未來15年中國職業(yè)教育發(fā)展模式與政策選擇

未來15年中國職業(yè)教育發(fā)展模式與政策選擇

摘要：一國的職業(yè)教育發(fā)展模式與政策選擇建立在其現(xiàn)行教育制度與文化環(huán)境基礎(chǔ)之上，需考慮經(jīng)濟與教育政策之間的關(guān)系及教育歷史、社會基本價值、政治體制的特點。針對現(xiàn)實國情及未來15年所要面臨的挑戰(zhàn)，中國特色的職業(yè)教育發(fā)展模式與政策選擇可表述為：建立利益相關(guān)者之間的伙伴關(guān)系與政策協(xié)調(diào)機制，在建設(shè)學(xué)習(xí)型社會框架下重新定位職業(yè)教育并納入國家教育主流體系，建立技能認證和測試制度以保證相關(guān)質(zhì)量標準，完善政府、企業(yè)、個人成本分擔(dān)有關(guān)經(jīng)費的保障機制。關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；發(fā)展模式；培訓(xùn)體制；政策選擇未來15年，是我國全面建設(shè)小康社會和實現(xiàn)和平崛起的戰(zhàn)略機遇與各類發(fā)展矛盾凸顯并存的關(guān)鍵時期，也是我國全面落實科學(xué)發(fā)展觀、謀求發(fā)展模式和制度創(chuàng)新的重要時期，基于教育在現(xiàn)代化建設(shè)中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性作用，必將對包括職業(yè)教育在內(nèi)的教育改革與發(fā)展提出新的更高的要求。一、未來15年我國職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境及趨勢(一)全球化背景下國際競爭優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級隨著全球化深入發(fā)展，科技進步日新月異，世界經(jīng)濟發(fā)展不平衡狀況加劇，圍繞資源、市場、技術(shù)、人才等各個方面的競爭更為激烈，尤其是對于高質(zhì)量人才的多層次、全方位要求更加迫切。我國已加人世界貿(mào)易組織并將在“十一五”期間結(jié)束過渡期，在金融、貿(mào)易、投資等各個方面全面融人世界經(jīng)濟體系，由新技術(shù)革命推動的發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)外移，使我國以廉價勞動力在國際制造業(yè)價值鏈中的加工組裝和一般零部件制造等下游環(huán)節(jié)中贏得了競爭優(yōu)勢，正在成為世界工業(yè)生產(chǎn)和出口加工基地，而且這種趨勢還將持續(xù)一段時間。對熟練工人的需求源于新技術(shù)的采用，跨國公司的技術(shù)轉(zhuǎn)移以及本地企業(yè)技術(shù)的采用，在制造加工和信息通信等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，在制造業(yè)發(fā)達的地區(qū)，各種技術(shù)等級的勞動者在勞動力市場上出現(xiàn)了供不應(yīng)求的現(xiàn)象，技術(shù)工人尤其是高級技能人才的短缺狀況更加嚴重，出現(xiàn)了“技工荒”。由于我國在全球經(jīng)濟格局中屬于非核心技術(shù)創(chuàng)新經(jīng)濟體(見圖1)，發(fā)達國家在科技上的優(yōu)勢和各種形式的貿(mào)易保護主義，正在對我國經(jīng)濟社會發(fā)展和競爭力提出新的挑戰(zhàn)。實踐證明，支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展與技術(shù)升級的核心技術(shù)往往是難以引進的，同樣，高素質(zhì)勞動力和高技能專門人才也是難以完全引進的。為迅速提升我國在國際分工中的地位，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的支撐，我國確立了以增強自主創(chuàng)新能力為主線、以建設(shè)創(chuàng)新型國家為目標的科技發(fā)展戰(zhàn)略，走新型工業(yè)化道路，從基于和依賴于自然資源和資本資源的傳統(tǒng)發(fā)展模式向基于和依賴于人力資源和知識資源的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，急需凝聚和培養(yǎng)一大批具有高超技藝和精湛技能的高技能人才和數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者，并且高度工業(yè)化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)變需要從業(yè)人員不斷獲取新知識和保持必要技能，從而為職業(yè)教育的發(fā)展創(chuàng)造了極大的空間。(二)人口結(jié)構(gòu)變化和就業(yè)壓力2005年年末，我國總?cè)丝跒?30756萬人。