工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌管理的問(wèn)題與反思

工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌管理的問(wèn)題與反思工傷保險(xiǎn)是世界上最早建立的社會(huì)保險(xiǎn)制度之一，在社會(huì)保障體系中占有重要地位。我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度啟動(dòng)時(shí)間不長(zhǎng)，相關(guān)制度設(shè)計(jì)及管理機(jī)制尚不完善，基金統(tǒng)籌層級(jí)問(wèn)題一直困擾著工傷保險(xiǎn)制度的管理。根據(jù)我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，工傷保險(xiǎn)基金也要逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。但是，由于工傷保險(xiǎn)制度自身的特殊性，工傷保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌管理層級(jí)并非越高越好。除了基金的共濟(jì)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力外，政府和企業(yè)主體的責(zé)任意識(shí)、制度保障的公平性等問(wèn)題也應(yīng)重點(diǎn)考慮。適度的工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次應(yīng)當(dāng)與政府的管理主體責(zé)任、企業(yè)的工傷事故防控能力相適應(yīng)?？煽紤]在“市級(jí)統(tǒng)籌+省級(jí)調(diào)劑金”的基礎(chǔ)上，通過(guò)發(fā)揮“行業(yè)差別費(fèi)率”和“浮動(dòng)費(fèi)率”機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化基層政府的監(jiān)管意識(shí)和一線企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，共同防控工傷事故的發(fā)生。標(biāo)簽：工傷保險(xiǎn)；省級(jí)統(tǒng)籌；統(tǒng)籌管理一、引言工傷保險(xiǎn)又稱職業(yè)傷害保險(xiǎn)，是世界上最早建立的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之一。它是由社會(huì)性的工傷保險(xiǎn)基金為勞動(dòng)者在生產(chǎn)、工作中遭受意外傷害或職業(yè)病傷害時(shí)，提供醫(yī)療救治、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、職業(yè)康復(fù)、傷亡者遺屬補(bǔ)償?shù)缺Ｕ系闹贫龋淠繕?biāo)是免除勞動(dòng)者的后顧之憂，分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。自1884年德國(guó)頒布世界上第一部《傷亡事故保險(xiǎn)法》以來(lái)，到2000年，全世界近200個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，已有172個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了社會(huì)保障制度。其中，有164個(gè)國(guó)家建立了工傷保險(xiǎn)制度，其他30多個(gè)國(guó)家和地區(qū)也有與工傷事故相關(guān)的保障制度安排。①“統(tǒng)籌層次”一般指社會(huì)保險(xiǎn)基金池的統(tǒng)籌管理層級(jí)，經(jīng)常以相應(yīng)的行政管理范圍為參照。我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度啟動(dòng)時(shí)間不長(zhǎng)。由于歷史原因，2004年我國(guó)《工傷保險(xiǎn)條例》啟動(dòng)之初，并沒(méi)有對(duì)各地工傷保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次進(jìn)行明確的規(guī)定，而是效仿了養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的縣級(jí)統(tǒng)籌管理模式。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，工傷保險(xiǎn)縣級(jí)統(tǒng)籌的局限性愈加明顯，易導(dǎo)致基金安全隱患及經(jīng)辦管理服務(wù)的“碎片化”等問(wèn)題，從而阻礙制度發(fā)展，因而有學(xué)者主張工傷保險(xiǎn)縣級(jí)統(tǒng)籌應(yīng)由省級(jí)統(tǒng)籌替代②。“十二五”期間，國(guó)家人社部一直致力于推動(dòng)工傷保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌，逐步建立省級(jí)基金調(diào)劑金，并積極主張實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理。2010年頒布的我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第64條以國(guó)家法律的形式對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次作出了規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌?！