2016年中國周邊安全問題觀察及未來走向

2016年中國周邊安全問題觀察及未來走向周邊安全環(huán)境對于中國外部安全的影響最為直接。在中國綜合實力繼續(xù)提升的背景下，中國的周邊安全戰(zhàn)略和政策正在發(fā)生由以應(yīng)對為主向以構(gòu)建為主的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變對于國際格局的影響巨大而深遠。當前，中國周邊安全形勢呈現(xiàn)出一些新動向，其中，最突出的是中美戰(zhàn)略性博弈凸顯，南海問題升溫，朝鮮半島局勢趨緊?？傮w來看，2015年中，盡管一些挑戰(zhàn)性問題突出，但對中國總體安全大局的影響有限，熱點問題沒有引發(fā)大的沖突，中國周邊地區(qū)和平發(fā)展的大環(huán)境基本上得到了維護。但是，2016年，由于朝鮮半島局勢發(fā)生新的變化，發(fā)生沖突的風險增大，對中國的安全利益和周邊安全大局有可能產(chǎn)生直接的威脅。因此，降低沖突風險，保持大局可控，是2016年中國周邊安全外交的當務(wù)之急。一、南海問題：熱度上升南海問題成為熱點中的熱點，其中一個最大變化是美國從幕后走向了前臺，中美在南海問題上的戰(zhàn)略博弈明顯升溫，從而使南海地區(qū)緊張局勢加劇。由于中國在南海島礁進行相關(guān)建設(shè)工程，美國開始在南海問題上對中國公開發(fā)難。2015年5月8日，美國國防部發(fā)布《中國軍力和安全發(fā)展報告2015》，指責中國在南海正在推進“可用作作戰(zhàn)基地”的大規(guī)模填海造地工程。5月20日，美國國防部允許CNN記者登上美軍反潛巡邏機隨同采訪，飛越了南沙永暑礁周邊海域。隨后，美國媒體掀起對中國南海島礁建設(shè)的一輪熱炒。10—12月間，美國屢次派遣軍艦進入中國南海水域，并有B-52戰(zhàn)略轟炸機“誤闖”中國南海華陽礁上空2海里范圍之內(nèi)。美軍的上述挑釁行動構(gòu)成了對中國南海主權(quán)主張最為嚴重的干涉和挑戰(zhàn)，惡化了地區(qū)安全局勢。2016年1月30日，美海軍“威爾伯號”導(dǎo)彈驅(qū)逐艦再次駛?cè)雽儆谥袊魃橙簫u的中建島區(qū)域12海里。不難看出，隨著美國軍艦公開巡航南海島礁行動的常態(tài)化，美國政府改變了此前在南海問題上居于幕后進行挑動、干預(yù)的做法，開始走上了與中國直面相對的前臺，從而使得中美兩國在南海地區(qū)的戰(zhàn)略博弈進入到了一個新的階段。那么，美國為何要加大對南海問題的直接參與呢？大體上可以從三個層面來解釋：一是把南海問題當作制約中國作為的抓手。在亞太地區(qū)國際政治問題中，沒有哪個問題比南海問題更容易利用，且可以得到諸多國家的支持（其中既包括與中國有領(lǐng)土海洋爭端的國家，也包括那些擔心中國控制南海、希望藉此獲利的國家）。二是所謂“原則之爭”。美國沒有簽署《聯(lián)合國海洋法公約》，但卻時常將《公約》的一些模糊原則為己所用，比如，專屬經(jīng)濟區(qū)的劃分原則、領(lǐng)海的無害通過原則等。三是借機加快“重返亞洲”的步伐，加大在該地區(qū)的軍事存在。盡管美國聲稱并沒有改變在南海領(lǐng)土爭端中不持立場的原則，但卻利用爭端最大限度地獲得了話語權(quán)和影響力，極大地推動了其“重返亞洲”戰(zhàn)略的實施。與美國的高調(diào)干預(yù)相呼應(yīng)，菲律賓也加大了對南海問題的炒作，妄圖推波助瀾，把事情鬧大，制造緊張局勢，從中漁利。2015年7月7日至13日，由菲律賓單方面提起的所謂“南海仲裁案”在常設(shè)于荷蘭海牙的國際仲裁法院仲裁庭舉行聽證會。