①國在短短30多年成功控制人口數(shù)量和實現(xiàn)人口轉(zhuǎn)變以后，人口發(fā)展將在21世紀上半葉出現(xiàn)一系列的重大轉(zhuǎn)折，②將先后迎來幾個“高峰”。一是人口總量高峰提前到來。總?cè)丝趯⒃?030-2035年間實現(xiàn)零增長，人口零增長時的人口總量峰值將達到14．7億—15億。二是勞動年齡人口高峰。從20世紀80年代開始，15-64歲勞動年齡人口急劇上升，2011-2013年勞動力資源規(guī)模達到峰值9．97億。三是老年人口增長迅速，未來半個世紀內(nèi)將迎來人口老齡化高峰。2000年我國人口老齡化程度為7％，開始進入老齡社會，2036年后將一直保持在20％以上，在“未富先老”的條件下進人世界上規(guī)模最大，同時也是速度最快的老齡化社會。四是以農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移為主旋律的流動人口居高不下。截止到2003年年末，我國已有1．7億農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，未來5—15年還將是流動人口增長的高峰期，有2億農(nóng)業(yè)勞動力需要從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移出來。人口總量增長及其結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，對教育的影響是廣泛而深刻的。將巨大的人口挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)變成戰(zhàn)略優(yōu)勢，將人口機會窗口轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诩t利，學(xué)習(xí)和教育是最主要的途徑和手段，加速發(fā)展職業(yè)教育和培訓(xùn)更具有迫切性。我國勞動力供給總量快速增長，就業(yè)壓力日趨嚴重。目前我國15-64歲的廣義勞動力人口已達到9．4億，占總?cè)丝诘谋壤_到72％。根據(jù)預(yù)測，2020年前15-64歲勞動年齡人口還將再持續(xù)增加1．4億，占總?cè)丝诘谋戎厥冀K保持在70％左右。其中增長最快的是2000-2010年，15-64歲人口增加10958萬人，年平均增加1096萬人；2010-2020年將僅增長2897萬，2020年以后則呈減少趨勢。因此，未來20年是中國勞動年齡人口最為豐富的時期，但同時也將會是面臨勞動就業(yè)壓力持續(xù)增大的時期，就業(yè)形勢在前10年尤為嚴峻。目前每年城鎮(zhèn)需要就業(yè)的勞動力達到2400萬人，其中城鎮(zhèn)新成長勞動力約900萬人．下崗人員460萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員840萬人，按經(jīng)濟增長速度保持在8％-9％計算，在現(xiàn)有經(jīng)濟增長就業(yè)彈性的約束下，每年新增就業(yè)崗位最多也就在900萬個左右，此外還有約1．5億農(nóng)村富余勞動力需要繼續(xù)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。③如何最大限度地解決就業(yè)問題是中國經(jīng)濟和社會發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)之一。教育和培訓(xùn)雖然不可能單獨推動經(jīng)濟增長，但是如果缺乏適合的技能水平就會成為一種制約因素。④電就是說，職業(yè)教育發(fā)展必須與經(jīng)濟發(fā)展和改善投資環(huán)境結(jié)合在一起，從而幫助個人獲得在更加多產(chǎn)和動態(tài)的經(jīng)濟中必需的技能，不僅會創(chuàng)造出更多更好的工作崗位，而且在更好的投資環(huán)境中提升職業(yè)教育的投資回報，這對我國傳統(tǒng)職業(yè)教育的專業(yè)結(jié)構(gòu)和培養(yǎng)模式形成了挑戰(zhàn)。(三)提高人口素質(zhì)和普及高中階段教育按照十六大全面建設(shè)小康社會的教育奮斗目標，到2020年基本普及高中階段教育。未來5—15年，高中階段教育將有一個大的、歷史性的跨越，這不僅是國家基于國民素質(zhì)提升的需要，也是滿足社會經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾對義務(wù)教育后高層次教育日益增長的需要。近年來，我國教育事業(yè)的快速發(fā)展促使人口平均受教育程度顯著提高。2004年，我國普及九年義務(wù)教育的人口覆蓋率達到93．6％，高中階段和高等教育的毛入學(xué)率分別達到48．1％和19％；人口粗文盲率(15歲及15歲以上不識字或識字很少的人口占總?cè)丝诘谋戎?降低到8．33％，比1990年下降了7．55個百分點。