公共行政管理

公共行政管理

〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當?shù)念櫩碗[喻等。21世紀公共行政的重建需要關注公共行政的公共性，關注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運動，其理論及實務均已展現(xiàn)其獨特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。同時亦對公共行政學之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學者哈貝馬斯的分類，科學認知包括三種旨趣，即經(jīng)驗－分析性科學、歷史－論釋性科學以及批判取向的科學。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內(nèi)涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義、以市場為基礎的公共管理、企業(yè)型政府，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派、新治理，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場為基礎的治理模式所取代，并認為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD所作的界定，西方國家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個方面：

企業(yè)管理技術的采用；

服務以及顧客導向的強化；

公共行政體系內(nèi)的市場機制以及競爭功能的引入。學者拉森和斯圖亞特認為，它包括：視人民為顧客，并強調(diào)顧客的價值；創(chuàng)造市場或準市場的競爭機制；擴大個人以及私部門自理的范圍；購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；契約或半契約配置的增加；由市場來測定績效目標；彈性工資。

學者胡德特別歸納出其七項要點，認為新公共管理的特質(zhì)為：

在公部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；

目標必須明確，績效必須能夠加以測量；

特別強調(diào)產(chǎn)出控制，重視實際的成果甚于重視程序；走向分解的轉(zhuǎn)變。分解的意思是透過小型政策領域的機關設立，而將大規(guī)模的部會分割開來；

轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母偁幮裕?/p>

重視私部門型態(tài)的管理行為；

資源運用上的克制與節(jié)約。

從理論和實務兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：第一，公共行政研究的焦點在于結果而非運作的過程；第二，為了實際結果，公共行政應妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務，同時在市場機制下，政府各機關一方面應如同企業(yè)般從供給者與需求的互動過程中取得經(jīng)費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導向和市場機制的運作，公共行政也應強調(diào)顧客導向的觀念；第四，政府應該扮演"導航者"的角色，政府的主要職責應定位于確保各項公共服務與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應推動法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達成；第六，公共部門的工作人員應授予權能以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發(fā)展時，學者波利特曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態(tài)，因配合社會與經(jīng)濟情境的改變，最后成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導致管理主義興起，是多種因素所構成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰(zhàn)以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預人民的生活，包括經(jīng)濟性的管制和保護性的管制，其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經(jīng)濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認為政府的規(guī)模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認為透過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。

2、經(jīng)濟因素與財政壓力工業(yè)化國家朝福利國家的方向發(fā)展，造成政府每年必須負擔龐大的轉(zhuǎn)移性財政支出，拖垮了政府的預算和經(jīng)濟，而經(jīng)濟衰退、失業(yè)率的上升則形成了政治、經(jīng)濟的不穩(wěn)定。另一方面，國際經(jīng)濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展，節(jié)省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執(zhí)政者面臨的核心課題。在此情況下，思經(jīng)政府改革以緩解財政經(jīng)濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業(yè)化和科技發(fā)展，在社會進步的同時，也引發(fā)了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環(huán)境惡化問題、消費者保護問題、失業(yè)問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。政府所

加強黨的作風建設促進醫(yī)院改革與發(fā)展更新時間2006-8-248:53:07打印此文點擊數(shù)913-

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黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關于加強和改進黨風建設的決定》，深刻分析了新形勢下加強和改進黨的作風建設的極端重要性和緊迫性，明確提出了作風建設的指導思想、總體要求、主要任務以及當前需要解決的突出問題，并對全面加強和改進黨的作風建設作了重要部署。這是黨從世界形勢在變化，從我國社會主義初級階段的實際，從我國改革和建設不斷深入，從不斷發(fā)展的人民群眾的偉大實踐出發(fā)。標志著我們對加強和改進黨的作風建設的規(guī)律有了新的認識，在黨的建設特別是作風建設歷史上具有里程碑的意義。

現(xiàn)在是我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革的關鍵時期，國務院《關于城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的指導意見》，提出了衛(wèi)生體制改革目的意義，以及改革的目標。這次改革是全國性的，既涉及到國家，人民群眾的利益，又涉及到醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)體制性的深層次改革。社會主義初級階段，必然導致社會主義市場經(jīng)濟的改革，也必然會帶來醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革，是黨解放思想，實事求是的思想路線和思想作風，是黨銳意進取，永葆先進性，順應時代的潮流。對醫(yī)院生存發(fā)展來說，是一個嚴峻的考驗，既是挑戰(zhàn)，又是機遇。在推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中，我們必須認真貫徹六中全會精神，切實按照“堅持解放思想、實事求是，反對因循守舊，不思進??；堅持理論聯(lián)系實際，反對照抄照搬、本本主義；堅持密切聯(lián)系群眾，反對形式主義、官僚主義；堅持民主集中制原則，反對獨斷專行，軟弱渙散；堅持黨的紀律，反對自由主義；堅持清正廉潔，反對以權謀私；堅持艱苦奮斗，反對享樂主義；堅持任人為賢，反對用人上的不正之風。”的要求，認清形勢，深化改革，加大力度，主動適應，做好工作，以求真務實的精神不斷開創(chuàng)醫(yī)院工作新局面。