菲方派出了由60人組成的超大規(guī)模代表團，大肆造勢。國際仲裁法院決定受理菲方訴訟，使得南海問題變得更為復(fù)雜。與菲律賓相比，越南2015年在南海問題上的主要策略是在大幅度提升海軍力量、抓緊時間進行自占島礁擴建的同時，進一步深化同美國、日本、印度、澳大利亞以及俄羅斯的軍事合作，以形成對中國的巨大壓力。值得注意的是，2015年中越政治關(guān)系穩(wěn)中有進。4月越共中央總書記阮富仲訪問中國，11月習近平主席訪問越南，為兩國關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。中越同意就海上安全問題加強磋商和談判，找到雙方都能接受的辦法，共同維護南海的和平與穩(wěn)定。2015年12月底，東盟共同體如期建成。中國堅持解決南海問題的“雙軌”思路，繼續(xù)與東盟加強合作，就“南海行為準則”（COC）同東盟繼續(xù)進行磋商，雙方推動建立了“中國—東盟海上搜救熱線平臺”、“中國—東盟應(yīng)對緊急事態(tài)外交高官熱線平臺”，推進中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級版談判等。不過，一個鮮明的變化是，在南海問題上，東盟內(nèi)部的協(xié)調(diào)在加強，各方的協(xié)同立場在接近，南海問題正在被提上東盟的集體議事日程。例如，2015年東盟外長會議發(fā)表的《聯(lián)合公報》罕見地就中國在南海的行動表示關(guān)切，認為“有關(guān)行為在南中國海地區(qū)削弱了信任，增加了緊張，破壞和平、安全與穩(wěn)定”，聲稱將采取“預(yù)防性措施”，輪值主席國馬來西亞還呼吁東盟國家組建聯(lián)合維和部隊巡邏南海等?？梢?，東盟在南海問題上將會進一步加強協(xié)調(diào)，一是為維護東盟的地區(qū)利益，努力防止南海成為沖突，甚至是戰(zhàn)爭的策源地；二是對中國在南海地區(qū)的行動進行限制，包括支持外部力量適度介入等。這樣看來，東盟共同體建成后，將會在捍衛(wèi)東盟利益、制約中國方面表現(xiàn)得更為明顯，這無疑會為中國東盟關(guān)系的發(fā)展增添新的變數(shù)。南海問題持續(xù)升溫，如果任其發(fā)展下去，很有可能失控。因此，防止南海問題成為破壞地區(qū)和平的“定時炸彈”，甚至是戰(zhàn)爭的策源地，繼續(xù)保持與東盟的溝通協(xié)商，通過共同努力，加強合作，管控分歧，拓展合作的共利點，就變得十分緊迫而重要。二、朝鮮半島：沖突風險增大在2015年的大部分時間里，朝鮮半島處于不穩(wěn)定狀態(tài)，盡管大的沖突沒有發(fā)生，但是風波迭起，險象環(huán)生。在軍事上，朝鮮延續(xù)了過去幾年來的強硬示威角度看，最重要的還是要妥善管控分歧，維護周邊局勢的基本穩(wěn)定，避免局部沖擊整體，讓和平發(fā)展的大環(huán)境得以維持和延續(xù)。一、朝鮮半島局勢朝鮮半島局勢事關(guān)中國的安全，無論是朝鮮發(fā)展核武器，還是美國借機把核武器部署到韓國，都會危及中國的安全；若美國對朝鮮使用武力，則后果難以預(yù)料，朝鮮半島有可能爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭，甚至會把中國拖入其中。因此，盡管中國會積極參加聯(lián)合國對朝鮮的新一輪制裁，以對朝鮮施加更大的壓力，讓其為繼續(xù)發(fā)展核武器付出代價，但是，中國仍會避免讓局勢朝極端的方向發(fā)展，如果發(fā)生大的沖突和戰(zhàn)爭，必然會殃及中國的安全利益。