钡牵覈?guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以來(lái)，全國(guó)各地推進(jìn)提升工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的實(shí)踐探索進(jìn)展緩慢。迄今為止，僅有4個(gè)直轄市實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，8個(gè)省實(shí)現(xiàn)了市級(jí)統(tǒng)籌，其余各地依然采取縣級(jí)統(tǒng)籌管理模式。本文結(jié)合社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次管理理論，對(duì)我國(guó)工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的五種類型、演變路徑、管理現(xiàn)狀、存在問(wèn)題進(jìn)行梳理，對(duì)工傷保險(xiǎn)適度統(tǒng)籌管理層級(jí)進(jìn)行探討?！按髷?shù)法則”也稱“大數(shù)概率論”，是現(xiàn)代保險(xiǎn)學(xué)的數(shù)理基礎(chǔ)?！按髷?shù)法則”指的是統(tǒng)籌層次越高，覆蓋面越廣，參保繳費(fèi)人數(shù)則越多，保險(xiǎn)基金池的抗風(fēng)險(xiǎn)能力就越強(qiáng)；反之，則越小。③一般認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)制度遵循“大數(shù)法則”的基本原理，工傷保險(xiǎn)當(dāng)然也遵循其道。但是，工傷保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次是不是越高越好，學(xué)界認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，提高工傷保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次可以增強(qiáng)其待遇的公平性，提高管理效率，降低管理成本，同時(shí)也有利于克服區(qū)域間的不平衡，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)待遇公平。④當(dāng)前，一些地方實(shí)行工傷保險(xiǎn)縣市級(jí)統(tǒng)籌，使得一些高危行業(yè)被拒之門外，難以保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益。⑤也有學(xué)者對(duì)一味提高統(tǒng)籌層次可能導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重、管理無(wú)效率的情況有所擔(dān)憂，主張謹(jǐn)慎看待統(tǒng)籌層次的提升。如張軍等人認(rèn)為，不宜過(guò)多依賴社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理層次。像山西這樣的資源型省份，省級(jí)統(tǒng)籌不但難以解決煤炭行業(yè)工傷保險(xiǎn)基金不足的問(wèn)題，還會(huì)影響到全省的工傷保險(xiǎn)基金平衡。⑥一些學(xué)者對(duì)統(tǒng)籌層級(jí)提高到省級(jí)統(tǒng)籌所帶來(lái)的難題進(jìn)行了研究，形成了兩種截然相反的意見(jiàn)。贊成者認(rèn)為，根據(jù)實(shí)際管理運(yùn)行情況，適度提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是可行的，也是必要的，統(tǒng)一政策是前提，明確政府責(zé)任是關(guān)鍵，加強(qiáng)管理是保障，充分利用信息技術(shù)是必要支撐。⑦我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖然明確了要實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，但要真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還面臨著諸多障礙，最大的難點(diǎn)在于區(qū)域發(fā)展的不平衡和地區(qū)間不同利益格局的制約。不同地區(qū)在歷史債務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍、待遇水平等方面存在差異，且長(zhǎng)期以來(lái)形成了中央、地方、企業(yè)、個(gè)人等不同的利益格局，嚴(yán)重制約著統(tǒng)籌層次的提高。⑧反對(duì)者認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)資金的省級(jí)平衡，等于弱化了市縣級(jí)政府的責(zé)任，如何維持市縣級(jí)政府的積極性，是實(shí)現(xiàn)資金省級(jí)平衡的重點(diǎn)和難點(diǎn)。⑨統(tǒng)籌層次提高將會(huì)發(fā)生不同地區(qū)利益失衡現(xiàn)象，統(tǒng)籌層次越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性會(huì)越低。⑩省級(jí)統(tǒng)籌的難點(diǎn)在于如何平衡市縣級(jí)政府與省級(jí)政府的權(quán)利與責(zé)任，同時(shí)謹(jǐn)防道德風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。其實(shí)，單就基金池的風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)能力而言，基金池規(guī)模越大，化解風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)。