一、黨風是生命的源泉

《決定》指出“執(zhí)政黨的黨風，關系黨的形象，關系人心向背，關系黨和國家的生死存亡?！秉h的作風是黨的性質(zhì)、綱領、路線、方針、政策的外在表現(xiàn)，是我們想問題，辦事情、做決策的基本思想方法和工作方法，是全面加強黨的基本建設和執(zhí)行黨的路線、方針、政策的重要保證。黨風好，對待人民群眾態(tài)度好，制定的路線、方針、政策就會正確，人民群眾就會擁護。一個政權也好，一個黨也好，一個醫(yī)院也好，其前途與命運最終取決于人心向背，不能贏得廣大人民群眾真心實意的信任和支持，一定會亡黨，一定會垮臺，一定會失敗倒閉。所以，國務院出臺的《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導意見》的三大改革：①城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障制度改革；②同時進行的醫(yī)療機構改革，建立新的醫(yī)療衛(wèi)生運行機制；③藥品生產(chǎn)流通體制的改革，保證總體目標的實現(xiàn)，用比較低廉的費用，提供比較優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務，努力滿足廣大人民群眾基本醫(yī)療服務的需求。醫(yī)院以什么作用、什么態(tài)度來實行三大改革，醫(yī)院的黨員和領導干部們是怎樣將黨和國家的改革方針對諸于行動？以什么樣的精神狀態(tài)去從事這項工作？在履行自己職責的過程中表現(xiàn)出的是什么樣的風格和特點？所有這些，都屬于作風范疇，醫(yī)院好的黨風都是通過為病人服務的每一件具體事務以及表現(xiàn)出的風格、特點而體現(xiàn)出來的。所以，醫(yī)院必須以江澤民同志的“三個代表“為指導思想，搞好黨風建設，給全新形勢、新任務，變革生產(chǎn)關系中不適合生產(chǎn)力發(fā)展的部分，抓好科教興醫(yī)，抓好醫(yī)療質(zhì)量，抓好服務態(tài)度，抓好創(chuàng)新與發(fā)展，建設與現(xiàn)代化相適應的優(yōu)美舒適醫(yī)療環(huán)境，以方便、放心、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務取信于病人。

二、抓核心，一切以人民群眾利益為重

加強和改進黨的作風建設，核心問題是保持黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。實踐經(jīng)驗告訴我們無論什么時候，只要我們緊緊地依靠群眾，密切聯(lián)系群眾，聽取群眾的呼聲，代表群眾的利益，我們的事業(yè)就會得到群眾的擁護和支持。建設優(yōu)美舒適的醫(yī)療環(huán)境，抓好降低醫(yī)療費用水平，提高優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務，一切以病者的利益為重，這是黨和人民群眾的血肉聯(lián)系在醫(yī)院的具體表現(xiàn)。

㈠繼續(xù)做好科研工作，提高醫(yī)療技術水平

今年初，完全依靠自己的技術力量，成功地完成我院首例肝臟移植手術，到現(xiàn)在為止，患者已經(jīng)存活7個多月。推薦申報360多個科研項目，完成《消化性潰瘍出血抑酸治療最佳方案及療效》等6項科技成果的鑒定工作。在各類雜志上發(fā)表論文123篇，其中中華系列雜志21篇，衛(wèi)生部主管雜志27篇，派出各類技術人員到世界各地參加學術會議和進行學術交流。逐步形成的一系列新技術新項目不斷地得到鞏固。全面提高了一大批中青年專業(yè)技術人員的技術素質(zhì)，為優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務打下基礎。

㈡抓好醫(yī)德醫(yī)風，提高整體服務素質(zhì)

全院職工要發(fā)揚“仁心仁術、方便為懷”的院風，學習老一輩醫(yī)務工作者治學嚴謹，對技術精益求精，愛崗敬業(yè)，視病人如親人”的崇高精神，“一切以病人為中心”，對服務窗口第一線的工作人員切實轉(zhuǎn)變觀念，從語言、儀表、禮儀、服務及職責等方面實行規(guī)范化管理，病人的需要，就是我們工作的最終目標。如護士們通過理論學習和自編劇本，自我表演，相互點評等，加深對護士儀表規(guī)范化的認識和遵守護士儀表規(guī)范要求的自覺性。行風評議的問卷調(diào)查，到我院就診、住院的病人滿意度由原來的90%提高到底98%。

㈢降低不合理的醫(yī)療費用，減輕病人負擔

改革開放以來，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得長足的進步，過去的看難、住院難、手術難問題已經(jīng)基本解決，但“看病貴”卻成為困擾患者的新難題，成為醫(yī)患關系一個新的矛盾焦點。住院費的年增長高于國民生產(chǎn)總值的增長，藥品價格居高不下已成為市民普通關注新的熱點問題。如何關心群眾疾苦，為群眾辦實事。降低醫(yī)藥費用，減輕患者負擔，落實醫(yī)藥費用“總量控制，結構調(diào)整和“藥品收支兩條線管理”作為貫徹實踐江澤民同志“三個代表”重要思想的具體措施來抓。宣傳降低醫(yī)藥費用目的意義，提高職工認識，消除存在的某些不正確思想。①實行聯(lián)合招標采購藥品，規(guī)范藥品進貨渠道，降低藥品價格，讓利給病人。中標后的藥品零售價格比國家最高限價下降%。②合理分配藥比指標，促進用藥實用性。以2000年各科藥品收入占業(yè)務收入的比例及住院病人平均費用為基礎，根據(jù)各專業(yè)科病種的不同，以分別下降一定的百分比為指標下達到各科，醫(yī)院定期對指標的執(zhí)行發(fā)問進行考核、檢查、總結、及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。2001年1—3季度我院藥品收入占業(yè)務收入比重由去年的%下降到%，病人平均住院費用也比去年同期有所下降。

㈣加快推進醫(yī)院后勤服務社會化的改革

改革開放以來，我國逐步建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，衛(wèi)生市場也發(fā)生了重大變化，加強醫(yī)療機構的經(jīng)濟管理進行成本核算，有效地利用人力、財力、物力等資源，提高效率，降低成本，運