完善行政確認(rèn)判決之若干思考

完善行政確認(rèn)判決之若干思考

自行政訴訟法頒行以來，學(xué)界一直呼吁將確認(rèn)判決納入立法；從《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》施行以來，確認(rèn)判決被司法實(shí)踐廣泛運(yùn)用。雖然理論、立法與實(shí)務(wù)皆對(duì)確認(rèn)判決投注關(guān)切的目光，但這并不表明對(duì)其有清晰、完整、正確的洞悉。隨著行政訴訟法修訂討論的不斷升溫，確認(rèn)判決將由新的訴訟法典所規(guī)范已是必然。此時(shí)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟確認(rèn)判決進(jìn)行反思、整合與重構(gòu)不可或缺。本文擬通過對(duì)行政確認(rèn)判決相關(guān)理論的分析，澄清當(dāng)前存在的謬誤，一并指出現(xiàn)行法律規(guī)定之不足，以期引起對(duì)此問題的關(guān)注，并為行政訴訟法的修改建言。

一、確認(rèn)判決之再認(rèn)識(shí)

所謂確認(rèn)判決，是指法院經(jīng)審理后，依法確認(rèn)被訴之對(duì)象合法、有效、無效或違法的判決形式。盡管確認(rèn)判決在我國(guó)行政訴訟制度中確立較晚，而且其賴以存續(xù)的法律基礎(chǔ)遠(yuǎn)不及撤銷判決、履行判決和變更判決等其他判決形式深厚，但其被關(guān)注的程度卻超越其他判決形式。觀察當(dāng)前有關(guān)確認(rèn)判決的研究，雖然不少為司法實(shí)踐提供了有益的參考，但較難發(fā)現(xiàn)對(duì)該判決的本質(zhì)有見地的觀點(diǎn)，這一現(xiàn)象的存在，在某種意義上造成司法實(shí)踐上，導(dǎo)致確認(rèn)判決經(jīng)常被誤用，甚至被濫用。由此，對(duì)行政確認(rèn)判決的再認(rèn)識(shí)，或者說重新認(rèn)識(shí)，是展開討論的前提。

確認(rèn)判決不同于確認(rèn)之訴。確認(rèn)判決是一種判決形式，是法院作出的具有法律拘束力的司法判斷，而確認(rèn)之訴則是一種訴訟類型。通過確認(rèn)判決，司法權(quán)對(duì)既已存在的行政行為的性質(zhì)是違法抑或無效予以宣告，對(duì)行政法律關(guān)系的成立或存在與否給予確認(rèn)。它既不賦予權(quán)利、也不課予義務(wù)；既不創(chuàng)設(shè)法律關(guān)系，也不消滅事實(shí)，僅僅對(duì)發(fā)生的爭(zhēng)議加以澄清。透過此種判決形式，行政主體能夠認(rèn)識(shí)到自身行為違反法律，并自覺糾正；借助此種判決，原告可以進(jìn)一步獲取行政賠償。

在一篇研究確認(rèn)判決的文章中，作者指出，行政確認(rèn)判決的法律效力主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：消滅法律行為的效力；終局確定權(quán)益歸屬；以及決定行政賠償責(zé)任的產(chǎn)生。[①]這一認(rèn)識(shí)在我國(guó)行政訴訟界頗具有代表性，但明顯存在一些誤解。此種觀點(diǎn)沒有把握確認(rèn)判決的本質(zhì)特性，沒有意識(shí)確認(rèn)判決的功用，而且無視確認(rèn)判決存在的基礎(chǔ)，忽視確認(rèn)判決與其他判決的差異。

較之其他判決形式，確認(rèn)判決有如下特征

第一，宣示性。撤銷或者變更判決使原有的法律關(guān)系發(fā)生變化，以達(dá)到消除違法行政行為造成的損害；履行判決責(zé)令被告履行法定職責(zé)，如果被告不履行或不完全履行，原告可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。而確認(rèn)判決僅能對(duì)現(xiàn)有法律上的狀態(tài)予以確認(rèn)、宣告，是對(duì)既有法律事實(shí)的澄清，不賦予權(quán)利，不給予身份，也不課予義務(wù)。它真正的目的在于防患未然，在于對(duì)行政的法律約束和促使行政機(jī)關(guān)守法。[②]