但在具體的管理中，提升工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的難點(diǎn)不僅是要面臨如何劃分各級(jí)政府責(zé)任、打破利益藩籬、統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)的問(wèn)題，更為重要的是要考慮如何調(diào)動(dòng)包括企業(yè)在內(nèi)的多元主體的積極性，使其共同發(fā)揮工傷預(yù)防的作用，防范道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。在提升統(tǒng)籌層次的過(guò)程中，要充分研究和高度重視企業(yè)主體的責(zé)任變化。因?yàn)槠髽I(yè)在工傷保險(xiǎn)預(yù)防中同樣起著重要的作用，這是工傷保險(xiǎn)相對(duì)于其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目所不同的地方，也是工傷保險(xiǎn)制度獨(dú)有的特點(diǎn)所決定的。第一，工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次關(guān)涉其基金池的兜底責(zé)任。研究工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，不僅要考慮基金問(wèn)題，更要考慮各級(jí)管理主體的責(zé)權(quán)關(guān)系。統(tǒng)籌層次提高，意味著在統(tǒng)籌范圍內(nèi)公平性的增強(qiáng)，但同時(shí)也就要求統(tǒng)籌范圍內(nèi)的財(cái)政具有相當(dāng)強(qiáng)的填空補(bǔ)缺的能力。在縣級(jí)統(tǒng)籌管理模式下，社會(huì)保險(xiǎn)基金共濟(jì)的兜底責(zé)任是由縣級(jí)人民政府和全縣范圍內(nèi)的參保主體共同承擔(dān)的。同理，在市級(jí)、省級(jí)和國(guó)家統(tǒng)籌管理模式下，基金共濟(jì)的責(zé)任分別由市級(jí)、省級(jí)人民政府和中央政府及其范圍內(nèi)的參保主體共同承擔(dān)。一般來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府的責(zé)任能力與基金池的抗風(fēng)險(xiǎn)能力以及制度的公平性成正比（見(jiàn)表1）。第二，研究工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理層次，必須充分考慮各參與主體的道德風(fēng)險(xiǎn)。所謂道德風(fēng)險(xiǎn)是指人們享有自己行為的收益，而將成本轉(zhuǎn)嫁給別人，從而造成他人損失的可能性。在工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌中，從市級(jí)統(tǒng)籌提高到省級(jí)統(tǒng)籌，極有可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。這種道德風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在：實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌意味著較統(tǒng)籌層次低一級(jí)的地方政府將不需要為支付工傷保險(xiǎn)金兜底，這會(huì)使這些地方政府對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的支付風(fēng)險(xiǎn)有所松懈，不再會(huì)花大力氣擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面，不再會(huì)積極提高基金征繳力度，有的地方政府甚至?xí)`規(guī)做出降低繳費(fèi)率、違規(guī)認(rèn)定工傷等行為。工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是各相關(guān)利益主體相互博弈的過(guò)程。博弈包括市縣級(jí)地方政府與省級(jí)政府的博弈、省級(jí)政府與中央政府的博弈、各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的利益沖突，以及在制度運(yùn)行中相關(guān)的財(cái)政部門等的利益矛盾等?？梢哉f(shuō)，各相關(guān)利益主體都站在各自的立場(chǎng)上，為使自身利益最大化而參加到利益的角逐中，使整個(gè)制度改革都深深刻上了各利益主體的行為痕跡。因此，結(jié)合主體責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)控制能力、基金池風(fēng)險(xiǎn)程度和保障公平性程度，可將各級(jí)統(tǒng)籌層次的規(guī)律和特點(diǎn)概括如下（見(jiàn)表1）。表1工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次的影響因素第三，盲目提升工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次需警惕“大數(shù)法則”的理論陷阱。大數(shù)法則是提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)。工傷保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)的制度公平目標(biāo)主要通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)：一是社會(huì)成員參與的機(jī)會(huì)公平。任何社會(huì)成員凡符合工傷保險(xiǎn)制度規(guī)定的條件，不論其地位、職業(yè)、貧富等均被強(qiáng)制性納入工傷保險(xiǎn)范圍。工傷保險(xiǎn)的社會(huì)化程度愈高，這種機(jī)會(huì)的公平性就愈充分。二是工傷保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌。通過(guò)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員之間的互助互濟(jì)，在一定程度上縮小社會(huì)成員發(fā)展結(jié)果的不公平。激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使一些勞動(dòng)者在喪失勞動(dòng)能力后可能陷入生活困境，進(jìn)而可能威脅社會(huì)穩(wěn)定。而健全的工傷保險(xiǎn)制度可以保障社會(huì)成員受傷時(shí)基本生活不受影響，起到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的潤(rùn)滑劑作用，從而為提高經(jīng)濟(jì)效率創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。因此，完善的工傷保險(xiǎn)制度是維護(hù)社會(huì)公平與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的和諧統(tǒng)一。但是，人們往往容易忽略的是，上述分析實(shí)際上存在著理論陷阱，即“大數(shù)法則”的成立是基于保險(xiǎn)對(duì)象同質(zhì)性和風(fēng)險(xiǎn)概率一致性這樣的基本前提。“大數(shù)法則”要求“風(fēng)險(xiǎn)單位彼此之間具有高度的相關(guān)性”，也即參保單位或?qū)ο筅呌谝恢滦?。由此，引發(fā)工傷保險(xiǎn)的一個(gè)基本問(wèn)題就是，將高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)強(qiáng)行放入一個(gè)統(tǒng)籌池，到底是制度公平的體現(xiàn)還是有違制度公平呢？這些理論爭(zhēng)議決定了工傷保險(xiǎn)制度到底是執(zhí)行單一費(fèi)率還是行業(yè)差別費(fèi)率的問(wèn)題，繼而影響到工傷保險(xiǎn)的制度模式以及基金的統(tǒng)籌管理模式。這些研究同樣是提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次后能否更好地實(shí)行行業(yè)差別費(fèi)率及其費(fèi)率浮動(dòng)機(jī)制的理論基礎(chǔ)。三、我國(guó)工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理的地方實(shí)踐我國(guó)工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌是從縣級(jí)統(tǒng)籌起步的。2004年國(guó)務(wù)院頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)工傷保險(xiǎn)基金的籌集和使用、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷保險(xiǎn)待遇、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等作出了明確規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度進(jìn)入全面社會(huì)統(tǒng)籌的階段，各省均根據(jù)《條例》出臺(tái)了具體的實(shí)施辦法，同時(shí)成立了相應(yīng)的管理部門——工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)能力鑒定機(jī)構(gòu)和工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。但是，由于歷史原因，《條例》啟動(dòng)之初，并沒(méi)有對(duì)各地工傷保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次進(jìn)行明確規(guī)定，全國(guó)半數(shù)以上的省份承襲了原縣級(jí)統(tǒng)籌的管理模式（見(jiàn)表2）。到2005年底，全國(guó)除港澳臺(tái)以外的31個(gè)省份中有19個(gè)省份實(shí)行了工傷保險(xiǎn)縣級(jí)統(tǒng)籌。隨著我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度不斷發(fā)展，原縣級(jí)統(tǒng)籌管理模式的統(tǒng)籌層次低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、易發(fā)生基金缺口的弊端逐漸顯現(xiàn)，個(gè)別縣、市出現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)基金收不抵支、擴(kuò)面工作難以進(jìn)行、風(fēng)險(xiǎn)逐步增大的嚴(yán)峻局面。2008年以來(lái)，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部開始計(jì)劃逐步提高工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理層次。在國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部的推動(dòng)下，2010年全國(guó)近半數(shù)的省份實(shí)現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)地市級(jí)以上統(tǒng)籌，全國(guó)工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)共計(jì)986個(gè)，其中省級(jí)統(tǒng)籌4個(gè)（北京、天津、上海、重慶），占0.4%；地市級(jí)統(tǒng)籌277個(gè)，占28.1%；縣級(jí)統(tǒng)籌669個(gè)，占67.8%；委托企（行）業(yè)單建統(tǒng)籌36個(gè)，占3.7%；17個(gè)省份實(shí)現(xiàn)全省地市級(jí)以上統(tǒng)籌，占全國(guó)的53%，其中地市級(jí)統(tǒng)籌中統(tǒng)收統(tǒng)支模式的占90.3%，其余為調(diào)劑金模式。