為此，中國不會放棄通過談判解決問題的基本立場。不過，從六方會談的經(jīng)驗來看，如果美朝雙方不作大的政策調(diào)整，中國的斡旋作用有限，而這正是局勢發(fā)展的真正危險之處。從現(xiàn)實情況來看，美國已進入選舉周期，大選期間的對朝政策往往是向更加強硬的方向一邊倒。奧巴馬政府正在改變其上任以來推行的“戰(zhàn)略性忍耐”政策，轉(zhuǎn)而對朝實施“大棒政策”。美國國會已經(jīng)通過對朝制裁的法案，奧巴馬政府必然出臺更加嚴厲的制裁措施。在朝鮮方面，擁核已成為其基本國策，成為金正恩執(zhí)政的強力支撐，因此朝鮮決不會自行改弦易轍，主動棄核。面對強大的外部軍事壓力和嚴厲的制裁，朝鮮只有以硬對強。在韓國方面，樸槿惠政府承受國內(nèi)巨大的輿論壓力，已被逼到墻角，決心全面采取強硬措施，迫使朝鮮做出改變。這種“強硬措施”包括讓美國全面提升軍事部署。由此看來，朝鮮半島由緊張到對抗的升級已成定局。在此情況下，中國必須為可能發(fā)生的不測做好應(yīng)急準備。從中國的選擇看，不在朝鮮半島生亂、生戰(zhàn)符合中國的最大利益。中國政府已經(jīng)清楚地表明了立場：朝鮮半島不能有核（包括朝鮮發(fā)展與美國部署），半島問題不能用武力解決，中國的國家安全利益必須得到有效維護和保障。朝鮮半島問題的根源在美朝關(guān)系，當前和今后一個時期，無論哪一方采取切實的調(diào)整與改變，都可能對局勢的發(fā)展產(chǎn)生轉(zhuǎn)折性影響，但現(xiàn)在看來難以達到。如果朝鮮當局繼續(xù)一意孤行，激化矛盾，進而挑起戰(zhàn)事，中國不會為其承擔安全責任。當然，出于自身和地區(qū)和平利益的考慮，一旦亂局發(fā)生，中國會根據(jù)自己的判斷，采取積極有為的行動，推進有利于朝鮮半島長久和平的安全機制建設(shè)。二、中美戰(zhàn)略博弈2016年是美國的大選年。根據(jù)以往經(jīng)驗，中國問題往往會成為美國總統(tǒng)選戰(zhàn)中的一個重要話題，妖魔化中國、攻擊中國的調(diào)門會很高。但是，鑒于現(xiàn)任總統(tǒng)任期已近，一般會采取較為連續(xù)性的穩(wěn)健政策，不會尋求做出大的調(diào)整和改變。奧巴馬的“亞太再平衡”戰(zhàn)略會進一步推行，美國會繼續(xù)在南海示強，拉攏盟國和其他國家制約中國的行為等都會繼續(xù)下去。同時，也會繼續(xù)保持同中國的接觸與協(xié)商，推進多個領(lǐng)域的功能性合作。然而，中美在安全領(lǐng)域的博弈也存在一些不可輕視的風險點。其一，管控朝鮮半島局勢。朝鮮進行新一輪核試驗和發(fā)射衛(wèi)星為本來就不穩(wěn)定的半島局勢又燒了一把火。中美在管控朝鮮半島局勢，加大對朝制裁力度，以制止其冒險行為上有著共同利益，可以進行合作，但在對朝制裁的目的和方式上存在重大分歧。中國反對美國借制裁之機擴大美韓同盟的作用，在可控與穩(wěn)妥的基礎(chǔ)上解決半島問題仍然是中國的上策。其二，管控南海局勢。中國會進一步加強在南海的島礁建設(shè)，提升在南海地區(qū)的軍事力量，而美國會繼續(xù)在海上和空中進行挑釁，如果缺乏約束，無視中國方面的警告，行動出格，有發(fā)生突發(fā)性事件的可能。同時，國際仲裁法院會對菲律賓的訴訟發(fā)布裁決結(jié)果，裁決結(jié)果發(fā)布后會發(fā)生什么事情，很難預(yù)料。比如，如果菲律賓方面采取莽撞行動，中國必定會采取反制措施，這無疑會增加發(fā)生沖突的風險。其三，管控臺海局勢。臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉完成，實現(xiàn)政黨輪替，蔡英文如何處理與大陸的關(guān)系和與美國的關(guān)系引人注目。過去若干年來，包括民進黨執(zhí)政時期，中美在維護臺海局勢穩(wěn)定方面進行了有效的溝通與協(xié)調(diào)。民進黨在傳統(tǒng)上有親美、近日和疏遠大陸情結(jié)，美國方面如果把民進黨作為制約中國大陸的工具，為其“重返亞洲”的戰(zhàn)略服務(wù)，鑒于臺灣問題涉及中國的核心利益，這勢必會對中美關(guān)系造成嚴重影響。三、中日安全困境安倍長期執(zhí)政為其繼續(xù)推行其理念和政策提供了基礎(chǔ)，其理念與政策的核心是“強國戰(zhàn)略”，其中，構(gòu)建強大且能行使更大職能的國防力量是這一戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，包括自衛(wèi)隊走出去、擴大武器出口等。在這方面，安倍還會做得更多，包括加強對釣魚島的防衛(wèi)和在東海地區(qū)的海空力量等。一個新動向是，日本在強化日美同盟的框架下，將會獲得更大的活動空間，行動將會更具進攻性和對抗性。中國面對的將是一個更加活躍，甚至咄咄逼人的日本。日本希望在南海問題上“更有作為”，除配合美國的行動外，還將進行單獨巡航。此外，日本還會加強與菲律賓、越南的軍事合作，向他們提供武器，舉行聯(lián)合軍事演習等。安倍政府這樣做，一是要借機拓展日本的安全空間，增大戰(zhàn)略回旋余地；二是要提升日本的地區(qū)影響力，壓制中國。可以說，中日雙方除了對可能發(fā)生的“擦槍走火”有著共同的擔心，都有意向通過協(xié)商制定規(guī)則外，兩國在安全領(lǐng)域的合作空間很小，目前還很難找到走出安全困境的有效對策。四、恐怖主義威脅恐怖主義蔓延是當今世界安全形勢中最令人關(guān)注的事態(tài)，因為恐怖主義具有隱蔽性高、突發(fā)性強、危害性大的特點，特別是恐怖勢力的暴恐活動多以平民為襲擊對象，一旦發(fā)生，會引起極大的社會震動與不安。中國周邊不乏恐怖主義活動的蹤跡，阿富汗、巴基斯坦、印度尼西亞，以及中亞國家都是恐怖勢力活躍的地區(qū)，恐怖活動接連不斷。國內(nèi)的極端勢力和分裂勢力也與外部有著直接的聯(lián)系，曾經(jīng)制造過許多事端。2015年，中國著力加強了國內(nèi)反恐的力度，制定了反恐法律，使國內(nèi)安全形勢有了較大改善。但是，在國際上，特別是中國周邊地區(qū)的恐怖主義勢力仍然很活躍，發(fā)生恐怖主義襲擊的幾率很高。鑒于中國與周邊國家有著密切的經(jīng)貿(mào)、投資聯(lián)系，旅游人數(shù)巨大，中國公民的人身安全面臨很大威脅。在新的形勢下，海外中國公民的人身安全、投資項目安全、資金投入安全等已經(jīng)成為國家安全越來越重要的組成部分。由中國倡議并積極推動和參與的“一帶一路”建設(shè)已經(jīng)進入實施階段，參加的項目、投入的資金和參與的人員很多，維護項目、資金與人員安全的任務(wù)很重。為此，中國會把“一帶一路”建設(shè)中的安全合作納入國際合作議程，會進一步加強國際反恐合作，充分利用現(xiàn)有合作機制，如上合組織、中國—東盟合作機制以及各種雙邊合作機制等，建立有效的反恐合作安排，特別是信息交換機制、聯(lián)合行動機制等。結(jié)語近年來，中國的安全戰(zhàn)略和安全政策發(fā)生了很大變化。在國內(nèi)安全方面，成立了中央國家安全委員會，提出了以總體