平與效率矛盾的協(xié)調(diào)

公平與效率，是高等教育改革與發(fā)展所追求兩個價值目標，二者之間不能偏廢。當公平與效率發(fā)生矛盾時，不能為實現(xiàn)公平而置效率于不顧，或為追求效率而置公平于不顧，而必須是在公平與效率之間，尋求它的“平衡點”，找出公平與效率的“最佳區(qū)域”。保持公平與效率的平衡，是高等教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)，是高等教育可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。如何保持公平與效率的平衡，解決公平與效率之間的矛盾，是一項復(fù)雜的實踐性課題，必須依現(xiàn)實的條件和狀況進行分析和決策，沒有現(xiàn)成的答案。因此，這里提出幾條基本的原則：

（一）要確立具體的公平與效率目標，并以此作為政策制定的重要依據(jù)

高等教育公平與效率的平衡，首先表現(xiàn)為公平與效率目標的合理。只有這些目標制定得合理，才能制定比較合理的高等教育政策來實現(xiàn)公平與效率的平衡。只有確定了公平與效率的發(fā)展目標，決策者才能科學(xué)地選擇公平優(yōu)先、兼顧效率，或者效率優(yōu)先、兼顧公平的發(fā)展方式。高等教育改革和發(fā)展不僅要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的總體水平和高等教育發(fā)展戰(zhàn)略，確立總體的公平與效率目標。還需要在制定高等教育改革和發(fā)展的政策時，確定具體的高等教育公平與效率目標，并分析其合理性。

（二）合理發(fā)揮政府與市場的作用，保持公平與效率的動態(tài)平衡

政府和市場在公平和效率方面發(fā)揮作用的重點、方式、機制不同。公平是一種社會穩(wěn)定機制，教育公平的真正實現(xiàn)要靠政府對高等教育活動過程的宏觀調(diào)控，主要通過經(jīng)濟的、法律的手段和必要的行政手段來實現(xiàn)。政府主要通過事先限制和事后補償?shù)姆绞竭_至公平目標。效率是一種社會發(fā)展機制，教育效率的最終實現(xiàn)要靠行為主體以效率最大化為內(nèi)在驅(qū)動力，通過行為主體之間的市場競爭來實現(xiàn)。政府的作用僅限于制定公平的市場規(guī)則，而不能干預(yù)高等學(xué)校的競爭行為，這就是政府的限度。舉例來說，自主設(shè)置專業(yè)作為高校自主辦學(xué)的權(quán)力，屬于競爭規(guī)則。教育主管部門的專業(yè)設(shè)置審批權(quán)應(yīng)當逐步改為專業(yè)設(shè)置的建議權(quán)，這樣才有利于促進競爭，真正提高效率。

（三）要通過制度創(chuàng)新，實現(xiàn)公平與效率水平的不斷提高

制度通常被理解為社會中個人遵循的一套行為規(guī)則，公平與效率是制度服務(wù)的基本需求。制度服務(wù)需求的改變，又是引起制度不均衡，導(dǎo)致制度創(chuàng)新的重要原因之一。中國著名經(jīng)濟學(xué)家林毅夫提出兩種基本的制度創(chuàng)新方式：誘致性制度創(chuàng)新和強制性制度創(chuàng)新。誘致性制度創(chuàng)新由行為主體在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。強制性制度創(chuàng)新由政府命令和法律引入和實行。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，教育公平方面的制度創(chuàng)新，適用強制性制度創(chuàng)新方式；教育效率方面的制度創(chuàng)新，適用誘致性制度創(chuàng)新方式。

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