對(duì)此，實(shí)踐很快證明，市級(jí)統(tǒng)籌管理并不能滿足基金共濟(jì)的需要，一些地方產(chǎn)生了進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次的需求和動(dòng)機(jī)。但貴州等先行探索并實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌管理的地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，工傷保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌也存在諸多問(wèn)題。1.地方管理責(zé)任主體地位被削弱在省級(jí)管理制度模式下，市縣級(jí)經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)責(zé)任主體地位被大大削弱，邊界責(zé)任更加模糊。市縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)因?yàn)橛姓{(diào)劑金的兜底依賴，基金管理責(zé)任的主體意識(shí)被相對(duì)分散化。在省級(jí)調(diào)劑金制度下，工傷保險(xiǎn)基金缺口的兜底責(zé)任仍在市縣級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。但是，由于相當(dāng)一部分工傷保險(xiǎn)基金被上解，地方的積極性還是受到了一定程度上的影響。目前，全國(guó)多數(shù)地方仍然實(shí)行“市縣統(tǒng)籌+省級(jí)調(diào)劑金”模式，該機(jī)制最大的問(wèn)題就是省級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏有效的管理和激勵(lì)手段。2.省級(jí)統(tǒng)籌監(jiān)管難度高由于我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)起步晚，有關(guān)經(jīng)辦管理的監(jiān)督考核體系尚不健全，相關(guān)的科學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)比較缺乏。統(tǒng)籌地區(qū)一旦發(fā)生基金缺口危機(jī)，其最先想到的便是等待上級(jí)機(jī)構(gòu)的救助和調(diào)劑。但上級(jí)機(jī)構(gòu)在接到下級(jí)機(jī)構(gòu)的調(diào)劑申請(qǐng)報(bào)告后，往往因編制限制、人手不足、能力手段不夠等制約，難以就下級(jí)機(jī)構(gòu)的基金缺口責(zé)任做出科學(xué)評(píng)估。另外，法制建設(shè)滯后，缺乏有關(guān)公開、公正的運(yùn)行決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，也使上級(jí)機(jī)構(gòu)在具體決策過(guò)程中難以就基金缺口問(wèn)題做出準(zhǔn)確的評(píng)估?，F(xiàn)實(shí)中的調(diào)劑金決策機(jī)制隨意性強(qiáng)，往往受人情關(guān)系、地方公關(guān)等因素的限制。而從制度機(jī)制上說(shuō)，省級(jí)統(tǒng)籌制度也存在著各級(jí)機(jī)構(gòu)工傷保險(xiǎn)財(cái)權(quán)責(zé)任不清晰的問(wèn)題，容易產(chǎn)生爭(zhēng)議并導(dǎo)致權(quán)力尋租等弊端。3.實(shí)施行業(yè)差別費(fèi)率及浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制受限制在實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌以前，地方政府迫于基金收支平衡的壓力，在探索行業(yè)浮動(dòng)費(fèi)率和差別費(fèi)率方面積極性較高。當(dāng)統(tǒng)籌層次提高后，地方政府責(zé)任降低，極大影響了工傷保險(xiǎn)行業(yè)差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制的執(zhí)行效果。貴州省等地的實(shí)踐表明，在省級(jí)統(tǒng)籌格局下，行業(yè)差別費(fèi)率機(jī)制被淡化。2009年以來(lái)，貴州省遵義市在工傷保險(xiǎn)方面積極探索推行業(yè)差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制，取得了良好效果。自2012年開始實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌以后，該市工傷保險(xiǎn)行業(yè)差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制基本處于停滯狀態(tài)。建立和完善工傷保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制，能進(jìn)一步平衡企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，使企業(yè)費(fèi)率水平更趨合理，從而有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)參保的積極性，解決目前部分地區(qū)出現(xiàn)的參保結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象，促進(jìn)工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳工作。