城市管理學(xué)CityManagement主講關(guān)靜

城市管理學(xué)CityManagement

主講關(guān)靜吉林大學(xué)行政學(xué)院

第七講城市管理的主體重點城市管理主體城市管理的運行過程城市管理過程中的公民參與一、城市管理的主體的含義傳統(tǒng)意義上市政管理的主體一般認(rèn)為是城市政府，也包含一定的城市公共團體和市民，這是由市政公共管理的性質(zhì)所決定的。市政公共管理中，除了城市政府之外，一些社會公共團體乃至市民都可以成為市政管理的主體，雖然這些主體的行為不具有正式市政決策和執(zhí)行的權(quán)力，但是它們對城市公共事務(wù)的管理決策產(chǎn)生重大影響，并發(fā)揮重要作用。㈠國家政權(quán)機關(guān)1.人民代表大會內(nèi)涵：城市國家權(quán)力機關(guān)，城市行政機關(guān)、司法機關(guān)都由它產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督，向其報告工作。權(quán)力：重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)和地方立法權(quán)。構(gòu)成：常務(wù)委員會、專門委員會和調(diào)查委員會

㈠國家政權(quán)機關(guān)2.人民政府內(nèi)涵：最主要的市政主體，是市政活動的最主要承擔(dān)者。人民政府是本級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，對其負(fù)責(zé)并報告工作，接受人民代表大會及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。組成：直轄市和設(shè)區(qū)的市的人民政府分別由市長、副市長、秘書長、局長、委員會主任等組成。不設(shè)區(qū)的市不設(shè)秘書長。體制：首長負(fù)責(zé)制，即市長、區(qū)長負(fù)責(zé)制。組織：橫向職能部門，縱向?qū)蛹夑P(guān)系㈠國家政權(quán)機關(guān)3、人民法院內(nèi)涵：人民法院是城市轄區(qū)內(nèi)的審判機關(guān)，依法行使審判權(quán)，即依法審理和判決刑事案件、民事案件、經(jīng)濟案件、行政案件等。體制：人民法院受人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督，對人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。同時，人民法院接受上級人民法院的監(jiān)督。構(gòu)成：層級（高級中級基層）、人員、內(nèi)部組織4、人民檢察院內(nèi)涵：國家法律監(jiān)督機關(guān)，代表國家行使檢察權(quán)，即依法監(jiān)督城市國家機關(guān)和國家工作人員、企事業(yè)單位、人民團體和全體市民遵守憲法和法律的情況。體制：向人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作，接受其監(jiān)督，同時接受上級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。構(gòu)成、職權(quán)：人員組織、檢察、司法監(jiān)督等權(quán)力。㈠國家政權(quán)機關(guān)我國城市政府的一般設(shè)置（1）綜合經(jīng)濟管理機構(gòu)：市發(fā)展計劃委員會、市經(jīng)貿(mào)委、市財政局等；（2）專業(yè)經(jīng)濟管理機構(gòu)：市國土局、交通局、外貿(mào)局、農(nóng)林局、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)局等；（3）社會管理機構(gòu)：教育局、科技局、衛(wèi)生局、文化局、民政局、勞動與社會保障局、民族事務(wù)委員會、人事局等；（4）監(jiān)督管理機構(gòu)：監(jiān)察局、審計局等；（5）治安司法機構(gòu)：公安局、國家安全局、司法局等；（6）辦事機構(gòu)：法制辦公室、外事辦公室等；（7）直屬機構(gòu)：新聞出版局廣播電視局、質(zhì)量監(jiān)督局、旅游局等。㈡非國家政權(quán)機關(guān)的市政組織1.中國共產(chǎn)黨（1）市黨員代表大會（2）市委員會（3）市常務(wù)委員會（4）市紀(jì)律檢查委員會