15歲及以上人口平均受教育年限達到8．20年(其中男性8．8年，女性7．6年)，接近初中畢業(yè)水平。⑤未來驅(qū)動我國人口平均受教育年限提高的將主要是高中階段及其以上教育的發(fā)展，新增勞動力將主要以高中文化程度和高等教育文化程度為主。就全國而言，目前高中人學(xué)率還不高，依然是教育體系中的“瓶頸”。2004年全國高中階段教育(包括普通高中、職業(yè)高中、普通中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、成人高中、成人中等專業(yè)學(xué)校)招生1387．71萬人，在校學(xué)生3648．98萬人，高中階段毛入學(xué)率48．1％。⑥隨著高中學(xué)齡人口的迅速增長與高中入學(xué)率提高的疊加，將導(dǎo)致社會對高中教育需求急劇增長。未來15年，我國高中階段學(xué)齡人口在波動中呈下降趨勢，到2010年高中階段學(xué)齡人口將達到6054．44刀人，2020年達到4911．08萬人，尤其是“十一五”期間將維持在6000萬-7500萬人的高位水平(見表5)，擴大教育規(guī)模、提高普及水平面臨空前的壓力。中等職業(yè)教育規(guī)模增長緩慢。如果不計量大面廣的非學(xué)校職業(yè)教育培訓(xùn)，相比同期其他教育來說，中等職業(yè)學(xué)校在校生增幅最小。從1994-2004年，職前中等職業(yè)學(xué)校在校生從849．5萬人增加到1367．9萬人(見表6)；占高中階段教育在校生總數(shù)的比例從1994年的56．1％下降到2004年的38．0％。⑦2005年．職業(yè)教育開始被確定為我國教育事業(yè)的一個戰(zhàn)略重點，教育部提出今后一個時期要把加快中等職業(yè)教育作為教育規(guī)模發(fā)展的重點，逐步實現(xiàn)中職和普通高中規(guī)模大體相當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)發(fā)展。⑧當(dāng)然，實現(xiàn)中等職業(yè)教育的擴展，需要與配套的政府宏觀調(diào)控、財政投入和政策調(diào)整，職業(yè)教育服務(wù)區(qū)域與對象的拓寬和教育教學(xué)模式改革及就業(yè)環(huán)境條件的改善結(jié)合起來。二、國際職業(yè)教育培訓(xùn)體制和發(fā)展模式許多國家由技術(shù)進步驅(qū)動的工業(yè)化過程表明，適時地擁有受過良好教育并擁有技能的勞動力，在向更高附加值和技術(shù)先進部門轉(zhuǎn)移的過程中具有明顯優(yōu)勢。英國學(xué)者ChrisEdwards提出了技能供給制度的分析框架，用來解釋一些國家的職業(yè)教育培訓(xùn)模式差異及其存在的優(yōu)勢和不足，從政府和市場作用以及雇員、企業(yè)和政府合作關(guān)系的角度推論出最終導(dǎo)致職業(yè)培訓(xùn)“征稅——補助”制度的10個邏輯步驟：⑨*競爭力=f(全要素生產(chǎn)率)，即一個企業(yè)的競爭力是其單位產(chǎn)品成本的(減)函數(shù)，后者又是生產(chǎn)率的(減)函數(shù)。*在資本強度既定的情況下，生產(chǎn)率(和工資)=f(勞動力技能)，即對于既定的物質(zhì)資本存量，勞動生產(chǎn)率是勞動力技能的函數(shù)。*勞動力技能=f(培訓(xùn)，技能資格)。勞動力技能是培訓(xùn)或資格的函數(shù)。*生產(chǎn)率(和工資)=f(培訓(xùn)，技能資格)。生產(chǎn)率(和工資)是培訓(xùn)和資格的函數(shù)。為此，必須存在一個促使雇主和雇員投資培訓(xùn)和獲取技能資格的激勵機制。這種機制依賴于特定的勞動力市場作用，以及技能/資格的獲取由誰來資助。*雇員——通過低工資的學(xué)徒培訓(xùn)，或通過支付工作場所外的培訓(xùn)獲得資格(假定資格是被普遍接受的)。*對于雇主——選擇較低的培訓(xùn)成本，相對于雇主的比較特殊的技能和較低的勞動力流動率。沒有低工資的學(xué)徒制，不確定的資格的價值，技能不是企業(yè)的特殊技能和較高的勞動力流動率。*培訓(xùn)很可能是在社會理想水平以下，并存在鼓勵搭便車、挖墻腳、偷獵的現(xiàn)象。*政府提供和支付培訓(xùn)，其優(yōu)勢在于：這種集中的以供給為導(dǎo)向的培訓(xùn)，能夠利用培訓(xùn)規(guī)模的經(jīng)濟效益；可能會揀到“勝利果實”(預(yù)測新技能)。不足在于：可能與雇主(無論是公共部門還是私營部門)的需要不匹配。*雇主提供但政府支付培訓(xùn)，其優(yōu)勢在于：能夠提供相匹配的培訓(xùn)(以需求為導(dǎo)向)。不足在于：存在“道德風(fēng)險”問題(雇主可能以公共經(jīng)費提供過度的培訓(xùn))。*征稅——補助制度是最后的解決辦法。這種制度是由雇主或者政府(二者密切聯(lián)系起來)提供培訓(xùn)，但雇主通過工資稅或者稅收支付培訓(xùn)，然后通過補助的形式償還準許或可以鑒定的培訓(xùn)的部分或全部成本。其優(yōu)勢在于：培訓(xùn)是“需求導(dǎo)向”型的；因為無論如何必須支付培訓(xùn)，企業(yè)有采取“培訓(xùn)文化”的積極性；在確保培訓(xùn)是“準許”方面即適度水平時的管理費用問題。根據(jù)上述框架，可以把世界各國的職業(yè)教育與培訓(xùn)制度劃分為“合作式”制度、“以企業(yè)為主”制度．和“國家主導(dǎo)型”制度以及“雙元制”、以學(xué)校為基礎(chǔ)的模式和公共培訓(xùn)機構(gòu)等不同的發(fā)展模式(見表7)。當(dāng)然，這些體制和模式包含多種變異形式，在同一個國家中，幾種制度可能同時發(fā)揮作用。