但是，目前全國(guó)僅海南省和廣東省有地方人大的相關(guān)立法強(qiáng)調(diào)工傷保險(xiǎn)的地方政府責(zé)任，許多地方并沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定具體的實(shí)施意見(jiàn)。四、域外管理經(jīng)驗(yàn)與啟示發(fā)達(dá)國(guó)家工傷保險(xiǎn)發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，形成了相對(duì)成熟的制度體系。因國(guó)情和制度模式差異，國(guó)外學(xué)界對(duì)工傷保險(xiǎn)制度的研究多集中在基金的籌資、投資以及工傷保險(xiǎn)待遇補(bǔ)償?shù)墓叫缘葐?wèn)題上。國(guó)際上，與我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層級(jí)相對(duì)應(yīng)的英文術(shù)語(yǔ)為“Polling”，意為“基金風(fēng)險(xiǎn)池”，一般側(cè)重基金管理的層級(jí)和覆蓋人群的規(guī)模。不同國(guó)家有著不同的工傷保險(xiǎn)制度模式以及不同的基金籌集、管理和待遇保障模式。概括起來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的工傷保險(xiǎn)制度可劃分為三種模式：一是德國(guó)模式。由公立機(jī)構(gòu)即同業(yè)公會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)辦工傷保險(xiǎn)事務(wù)，主要采取行業(yè)差別費(fèi)率，為多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家工傷保險(xiǎn)制度所效仿。二是美國(guó)模式。通過(guò)公立機(jī)構(gòu)、私營(yíng)保險(xiǎn)公司以及雇主自我保險(xiǎn)等多種方式共同承辦工傷保險(xiǎn)事務(wù)、支付工傷保險(xiǎn)費(fèi)用。三是以新西蘭、荷蘭、瑞士為代表的模式。不區(qū)分工傷事故傷害與非工傷事故傷害，進(jìn)行一體式均等化賠償。第一種模式多實(shí)行行業(yè)統(tǒng)籌管理，以行業(yè)或企業(yè)差別費(fèi)率、浮動(dòng)費(fèi)率為基礎(chǔ)籌集資金，各行業(yè)間的基金不能相互調(diào)劑。第二種是區(qū)域統(tǒng)籌的差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率模式。如美國(guó)在聯(lián)邦法律框架內(nèi)，由各州組建州級(jí)層面的工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金，對(duì)不同行業(yè)企業(yè)征收不同的費(fèi)率，并進(jìn)行費(fèi)率浮動(dòng)。第三種是區(qū)域統(tǒng)籌模式下的統(tǒng)一固定費(fèi)率制。在所覆蓋的區(qū)域內(nèi)，針對(duì)所有行業(yè)企業(yè)征收相同的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率。從上述這些國(guó)家的情況來(lái)看，各種不同制度的籌資模式對(duì)應(yīng)著不同的基金管理體制和基金管理層級(jí)。就工傷保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌管理層次來(lái)講，行業(yè)統(tǒng)籌、地方統(tǒng)籌、全國(guó)統(tǒng)籌以及混合統(tǒng)籌加調(diào)劑金模式都有，不一而足，關(guān)鍵在于具體的制度運(yùn)行環(huán)境和管理因素。其中，作為工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)起步早、制度體系較為完備的德國(guó)和美國(guó)，都未實(shí)行工傷保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌或省級(jí)統(tǒng)籌。德國(guó)的主要特點(diǎn)是行業(yè)統(tǒng)籌，其全境工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦管理主體主要分為農(nóng)業(yè)同業(yè)公會(huì)、工商業(yè)同業(yè)公會(huì)、公務(wù)人員工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)三大類。2010年，這三類機(jī)構(gòu)共56個(gè)，其中農(nóng)業(yè)同業(yè)會(huì)8個(gè)、工商業(yè)同業(yè)會(huì)21個(gè)、公務(wù)人員同業(yè)會(huì)27個(gè)。除公務(wù)人員的工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按屬地原則統(tǒng)籌管理外，其他各類工傷保險(xiǎn)同業(yè)公會(huì)根據(jù)行業(yè)類別進(jìn)行組織，各行業(yè)間基金不能相互調(diào)劑。其基金缺口問(wèn)題主要通過(guò)行業(yè)、企業(yè)差別費(fèi)率以及費(fèi)率浮動(dòng)措施予以解決。與其風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制相對(duì)應(yīng)，德國(guó)高度重視行業(yè)工傷預(yù)防和企業(yè)主體的作用，其制度建構(gòu)理念主要是行業(yè)統(tǒng)籌模式下的勞資分責(zé)制。