第二，既判力的對(duì)世性。既判力是指終局判決一旦獲得確定，該判決針對(duì)請(qǐng)求所作出的判決就成為規(guī)制雙方當(dāng)事人今后法律關(guān)系的規(guī)范，當(dāng)雙方當(dāng)事人對(duì)同一事項(xiàng)再度發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，就不允許提出與此相矛盾的主張，而且當(dāng)事人不能對(duì)該判斷進(jìn)行爭(zhēng)議，法院也不能作出與之相矛盾或抵觸的判斷。簡(jiǎn)而言之，不允許對(duì)該判斷再起爭(zhēng)執(zhí)的效力就是既判力。[③]既判力作用的范圍包括主觀和客觀兩方面。前者指既判力對(duì)哪些人產(chǎn)生拘束力，后者則是指判決書中哪些內(nèi)容有約束力。確認(rèn)判決不同與其他判決就在于前者，其他判決一般僅對(duì)案件的當(dāng)事人和法院有拘束力，但確認(rèn)判決對(duì)所有人都產(chǎn)生約束，具有對(duì)世性。[④]

考慮到行政權(quán)涉及公共利益，行政判決所確認(rèn)的權(quán)利或者法律關(guān)系不能必然阻止行政機(jī)關(guān)根據(jù)管理需要而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。例如，行政機(jī)關(guān)為推動(dòng)公務(wù)的需要，與某一相對(duì)人簽定了行政合同，并由法院判決確認(rèn)合法有效。按照既判力原理，除非經(jīng)合同雙方當(dāng)事人協(xié)商更改合同，任何當(dāng)事人一方和法院都無權(quán)變更。但如果此時(shí)面臨重大公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方面變更或終止行政合同，法院也有權(quán)支持行政機(jī)關(guān)的變更行為。可見，行政訴訟中，判決的既判力不是絕對(duì)的，而具有相對(duì)性。[⑤]

第三，不具可執(zhí)行性。與履行判決不同，確認(rèn)判決僅對(duì)既存法律狀況的澄清，不賦予權(quán)利，不課予義務(wù)，沒有可以執(zhí)行的內(nèi)容，不能憑借司法強(qiáng)制力予以實(shí)現(xiàn)。透過司法權(quán)的宣示，一方面在于對(duì)爭(zhēng)議的事實(shí)予以證明，防爭(zhēng)訟于未然；另一方面在于借籍司法權(quán)監(jiān)督行政職權(quán)行使，促使行政機(jī)關(guān)自覺依法行政。

二、我國(guó)行政確認(rèn)判決制度之評(píng)析

依據(jù)《若干解釋》第50條第3款、第57條和第58條的規(guī)定，可以把確認(rèn)判決分成兩類五種。兩類是積極確認(rèn)判決與消極確認(rèn)判決；積極確認(rèn)判決有兩種，即行政行為合法的確認(rèn)判決、行政行為有效的確認(rèn)判決；消極確認(rèn)判決包括三種：行政行為違法的確認(rèn)判決、行政行為無效的確認(rèn)判決和行政行為不成立的確認(rèn)判決。

確認(rèn)行政行為合法或有效的積極的判決形式，一般適用于行政行為合法，但存在不合理問題，且不適宜判決維持或者駁回訴訟請(qǐng)求的案件。

確認(rèn)被訴行政行為違法、無效或者不成立的判決形式，主要適用于下列情形：第一、行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無實(shí)際意義的；第二、被訴行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；第三、被訴行政行為依法不成立或者無效的；第四、被訴行政行為違法，但撤銷該行政行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或者公共利益造成重大損失的，即適用情況判決的案件；第五、被告在訴訟進(jìn)程中改變被訴具體行政行為，原告不撤訴，法院經(jīng)審查認(rèn)為原行為違法的；第六、不作為案件，訴訟中被告做出行政行為，原告不撤訴的。

分析關(guān)于確認(rèn)判決的規(guī)范，不難發(fā)覺存在以下不足確認(rèn)判決的法律規(guī)范基礎(chǔ)薄弱，且確認(rèn)對(duì)象僅限于具體行政行為。通過司法解釋對(duì)確認(rèn)判決進(jìn)行規(guī)范，是法典制定之時(shí)理論滯后，以及法律穩(wěn)定性與供給不足之矛盾的產(chǎn)物，但鑒于司法解釋在法制體系中的“曖昧”身份，修改法典時(shí)將其納入加以規(guī)范已無可爭(zhēng)議。