在實現(xiàn)工業(yè)化和成功追趕的國家中，最先開始工業(yè)化的英國和美國均是在工人受教育水平較低的基礎(chǔ)上起步的，幾乎沒有教育培訓(xùn)制度的“輔助”，因此其發(fā)展路線被稱為低技能平衡(Low-skillEquilibrium)。而后發(fā)的德國和日本認識到教育和培訓(xùn)的價值而發(fā)展出各具特色的技能形成模式，其發(fā)展路線被稱為高技能平衡(High-skillEquilibri—um)。(10)德國“雙元制”和日本企業(yè)內(nèi)培訓(xùn)模式，盡管差別很大，但在實施培訓(xùn)方面都有著完善的激勵機制和制度框架。如德國低工資的學(xué)徒培訓(xùn)，行會組織跨企業(yè)的培訓(xùn)、進行標準化并協(xié)調(diào)就業(yè)，金融系統(tǒng)鼓勵企業(yè)進行長期投資，政府、企業(yè)和工會共同致力于中級技能的形成，大多數(shù)受過良好培訓(xùn)的工人使企業(yè)采用技術(shù)生產(chǎn)出多樣化高質(zhì)量的產(chǎn)品，尤其是在技術(shù)穩(wěn)定的工業(yè)。日本的終身雇傭、年功序列和企業(yè)工會制度降低了勞動力流動率，政府積極預(yù)測技能需求和制定培訓(xùn)目標，強有力的企業(yè)聯(lián)系(大型企業(yè)集團擁有一個銀行并且集團內(nèi)相互持股)刺激企業(yè)要求雇員在相對長的時期內(nèi)開發(fā)深度的企業(yè)特殊技能，培訓(xùn)的成本較低．造就了一批多技能、較靈活、有應(yīng)變能力的勞動力。日本和德國職業(yè)培訓(xùn)模式均充分滿足第五和第六步的條件，適應(yīng)了高附加值、高技能的生產(chǎn)體系。美國政府、企業(yè)和雇員間則缺乏共同協(xié)調(diào)的制度化結(jié)構(gòu)，以市場和企業(yè)為導(dǎo)向的培訓(xùn)模式導(dǎo)致社會整體水平的培訓(xùn)和技能不足。個人感到職業(yè)教育和培訓(xùn)的成本超過收益，因為他們偏好于短期的收益效應(yīng)，或因為資本市場的原因而得不到資助培訓(xùn)的機會；企業(yè)股票市場資金供給和相互間的惡意收購，阻礙企業(yè)對工人的技能進行長期投資；靈活的勞動力市場結(jié)構(gòu)使企業(yè)感到提高技能的成本或風(fēng)險太大，偷獵技術(shù)工人或者打破現(xiàn)存工作組織；政府認為職業(yè)教育培訓(xùn)的成本太高，任何變化將導(dǎo)致預(yù)算緊張或與市場理念沖突；工會、雇主和政府間的疏遠和對立關(guān)系，缺乏一項開發(fā)和協(xié)調(diào)培訓(xùn)投資的全國總體戰(zhàn)略，造成美國制造業(yè)失去了國際競爭力。然而，由于美國職業(yè)教育培訓(xùn)遵循后中等職業(yè)教育路線，特別是大眾化中等和高等教育系統(tǒng)為較大比例的人口開發(fā)社會服務(wù)和組織技能，卻適應(yīng)了以服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟和就業(yè)增長?？梢哉f教育培訓(xùn)制度模式是體制框架的產(chǎn)物，每個國家的教育、社會和經(jīng)濟因素構(gòu)成了各國的職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，每種體系各有優(yōu)勢和不足，差異大于相似，目標和目的往往是相似的，但在適應(yīng)培訓(xùn)要求、對技能的需求和技能性質(zhì)變化方面，不同培訓(xùn)制度和模式的運作效率卻有很大差別。實踐證明，簡單地投資于某種新的教育模式，采納其他國家的方式或采取短期的辦法，都不能解決問題。例如，20世紀八九十年代，美國一直致力于解決經(jīng)濟對人力資源的需求和教育供給之間的失調(diào)問題，建立高附加值的生產(chǎn)體系和高績效的教育體系，美國麻省理工學(xué)院撰寫的《美國制造——如何從漸次衰落到重振雄風(fēng)》(1989)和美國勞動力技能委員會提交的報告《美國的選擇：高技能還是低工資》(1990)，都建議美國引進日本的企業(yè)在職培訓(xùn)制度和德國的學(xué)徒培訓(xùn)制度，但現(xiàn)實中很難將德國和日本的模式復(fù)制到美國。1992年克林頓競選美國總統(tǒng)時提出了“保證使所有的企業(yè)把相當(dāng)于工資成本的1．