近年來(lái)，國(guó)際上有關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的研究情況也表明，建立在風(fēng)險(xiǎn)管理與評(píng)估機(jī)制（RiskAdjustment/RiskEqualization）之上的統(tǒng)籌機(jī)制已成為研究的一個(gè)新趨勢(shì)，并在德國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、瑞士、荷蘭、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)的理論界獲得高度認(rèn)同。所謂“基于風(fēng)險(xiǎn)管理與評(píng)估進(jìn)行統(tǒng)收統(tǒng)支”模式，是指原本實(shí)行行業(yè)和地區(qū)性統(tǒng)籌的國(guó)家或地區(qū)，建立一個(gè)中央層面的醫(yī)療保險(xiǎn)基金籌資再分配機(jī)構(gòu)，在風(fēng)險(xiǎn)管理和評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)部分或全部保費(fèi)收入實(shí)行再分配，達(dá)到在合并全國(guó)或地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分散池的同時(shí)有效控制支出風(fēng)險(xiǎn)的目的?？疾煊蛲猓梢缘贸鲆韵聝牲c(diǎn)啟示：一是世界各國(guó)工傷保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌管理層次因制度模式和資金來(lái)源不同，往往采取不同的模式，其主要模式為行業(yè)統(tǒng)籌、地方統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌加調(diào)劑金制度。二是我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度主要效仿德國(guó)模式，其制度的主要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)雇主責(zé)任和行業(yè)統(tǒng)籌，特別注重發(fā)揮工傷保險(xiǎn)行業(yè)差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率的調(diào)控作用。五、總結(jié)和討論工傷保險(xiǎn)制度的特殊性以及管理中監(jiān)管能力的不足，使得地方管理主體以及企業(yè)主體極易放松管理責(zé)任，發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。這表明工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理層級(jí)不宜越高越好。來(lái)自貴州、云南等地的實(shí)踐管理經(jīng)驗(yàn)也顯示，省級(jí)統(tǒng)籌模式依然面臨諸多新的問(wèn)題。因此，工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理層級(jí)應(yīng)以適度為要。1.適度工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的確定應(yīng)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)突出問(wèn)題是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地區(qū)差異大，工傷保險(xiǎn)制度明顯受地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約。如對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，將其置于一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下，實(shí)行統(tǒng)一的支付和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不管制度設(shè)計(jì)是按照發(fā)達(dá)地區(qū)還是按照欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況確定，都會(huì)在一定程度上挫傷部分地區(qū)的積極性。因此，適度工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的確定，應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在籌資和相對(duì)應(yīng)的待遇保障機(jī)制上，應(yīng)突出按比例籌資和按比例享受待遇，以增強(qiáng)制度彈性，調(diào)動(dòng)地方的積極性。2.適度工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理層次應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任在工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌中，片面追求統(tǒng)籌層級(jí)容易導(dǎo)致地方政府和企業(yè)主體對(duì)工傷防控責(zé)任的忽略。提高統(tǒng)籌層次后，低一級(jí)政府不再為工傷保險(xiǎn)待遇承擔(dān)兜底責(zé)任，必然會(huì)對(duì)轄區(qū)企業(yè)工傷保險(xiǎn)防范有所松懈，繼而引發(fā)一系列與之相關(guān)的行為，如減弱擴(kuò)面征繳的力度、降低繳費(fèi)率甚至違規(guī)認(rèn)定工傷等。在省級(jí)監(jiān)督管理機(jī)制尚不健全、對(duì)基層政府考核機(jī)制尚不完善的情況下實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，不利于發(fā)揮地方政府提高勞動(dòng)安全的積極性。