2.民主黨派共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制：執(zhí)政黨與參政黨的關(guān)系。八個民主黨派：中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農(nóng)工民主黨、中國致公黨、九三學(xué)社、中國國民黨革命委員會、臺灣民主自治同盟。發(fā)揮作用：主要是發(fā)揮參政議政、民主監(jiān)督作用，帶動和領(lǐng)導(dǎo)各自代表的一部分市民參與城市建設(shè)和管理，維護城市政權(quán)的穩(wěn)定和社會的安定團結(jié)。㈡非國家政權(quán)機關(guān)的市政組織3.政治社團定義：在社會政治生活中，按照特定的利益集合在一起，有組織地參與、影響政府政策制定、變動和執(zhí)行過程的社會團體。與政黨不同，它是以參與和影響政府的政策、方針、法規(guī)乃至判決為限度，并不以獲取或執(zhí)掌政治權(quán)力為目的。雙重身份：并不是完全獨立于國家政權(quán)體系之外的社會團體，在很大程度上表現(xiàn)為城市管理的準(zhǔn)主體。發(fā)揮作用：一是通過各自的代表參加各級人民代表大會和政治協(xié)商會議，商討和決定城市管理中的重要事項，表達利益需求，影響立法和政策制定。二是參加城市黨組織、城市政府或有關(guān)部門的政策、決議的研究、決策。三是參加城市政府與青年、婦女、工人、工商等利益相關(guān)的專門機構(gòu)的工作與活動。此外，還經(jīng)常與同級政府舉行座談會、聯(lián)席會議等，通報具體工作情況，研究解決反映的具體問題。㈡非國家政權(quán)機關(guān)的市政組織4.人民政治協(xié)商會議城市中最主要的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商機構(gòu)，主要發(fā)揮政治協(xié)商和民主監(jiān)督作用。㈡非國家政權(quán)機關(guān)的市政組織二、市政過程概述㈠市政決策過程最主要的市政決策主體：市委、市人大、市政府。市委是重大決策的核心主體。政府一般被認(rèn)為是市政決策的最主要主體，經(jīng)常性決策，內(nèi)容最多，涉及面最廣。與市委、市政府的選擇性決策不同，人大的決策更多的是一種確認(rèn)性決策。市政決策具體環(huán)節(jié)：公共問題的提出和認(rèn)定，解決方案的擬定，方案的評價，方案的優(yōu)化，方案的抉擇，政策的合法化。

市政決策科學(xué)化、民主化和法制化的要求首先，市政決策主體以執(zhí)政黨為核心，但并非由執(zhí)政黨包辦。其次，市政決策中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專家學(xué)者的咨詢作用；再次，應(yīng)該積極創(chuàng)設(shè)各種參與制度和渠道，發(fā)揮公眾的參與作用，提高決策的民主程度，增強決策的合法性；最后，應(yīng)當(dāng)把市政決策的各種主體之間的關(guān)系以法律化的制度形式固定下來，避免市政決策的任意武斷、個人專斷，充分保障科學(xué)決策、民主決策、依法決策。㈡市政執(zhí)行過程1.市政執(zhí)行的準(zhǔn)備階段2.市政執(zhí)行的具體實施3.市政執(zhí)行的溝通、協(xié)調(diào)與控制4.政策調(diào)整5.政策評估政策執(zhí)行難問題的解決政策執(zhí)行難的原因：多方面的，既有執(zhí)行體制不順、部門協(xié)調(diào)不暢的因素，也有執(zhí)行組織和人員自身利益因素的干擾；既有執(zhí)行目標(biāo)群體不配合的原因，也有外在環(huán)境發(fā)生變化，原有政策不適應(yīng)的因素。解決執(zhí)行難的問題：不僅僅要從執(zhí)行這一個環(huán)節(jié)去著手，還要重視政策的制定和修改、政策執(zhí)行的監(jiān)督等環(huán)節(jié)。首先政策制定階段要充分考慮政策的可行性，在決策階段充分把影響執(zhí)行的因素納入決策方案的評估中，根據(jù)環(huán)境的變遷，及時進行政策的修改或政策的終止。其次，探索執(zhí)行體制的改革，如綜合執(zhí)法體制的完善，合理劃分執(zhí)行部門的職責(zé)權(quán)，避免執(zhí)行中相互掣肘；再次，要加強對政策的宣傳發(fā)動，注重目標(biāo)群體的參與作用，促進目標(biāo)群體與執(zhí)行主體的溝通配合。最后，要加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督，防止部門利益和私人利益對公共利益的侵?jǐn)_。㈢市政監(jiān)督過程1.外部監(jiān)督：（1）政黨監(jiān)督（2）權(quán)力監(jiān)督（3）司法監(jiān)督（4）社會監(jiān)督2.內(nèi)部監(jiān)督：（1）上下級、平級之間的監(jiān)督（2）審計監(jiān)督（3）監(jiān)察監(jiān)督（4）預(yù)防腐敗局進一步提升市政監(jiān)督水平首先，進一步健全市政監(jiān)督體制。合理劃分多元監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)關(guān)系和監(jiān)督類型的功能地位，促進彼此之間的協(xié)作配合，是改善市政監(jiān)督亟待解決的問題。其次，加強法規(guī)制度建設(shè)。重點在腐敗易發(fā)領(lǐng)域健全法律法規(guī)，創(chuàng)新管理制度，完善管理程序，用法規(guī)制度規(guī)范權(quán)力的運行，從源頭上消除腐敗的隱患。此外，加大公民參與力度，提高監(jiān)督人員素質(zhì)，改善監(jiān)督方式和方法技術(shù)等都是加強市政監(jiān)督、提高市政監(jiān)督水平的重要內(nèi)容和途徑。三、市政過程中的公民參與㈠市政過程中公民參與的興起與發(fā)展1.公民參與興起的背景（1）環(huán)境的變遷需求：城市問題的復(fù)雜化、現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用和傳播、利益分化沖突、社會價值的多元、市民素質(zhì)的提升、全球化的影響等。