5％作為培訓(xùn)經(jīng)費”的許諾，但由于雇主反對也不得不放棄。解決各國培訓(xùn)問題的最好方式通常都是建立在各國現(xiàn)行培訓(xùn)制度與文化基礎(chǔ)上的，考慮長期的經(jīng)濟與教育政策之間的關(guān)系，此外還必須考慮不同國家在教育歷史、社會基本價值以及政治體制等方面的差異。三、我國傳統(tǒng)職業(yè)教育培訓(xùn)制度模式及其面臨的挑戰(zhàn)我國的職業(yè)教育起步較晚，特別是在計劃經(jīng)濟時期，建立起了國家供給導(dǎo)向型的培訓(xùn)制度和分初、中、高不同類型的以學(xué)校為基礎(chǔ)的職業(yè)教育體系和模式。這種制度主要通過政府提供的財政支持和確．定的培訓(xùn)計劃來支撐；中等教育是提供培訓(xùn)的主要載體；為適應(yīng)企業(yè)的需要，很多培訓(xùn)內(nèi)容的專業(yè)技能性很強；通過硬性的勞動力計劃和就業(yè)安置制度保證提供技能勞動力以滿足受國家控制的企業(yè)的需求；絕大多數(shù)就業(yè)機會是由大企業(yè)創(chuàng)造的，就業(yè)方式是穩(wěn)定的，對技能的要求也是可以預(yù)測的，工資差別很小。但是，隨著經(jīng)濟改革和向市場經(jīng)濟的根本轉(zhuǎn)變，這種模式在適應(yīng)市場導(dǎo)向型經(jīng)濟的新需要方面日益面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在國有企業(yè)工作的人數(shù)越來越少，日益增多的就業(yè)機會在中小企業(yè)和微型企業(yè)中創(chuàng)造出來，企業(yè)與培訓(xùn)機構(gòu)間的傳統(tǒng)聯(lián)系實際上已不存在了；企業(yè)希望采用靈活的用工方式，工資越來越由市場決定，并可能因職工流動性的增加而減少對職工培訓(xùn)的長期投資。同時，職業(yè)教育培訓(xùn)體系本身存在溝通與銜接不暢的問題，如三級職業(yè)教育之間以及與普通教育之間缺乏聯(lián)系和溝通；以學(xué)校為基礎(chǔ)的職業(yè)教育模式自我封閉，脫離社會的情況相當(dāng)嚴重，來自工商企業(yè)、用人單位的支持甚少，職業(yè)教育培訓(xùn)模式的終結(jié)性和封閉性難以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求和受教育者繼續(xù)升學(xué)的愿望，逐漸導(dǎo)致其辦學(xué)困難，發(fā)展緩慢下滑。而且，職業(yè)教育在發(fā)展過程中還受到了勞動人事制度和社會文化等其他方面的排擠。四、未來15年我國職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略定位20世紀90年代中期，我國職業(yè)教育特別是中等職業(yè)教育曾達到歷史最高點，然后持續(xù)下滑，到90年代末高校擴招和大力發(fā)展高等職業(yè)教育，中等職業(yè)教育的發(fā)展受到質(zhì)疑，特別是為滿足我國民眾上大學(xué)的強烈愿望，有些人認為我國應(yīng)該走普及高學(xué)歷教育的道路。世界銀行基于較發(fā)達國家的經(jīng)驗提出把職業(yè)教育與培訓(xùn)推遲到高中后實施，建議中國在未來20年內(nèi)將中等職業(yè)教育由當(dāng)時60％的目標(國務(wù)院1994年頒布的《關(guān)于中國教育改革和發(fā)展綱要的實施意見》提出，到2000年各類中等職業(yè)學(xué)校年招生數(shù)和在校生數(shù)占高中階段學(xué)生數(shù)的比例，全國平均保持在60％左右；普及高中階段教育的城市可達到70％)減少到0，代之以發(fā)展高中后職業(yè)教育與培訓(xùn)。(11)但這些想法和建議忽視了我國經(jīng)濟社會發(fā)展對人力資源結(jié)構(gòu)尤其是技能型人才的要求，并不符合我國的基本國情。我國目前并在相當(dāng)長的時期內(nèi)處于社會主義初級階段。2005年人均GDP還只有1700美元，我國總體上處于工業(yè)化中期，新型工業(yè)化道路需要大量高技能人才和高素質(zhì)的勞動者，呼喚職業(yè)教育的快速發(fā)展；作為發(fā)展中的人口大國，我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，沿海、內(nèi)地和邊遠地區(qū)之間發(fā)展存在著顯著的梯度差異，不同地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)技術(shù)水平跨度很大，那些發(fā)展活力大、產(chǎn)業(yè)升級快和技術(shù)水平提高快的地區(qū)已經(jīng)成為職業(yè)教育培訓(xùn)供需兩旺的地區(qū)。此外，我國教育的基本國情是學(xué)習(xí)人口眾多，教育資源短缺，歷史欠賬積累多，廣大人民群眾對教育的強烈需求與教育供給特別是高質(zhì)量、高層次優(yōu)質(zhì)教育的供給嚴重不足之間的矛盾，將可能是長期存在下去的基本矛盾。