因此，適度的工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，必須充分考慮財(cái)政分級(jí)管理體制，防止地區(qū)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。在目前分級(jí)分稅財(cái)政管理體制下，地方政府仍應(yīng)是工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理的重要責(zé)任主體。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則確定各級(jí)政府在工傷保險(xiǎn)中的責(zé)任，仍是現(xiàn)階段的理性選擇。3.適度工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理層次應(yīng)注重行業(yè)差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率的調(diào)控作用工傷保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率是在國(guó)家行業(yè)差別費(fèi)率的基礎(chǔ)上，由各地根據(jù)企業(yè)一定時(shí)期內(nèi)工傷事故率和工傷保險(xiǎn)費(fèi)用收支情況展開評(píng)估，定期對(duì)企業(yè)費(fèi)率在其行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率基礎(chǔ)上給予上下浮動(dòng)的機(jī)制。實(shí)行工傷保險(xiǎn)行業(yè)差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率，對(duì)于完善工傷保險(xiǎn)籌資機(jī)制、增強(qiáng)制度吸引力和開展企業(yè)工傷預(yù)防工作具有重要意義。高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)聚集的縣市往往因基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱難以開展實(shí)施。實(shí)行更高一層的工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌，如何充分合理地調(diào)動(dòng)各地積極性、防范道德風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)鍵。因此，必須建立科學(xué)的基金分責(zé)機(jī)制和具體量化指標(biāo)，合理確定各級(jí)政府的工傷基金征繳責(zé)任，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。一方面，要避免省級(jí)統(tǒng)籌后個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)“吃大鍋飯”的情況，對(duì)于完不成征收目標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)要求當(dāng)?shù)卣袚?dān)相應(yīng)的責(zé)任。另一方面，要避免過(guò)去“鞭打快?！焙汀笆罩ё晕移胶狻钡那闆r發(fā)生，對(duì)于實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、應(yīng)收盡收的地方政府，不再把收支平衡作為其主要責(zé)任，這也是省級(jí)統(tǒng)籌的意義所在。同時(shí)，要建立合理的費(fèi)率機(jī)制，通過(guò)實(shí)行“差別費(fèi)率+浮動(dòng)費(fèi)率”，切實(shí)將費(fèi)率與企業(yè)的安全生產(chǎn)管理結(jié)合起來(lái)，下大力氣鼓勵(lì)、敦促企業(yè)加大事故預(yù)防的投入，從而降低事故的發(fā)生率，在減少基金支出的同時(shí)也降低企業(yè)的負(fù)擔(dān)，形成工傷保險(xiǎn)制度的良性發(fā)展?？傊?，工傷保險(xiǎn)重在預(yù)防，其本質(zhì)是勞資責(zé)任險(xiǎn)。無(wú)論是理論分析，還是國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均表明，統(tǒng)籌地區(qū)出現(xiàn)工傷保險(xiǎn)基金缺口問(wèn)題時(shí)，除了采取提高統(tǒng)籌層次的措施外，還可以通過(guò)提高繳費(fèi)基數(shù)、實(shí)施行業(yè)差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率、合理劃分各級(jí)政府責(zé)任、加強(qiáng)企業(yè)安全預(yù)防等多種方式予以解決。適度工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的確定，應(yīng)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、管理主體責(zé)任、工傷風(fēng)險(xiǎn)防控能力等因素相適應(yīng)，可以在“市級(jí)統(tǒng)籌+省級(jí)調(diào)劑金”的基礎(chǔ)上，通過(guò)優(yōu)化完善“行業(yè)差別費(fèi)率”和“浮動(dòng)費(fèi)率”機(jī)制，增強(qiáng)基層政府的監(jiān)管意識(shí)和一線企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，共同防控工傷事故的發(fā)生。注釋①胡勇等：《社會(huì)保障通論》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2008年，第97頁(yè)。②鄭秉文：《關(guān)于加快推進(jìn)省級(jí)社保統(tǒng)籌的建議》，《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2007年第1