具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定行政相對(duì)人所作的行政行為。我國(guó)行政訴訟法典第2條明確規(guī)定公民、法人或者其他組織僅能因具體行政行為受害才能提起行政訴訟，也就是說事實(shí)行為、行政合同等被明確排除在審查范圍之外。但值得關(guān)注的是，《若干解釋》第1條第1款規(guī)定行政訴訟的對(duì)象是行政行為，刪除“具體”二字，而第57條卻規(guī)定確認(rèn)判決適用情形使用“具體行政行為”一詞。同一司法解釋，作“行政行為”與“具體行政行為”的區(qū)分，想必不是疏漏所致，而是解釋者有意為此。即使最高人民法院想通過此措辭的轉(zhuǎn)換將抽象行政行為納入審查對(duì)象，依然有大量的行政職權(quán)性非法律行為被拒絕在訴訟救濟(jì)之門外。修改行政訴訟法時(shí)，不可不見。特別要指出的是，依據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，訴的對(duì)象并不限于具體行政行為，還包括事實(shí)行為。例如《國(guó)家賠償法》第3條第3、4項(xiàng)，就是關(guān)于事實(shí)行為賠償?shù)囊?guī)定，這也是確認(rèn)判決適用的領(lǐng)域。

2.確認(rèn)行政行為合法判決之規(guī)定違背訴訟法理?！度舾山忉尅返?7條第1款規(guī)定，法院認(rèn)為被訴具體行政行為合法，但不適宜判決維持或者駁回訴訟請(qǐng)求的，可以作出確認(rèn)其合法的判決。此種積極確認(rèn)判決并非針對(duì)原告訴訟請(qǐng)求而為之司法裁斷，而是法院積極主動(dòng)對(duì)行政行為合法所作之論斷。這一做法違背行政訴訟的目的，違反訴對(duì)審判權(quán)的制約理論。所謂訴對(duì)審判權(quán)的制約，是指審判權(quán)因訴以及訴的要素的具體內(nèi)容的約束，其運(yùn)作不能隨意背離或超越訴之范圍。訴對(duì)審判權(quán)的制約主要表現(xiàn)為訴訟請(qǐng)求對(duì)法院審判的制約，可以概括為：凡當(dāng)事人依法提出的訴訟請(qǐng)求，法院不得拒絕，都應(yīng)審理，法院對(duì)訴訟請(qǐng)求必須作出判決；凡當(dāng)事人未納入訴訟請(qǐng)求的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定外，法院不得作出判決。也就是說“無訴訟請(qǐng)求即無判決”。此類確認(rèn)判決的設(shè)立在于達(dá)致維護(hù)行政權(quán)之目的，但置原告的訴訟請(qǐng)求于不顧，顯然缺乏存在的合法性基礎(chǔ)，且不利于訴權(quán)保障，有悖訴訟理念，應(yīng)當(dāng)廢除。

3.行政行為無效與不成立沒有適用之空間。雖然《若干解釋》第57條第2款第3項(xiàng)對(duì)確認(rèn)行政行為無效和成立的判決作出規(guī)定，有些單行法律法規(guī)也規(guī)定某些特定行政行為無效。[⑥]但是，單行法律法規(guī)規(guī)定的行政行為無效是否與大陸法系行政行為理論上的無效、以及《若干解釋》中指出的無效屬于同一內(nèi)涵，值得深入推敲。[⑦]而且在行政立法上沒有行政行為無效、行政行為成立以及行政行為可撤銷的系統(tǒng)規(guī)定，僅規(guī)定行政行為違法可撤銷的五種表現(xiàn)形式，[⑧]況且當(dāng)前我國(guó)理論界對(duì)行政行為成立、無效、瑕疵等也沒有清晰統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)執(zhí)較大。故法官審理此類案件時(shí)，一方面缺乏可操作的法律依據(jù)，另一方面欠缺理論指導(dǎo)，以至造成法官濫用或拒絕適用此類判決的現(xiàn)象。

三、完善確認(rèn)判決之建言

修改行政訴訟法典時(shí)，將確認(rèn)判決加以規(guī)定已是毋庸贅述之共識(shí)?？M繞或者困惑立法者的將是如何重建確認(rèn)判決？為了避免重構(gòu)確認(rèn)判決時(shí)，上述問題再次出現(xiàn)；為了給其設(shè)置營(yíng)造良好的環(huán)境，對(duì)行政法與行政訴訟法的相涉理論進(jìn)行重新審視亦不可不為。例如行政訴訟受案范圍的再次定位，行政訴訟類型化進(jìn)入法典，訴對(duì)審判權(quán)制約理念的引入，以及行政行為理論的重新建構(gòu)等。

基于以上認(rèn)識(shí)，我國(guó)重構(gòu)確認(rèn)判決可以如下著手確立行政確認(rèn)之訴。所謂行政確認(rèn)之訴，是指原告請(qǐng)求法院確認(rèn)行政行為違法、無效，或者行政法律關(guān)系存在與否的一種訴訟形式，是按訴訟請(qǐng)求將訴訟進(jìn)行的分類。確認(rèn)判決與確認(rèn)之訴相對(duì)應(yīng)，是確認(rèn)之訴被支持的司法結(jié)果。確認(rèn)之訴為確認(rèn)判決存在的基礎(chǔ)，如果確認(rèn)之訴缺位，確認(rèn)判決必然缺少存續(xù)的前提與適用的余地。忽略兩者之間的此層關(guān)系，冒然規(guī)定確認(rèn)判決，將導(dǎo)致判決形式的混用。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟司法實(shí)踐便是最好的佐證。