從歷史和國際經(jīng)驗看，職業(yè)教育和培訓(xùn)的出現(xiàn)和發(fā)展，往往是適應(yīng)某個階段對于熟練勞動力的需要尤其是在工業(yè)化階段和以出口制造業(yè)產(chǎn)品為主的生產(chǎn)體系時；從現(xiàn)實看，即使在技術(shù)高度發(fā)達的國家和地區(qū)，許多工作都要求具備職業(yè)技術(shù)教育中教授的知識和能力，而許多大學(xué)的課程卻沒有提供與新型經(jīng)濟中職業(yè)有關(guān)的內(nèi)容，大學(xué)擴招導(dǎo)致生產(chǎn)能力的降低。20世紀90年代以來，許多國家和地區(qū)更加注重發(fā)展職業(yè)教育并不斷完善職業(yè)教育體系，使其有足夠的靈活性來適應(yīng)不斷變化的需求或更好地為長期經(jīng)濟需要服務(wù)。職業(yè)教育具有兩個需求主體，一是經(jīng)濟界的需求，二是公眾的個人需求。近幾年我國技能型人才嚴重短缺與“普通高中熱”現(xiàn)象，反映了教育與這兩個需求主體間的矛盾，從工業(yè)化發(fā)展的需要考慮，應(yīng)優(yōu)先解決教育結(jié)構(gòu)與技能型人才不足的矛盾，使職業(yè)教育成為教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點。國務(wù)院《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出“十一五”期間我國職業(yè)教育向社會輸送2500多萬中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生和1100多萬高等職業(yè)院校畢業(yè)生的目標，就是落實職業(yè)教育戰(zhàn)略地位的重要指標。五、中國特色職業(yè)教育模式和政策選擇20世紀80年代初期，中德雙方簽約在我國進行德國“雙元制”模式的試驗試點，取得了一定成效，但現(xiàn)代學(xué)徒制的大力推廣并不容易，關(guān)鍵是德國體制環(huán)境與發(fā)展條件難以引進。我國大力發(fā)展職業(yè)教育，不能簡單地照搬發(fā)達國家職業(yè)教育的做法，必須堅持走有中國特色的職業(yè)教育發(fā)展之路。由于我國經(jīng)濟尚不發(fā)達，企業(yè)在社會轉(zhuǎn)型時期還缺乏參與職業(yè)教育的熱情，眾多的中小企業(yè)也難以承擔(dān)起企業(yè)內(nèi)部的培訓(xùn)任務(wù)，因而對政府主導(dǎo)的學(xué)校職業(yè)教育模式的依賴將保持較長一個時期。從影響其發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境出發(fā)可能面臨著一系列帶有共性的政策選擇。(一)建立職業(yè)教育培訓(xùn)利益相關(guān)者之間的社會伙伴關(guān)系和政策協(xié)調(diào)機制職業(yè)教育不是某一特定部門獨自實施的教育體系，其實施主體包括教育部門、勞動部門、行業(yè)企業(yè)、教育培訓(xùn)提供者、學(xué)習(xí)者及其家庭、社會合作者等。促進“供給導(dǎo)向型”的學(xué)校職業(yè)教育模式走向更大程度的“需求導(dǎo)向型”，關(guān)鍵是要提高企業(yè)、雇主的技能需求和在一定程度上個人的培訓(xùn)需要對培訓(xùn)機構(gòu)工作的影響力。政府應(yīng)該為這些利益相關(guān)者在培訓(xùn)和就業(yè)方面的有效對話和伙伴關(guān)系建立制度框架，這應(yīng)導(dǎo)致在國家一級協(xié)調(diào)教育與培訓(xùn)政策和長期戰(zhàn)略并被納入經(jīng)濟和就業(yè)政策。1．構(gòu)建綜合、高效的職業(yè)教育宏觀管理體制中央和地方政府落實由教育、勞動保障、計劃、財政、人事、經(jīng)貿(mào)、農(nóng)業(yè)、科技等有關(guān)部門參加的職業(yè)教育工作聯(lián)席會議制度，定期研究職業(yè)教育工作的重大問題，下一步可考慮在此基礎(chǔ)上建立職業(yè)教育培訓(xùn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、制定職業(yè)教育培訓(xùn)的戰(zhàn)略規(guī)劃、進行資源分配以及確定優(yōu)先建設(shè)項目等工作。2．確立教育培訓(xùn)成為實施積極勞動力市場政策的重點積極的勞動力市場政策和措施包括長期失業(yè)者培訓(xùn)、大規(guī)模裁減工人的再培訓(xùn)、求職幫助和就業(yè)服務(wù)、就業(yè)和工資補貼以及公共工程計劃。我國勞動力市場政策應(yīng)從比較消極的收入支持政策轉(zhuǎn)向以鼓勵就業(yè)為主要內(nèi)容的積極就業(yè)政策，尤其是要加大教育和培訓(xùn)的力度，使失業(yè)者、非熟練工人、非正規(guī)就業(yè)者能夠得到勞動力市場信息，獲得適應(yīng)性的技能培訓(xùn)，從而幫助他們找到新的工作崗位。