（2）傳統(tǒng)管理體制的僵化滯后：專家治國的精英主義，封閉式的組織結(jié)構(gòu)，不透明的決策過程，權(quán)力從上到下的支配強制模式，責(zé)任鏈條的斷裂，等等，造成了城市財政開支的不斷增加、城市問題依然如舊、公眾對城市政府的信任降低的多重尷尬局面。

2.公民參與的發(fā)展（1）從間接參與到直接參與。（2）從精英主義、動員型參與到平民主義、自主型參與。（3）從封閉式、非制度化的參與到開放式、制度化的參與。此外，新的公民參與方式也越來越復(fù)雜，參與的層次也越來越高，參與的強度也越來越大。傳統(tǒng)公民參與與現(xiàn)代公民參與的特征比較項目傳統(tǒng)公民參與現(xiàn)代公民參與核心特征間接參與（弱勢民主）直接參與（強勢民主）參與內(nèi)容決策者的選擇政策制定與執(zhí)行參與廣度精英主義傾向平民主義傾向參與層次基層傾向向高層發(fā)展參與方式簡單復(fù)雜參與強度較弱較強自主程度動員型參與較多自主型參與較多組織結(jié)構(gòu)封閉性開放性法規(guī)制度以人為中心的非制度化參與以法治為中心的制度化參與

㈡公民參與在市政過程中的地位與作用1.公民參與對于城市公民個人的意義有助于表達公民自己的需求，維護自己的合法權(quán)益；有助于提供公民自我發(fā)展與選擇的基礎(chǔ)，參與是公民自我教育和政治社會化的有效途徑，在參與的過程中，公民能夠較為準(zhǔn)確地界定自己的利益的合理邊界，能夠?qū)φ闻c管理的體系和運作過程形成清晰的認(rèn)識有助于增進和發(fā)展個人的思想、情感及行動的力量，解放個人的潛能，建構(gòu)有效能的公民有助于培養(yǎng)不偏激、不保守的現(xiàn)代公民精神。2.公民參與對于城市社會發(fā)展的意義有助于調(diào)整社會與國家的結(jié)構(gòu)關(guān)系，改變國家處于強勢支配地位的現(xiàn)象，增強社會的自我治理能力，平衡國家和社會的關(guān)系，促進二者合理邊界的確定；在矛盾和沖突較為集中的城市中，通過公民參與來化解沖突，有助于穩(wěn)定社會秩序，創(chuàng)造和諧的發(fā)展環(huán)境；各種組織和個人在參與中相互溝通、談判、協(xié)調(diào)和妥協(xié)，這種理性的互動有助于塑造規(guī)則意識和誠信觀念，建立合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促進社會資本的積累，為城市的發(fā)展奠定良好的社會基礎(chǔ)。㈡公民參與在市政過程中的地位與作用3.公民參與對于城市政府治理的意義公民參與有助于規(guī)范政府權(quán)力的行使，強化公眾的監(jiān)督，為遏制腐敗提供強大的動力支持，保證社會公共利益的得到有效的維護和實現(xiàn)；通過公民參與，集思廣益，集中民智，反映民意，有力地促進公共政策質(zhì)量的提高河政策的高效執(zhí)行，提高管理效率；公民參與本身就是民主的重要表現(xiàn)，公民參與公共政策的制定和執(zhí)行，有利于促進城市管理的民主化，進而提升整個政府的民主化水平，有利于漸進式民主進程的推進；此外，在公民參與中，公民的權(quán)益得到有效的保護、公共利益得到有效的實現(xiàn)，有助于增進公眾對于政府的認(rèn)同，提高政府的合法性。㈡公民參與在市政過程中的地位與作用㈢