2.舍棄已有的積極確認(rèn)判決，并對(duì)此類判決重新定性?，F(xiàn)有的積極確認(rèn)判決是維護(hù)行政權(quán)的產(chǎn)物，是無視原告訴權(quán)的極端表現(xiàn)，廢止乃不爭(zhēng)之事實(shí)。但這并不表明，行政訴訟中沒有積極確認(rèn)判決應(yīng)用之可能性。當(dāng)原告請(qǐng)求確認(rèn)行政法律上某一事實(shí)存在或者請(qǐng)求確認(rèn)行政合同成立，法院經(jīng)審理查明，訴訟請(qǐng)求應(yīng)被支持時(shí)，法院便可以做出積極確認(rèn)判決，確認(rèn)法律關(guān)系存在或行政合同成立，支持原告的請(qǐng)求。由此可見，積極確認(rèn)判決應(yīng)該是針對(duì)原告的積極性請(qǐng)求而為的判決，并非針對(duì)給予行政職權(quán)活動(dòng)積極肯定而為的。修訂行政訴訟法時(shí)，這一點(diǎn)不可不察。

3.重新整合確認(rèn)判決適用之情形?，F(xiàn)行司法解釋關(guān)于確認(rèn)判決適用案件的規(guī)定過于具體，范圍較窄，不能滿足實(shí)踐之需求，也不能彰顯確認(rèn)判決之功效。歸納、分析和總結(jié)我國(guó)行政訴訟司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)狀況，并借鑒德國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法，建議將確認(rèn)判決的適用情形歸化為五類：行政行為無效的案件、特殊行政行為違法的案件、行政法律關(guān)系存在與否的案件、其他行政職權(quán)行為違法的案件、以及預(yù)防性確認(rèn)的案件。

按大陸法系行政行為理論，以是否重大明顯違法，將違反法律的行政行為分為：無效的行政行為與可撤銷的行政行為。無效的行政行為，自始當(dāng)然無效，不生法律效力，因此類行為而起之爭(zhēng)端，只能做出確認(rèn)判決。由可撤銷的行政行為引發(fā)的訴訟，一般適用撤銷判決，但出現(xiàn)以下例外則應(yīng)作出確認(rèn)判決：情況判決、行為已履行完畢不具備可撤銷之內(nèi)容、信賴保護(hù)的案件、訴訟中被訴行為已被更改的案件等。至于其他行政職權(quán)行為，是指除行政行為之外，行政主體實(shí)現(xiàn)行政管理的其他活動(dòng)，主要包括事實(shí)行為、準(zhǔn)行政行為等，此類行為引起的訴訟，確認(rèn)判決也可適用。

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[①]王克穩(wěn)。行政訴訟應(yīng)增加確認(rèn)判決[J].政治與法律，1999，。

[②]德國(guó)學(xué)者胡芬在談到確認(rèn)判決的作用時(shí)指出：“確認(rèn)判決既不賦予某種名義，也不形成某種法律狀況。它的真正作用在于對(duì)行政的法律約束和促使行政機(jī)關(guān)守法?！眳⒁姼ダ锏潞諣柲?？胡芬。行政訴訟法[M.]莫光華譯。北京：法律出版社，

[③]有關(guān)既判力的理論可以參見[日]高橋宏志。民事訴訟法——制度與理論的深層分析[M].林劍鋒譯。北京：法律出版社，頁(yè)以下。李龍。民事訴訟標(biāo)的理論研究[M].北京：法律出版社，—217.江偉。中國(guó)民事訴訟法專論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，—212.

[④]“盡管這種判決直接約束的也僅僅是參見人，但實(shí)際上卻對(duì)所有人產(chǎn)生效力?！眳⒁奫德]弗里德赫爾穆？胡芬。行政訴訟法[M.]莫光華譯。北京：法律出版社，

[⑤]參見馬懷德。行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，

[⑥]本文收集到的我國(guó)現(xiàn)行立法上關(guān)于行政行為無效的規(guī)定，大概有：《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第19條規(guī)定：“向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織集資必須實(shí)行自愿原則，不得強(qiáng)制集資。任何機(jī)關(guān)和單位向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織強(qiáng)制集資的，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織有權(quán)拒絕?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第3條第2款規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”第49條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第78條第1款規(guī)定：“無權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確認(rèn)的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的