同時，政府要在加強勞動監(jiān)管與鼓勵企業(yè)吸納勞動力之間取得某種平衡，在完善職工合同制的同時，應(yīng)保留一定的固定工，使儲備型雇員與流動型雇員之間保持一定的平衡，鼓勵企業(yè)和個人對培訓(xùn)進行投資。3．加強職業(yè)教育與經(jīng)濟、行業(yè)、企業(yè)的聯(lián)系我國在法規(guī)政策、資金投入，甚至在接受學(xué)生與教師參加生產(chǎn)實踐方面缺乏對企業(yè)的有效規(guī)定與制約，教育管理體制改革使原來行業(yè)、部門辦的職業(yè)院校劃轉(zhuǎn)為教育部門管理后，職業(yè)院校與行業(yè)、企業(yè)原本就不太密切的聯(lián)系進一步弱化。為此，短期的策略是政府加強職業(yè)教育實訓(xùn)基地的建設(shè)，長遠策略則是通過制定稅收、人才錄用等方面的傾斜政策，依托行業(yè)、企業(yè)舉辦職業(yè)教育，使其參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)標準和方案的制定，推行校企合作、工學(xué)結(jié)合的培養(yǎng)模式。(二)在建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的框架下重新定位職業(yè)教育，并將其納入國家教育的主流體系中未來15年，我國全面建設(shè)小康社會的一項重要目標和任務(wù)是推進以全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)為主題的學(xué)習(xí)型社會建設(shè)。全民終身學(xué)習(xí)有3個基本要義，一是認為學(xué)習(xí)應(yīng)該貫穿人的一生，包括生命周期中的所有學(xué)習(xí)——從嬰兒到生命終結(jié)前各種環(huán)境下的正規(guī)、非正規(guī)和非正式教育／學(xué)習(xí)；二是學(xué)習(xí)和教育不再是少數(shù)人的事情，它應(yīng)該包括全體社會成員，讓所有人都能夠有機會進行終身教育／學(xué)習(xí)；三是教育和學(xué)習(xí)情境與路徑多樣化和相互關(guān)聯(lián)，教育和學(xué)習(xí)的形式豐富多樣，可以在不同的場合中進行，但要優(yōu)先發(fā)展個人在其一生所參與的各種機構(gòu)、工作和其他活動中的聯(lián)系。終身學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)是義務(wù)教育，而時限最長、形式最多樣化的很可能就是職業(yè)教育，因此職業(yè)教育應(yīng)該貫穿中等教育、高等教育乃至人的一生，其核心是就業(yè)教育、謀生教育和生涯教育。同時，職業(yè)教育作為一種教育類型，應(yīng)成為國家教育體系的有機組成部分，而不能把它與學(xué)術(shù)性的主流教育體系相分離，視為學(xué)習(xí)成績差的學(xué)生們的惟一選擇，這種歧視或蔑視的問題將會繼續(xù)對接受職業(yè)教育的學(xué)生產(chǎn)生影響。通過變革，使職業(yè)教育同學(xué)術(shù)性主流教育更好地連接在一起，在人才培養(yǎng)上發(fā)揮更重要的作用。1．?dāng)U大職業(yè)教育機會，建立更為開放、靈活的學(xué)習(xí)制度職業(yè)教育不僅僅是把學(xué)生引向某個職業(yè)，而且要考慮滿足正在工作著的成年人的需要。為此，職業(yè)院校應(yīng)擴大社會化、市場化職業(yè)培訓(xùn)，不僅面向普通學(xué)校應(yīng)屆畢業(yè)生需要，而且要把視野拓展到社會上其他人群，創(chuàng)造機會和條件讓不同年齡的人群進修提高，同時為轉(zhuǎn)崗、分流、失業(yè)人員再就業(yè)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移提供各方面的培訓(xùn)；做到長期正規(guī)教育與短期培訓(xùn)并重，全日制與部分時間制并重，由注重傳統(tǒng)的學(xué)歷教育轉(zhuǎn)為多形式的職業(yè)技能培訓(xùn)。2．以服務(wù)和就業(yè)為導(dǎo)向確定應(yīng)用性人才的教育類型定位中等職業(yè)教育主要培養(yǎng)實用操作層面的技術(shù)工人和初中級人才。高等職業(yè)教育主要培養(yǎng)技術(shù)應(yīng)用性人才，是適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高移，發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的需要而在高中階段教育基礎(chǔ)上培養(yǎng)的高技能人才，與本科的差異不僅在層次上，更在于人才的培養(yǎng)目標、類型或特色方面。