公民參與市政過程的基本條件1.公民具有參與的意愿和能力2.政府的活動公開透明3.提供制度化的公民參與渠道4.保障公民參與制度的有效性㈣

公民參與的完善1.進一步完善公民參與的條件參與的意愿和能力、參與制度的提供、政府活動的公開透明、提升參與制度的有效性等。2、充分保障公民參與的代表性考慮強勢集團和弱勢群體的在參與中的不同的表現(xiàn)3.綜合考慮公民參與的正負(fù)效應(yīng)公民參與負(fù)面效應(yīng)，降低城市管理的績效首先是管理的成本增加，公民參與需要投入大量的資金、精力、時間、人力、物力等；其次是影響決策的質(zhì)量，當(dāng)公民參與不具備代表性的時候，會造成決策的不完善；當(dāng)決策要求的技術(shù)性較高的時候，可能會受到公民參與過多的政治影響而降低了決策的科學(xué)性；當(dāng)公民參與的基本條件缺乏，并且城市管理者缺乏相應(yīng)的管理策略時，盲目地在城市管理中導(dǎo)入公民參與可能會引發(fā)無序參與，不但不利于解決城市問題，相反會把問題更加復(fù)雜化。再次，特定群體參與追逐特殊利益時，會導(dǎo)致更廣泛的公共利益的缺失。最后，公民參與中的保守力量和既得利益者有時會阻滯對城市發(fā)展有利的改革和創(chuàng)新。管治是指構(gòu)成地方政府運轉(zhuǎn)模式的所有法律、規(guī)章、框架、制度和過程。而且這些框架、過程和制度可以是正式的，也可以是非正式的。良好的管治是——確保對人權(quán)的尊敬，維繼法律的尊嚴(yán)，強化民主進程，提升公共行政事務(wù)的透明度和執(zhí)行能力。良好的管治將給予所有的住民，包括年輕人和銀發(fā)階層、男人和女人，一個真實和持續(xù)穩(wěn)定的預(yù)期，包括社會的、政治的、經(jīng)濟的乃至其社會地位。良好的治理意味著城市社會中的所有集團都將在政府中得到代表，或者能參與其中，它也意味著政府是負(fù)責(zé)任的并且是透明的。四、主體的契合——管治學(xué)術(shù)界認(rèn)為，良好的治理包括：市政府必須支持民主過程，并對市民負(fù)責(zé)；開發(fā)政策和途徑以滿足社團的需求；確保管理層的各級領(lǐng)導(dǎo)了解他們的任務(wù)和責(zé)任；建立有效的政府間聯(lián)系；確保各級政府間的資源配置是公正和公平的；鼓勵有助于創(chuàng)建成功社區(qū)的管理創(chuàng)新；確定在政府機構(gòu)工作的人員的倫理準(zhǔn)則而且監(jiān)督他們的行為，保證他們確實達到了這些標(biāo)準(zhǔn)；健全的公眾與私人間的合作；有效的政府與公眾互動。五、城市管治——行動的原理1、良性參與城市住民的共同參與是良好的管治的重要基石。這種參與或者是直接的，或者通過合理合法的制度為媒介來進行。然而，參與者有必要被告知和被組織起來。2、遵守法規(guī)良好的管制需要一個公平的法律框架，這一法律框架必須被公正的使用，它必須被用來維護公民的權(quán)益。獨立司法和公正清廉的警察機關(guān)是其實現(xiàn)的先決條件。3、透明度透明意味著決策的制定和執(zhí)行是遵照法規(guī)和條例來完成的。同樣，透明還意味著對于哪些可能會受到這些決策的制定和執(zhí)行的影響的人群，信息是可以自由獲取的（并且是以容易理解的形式獲?。?。應(yīng)當(dāng)打破黑