在本科和研究生教育中，雖然學(xué)術(shù)型與應(yīng)用性人才類型尚未發(fā)生分化，但應(yīng)明確以應(yīng)用學(xué)科如工科、農(nóng)科、臨床醫(yī)學(xué)、法科、財經(jīng)、工商管理為主的高等學(xué)校和專業(yè)主要培養(yǎng)高級應(yīng)用性人才。3．建立中高等職業(yè)教育相互銜接、與普通教育相互溝通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系在中高職銜接上，要研究高職院校對中職畢業(yè)生推薦入學(xué)、替代考試科目、工學(xué)交替的靈活學(xué)制、中高職一體化課程改革、雙證融通等的可行性；在普職滲透上，特別是面向第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的職業(yè)學(xué)校，提高學(xué)術(shù)標準，培訓(xùn)課程應(yīng)該著重發(fā)展基本能力、寬基礎(chǔ)的課程方法，或者超越和打破傳統(tǒng)的普通教育和職業(yè)教育的二分法，可考慮通過設(shè)立綜合學(xué)校的形式，或新增加國際標準教育分類中第4層次的高中后教育，設(shè)立普通文化和職業(yè)技術(shù)兩類課程，為畢業(yè)生的就業(yè)培訓(xùn)或接受其他教育提供必要的基礎(chǔ)。從長遠來看，我國應(yīng)建立與普通教育并行和相互溝通的職業(yè)教育體系，開通中職到高職?？啤⒈究萍把芯可耐ǖ?。(三)建立技能認證和測試制度，以保證職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量標準證書制度是政府連接職業(yè)教育與生產(chǎn)經(jīng)濟活動的重要紐帶，是政府對勞動力質(zhì)量進行認證與監(jiān)控的主要工具，也是勞動者個人增強就業(yè)競爭力、增加就業(yè)選擇機會、提高工資收入和福利待遇的主要依據(jù)。我國從1993年起開始推行學(xué)歷文憑和職業(yè)資格并重的制度，但目前制定各種人才和職業(yè)(崗位)能力標準，主要是部分行業(yè)的職業(yè)崗位規(guī)范，分別由勞動部門和人事部門牽頭制定，實際上主要是崗位技能，屬于能力結(jié)構(gòu)中的專業(yè)(職業(yè))能力部分，具體體現(xiàn)為職業(yè)／專業(yè)資格證書，與教育部門制定的體現(xiàn)學(xué)術(shù)性能力的學(xué)歷證書缺乏有機聯(lián)系和有效銜接，而且在能力考核、證書發(fā)放等方面多頭管理。因此，需要從人力資源開發(fā)的全過程提出能力建設(shè)的總體要求，并在這個基礎(chǔ)上制定國家能力標準的基本框架，從而對整個職業(yè)教育和培訓(xùn)體系加以系統(tǒng)地設(shè)計和實施。1．完善國家職業(yè)資格認證框架由政府主導(dǎo)，主要依靠產(chǎn)業(yè)界、行業(yè)組織來提供有關(guān)技能和能力的界定以確定制定標準，要求培訓(xùn)和認證系統(tǒng)利用這些標準作為它們培訓(xùn)計劃或評估程序的最低要求，同時加強學(xué)歷教育與職業(yè)標準的有機結(jié)合和銜接，減少重復(fù)，提高效率，有利于畢業(yè)生的就業(yè)準入。2．實行考教分離，形成多元化教育培訓(xùn)市場按照考教分離原則，統(tǒng)一考核和職業(yè)技能鑒定標準，增強其權(quán)威和可信度，同時通過證書或標準鑒定這些最低質(zhì)量要求和質(zhì)量保證機制，使得通過正規(guī)和非正規(guī)教育及培訓(xùn)[、工作經(jīng)歷和在職學(xué)習(xí)中的能力建設(shè)都可以獲得承認，從而開放和培育教育培訓(xùn)市場，促進服務(wù)提供者和途徑的多元化。3．以發(fā)展能力為導(dǎo)向，提高各級各類教育質(zhì)量國際著名麥肯錫咨詢公司的一份研究報告指出，中國每年要培養(yǎng)約60萬應(yīng)屆工科畢業(yè)生，是美國的9倍之多，然而，在中國160萬年輕工程技術(shù)人員中，只有約16萬擁有在跨國企業(yè)就業(yè)所必備的實踐技能和語言技能。(13)能力建設(shè)作為貫穿于各級各類教育的共同要求，在不同層次和類別的教育中，其重點有所不同。例如，基礎(chǔ)教育主要是基本(基礎(chǔ))能力的培養(yǎng)；職業(yè)教育和高等教育主要是核心能力的培養(yǎng)；職業(yè)培訓(xùn)主要是有針對性的崗位能力的培養(yǎng)；終身學(xué)習(xí)能力、創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)能力是在各種教育和培訓(xùn)中都應(yīng)當(dāng)著力培養(yǎng)的。為此，職業(yè)教育必須改變理論性的、以書本為主的、以事實為基礎(chǔ)的和向老師學(xué)習(xí)的教學(xué)方式，進一步加強與相關(guān)產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系，進而學(xué)到相關(guān)企業(yè)要求的技能。