推動(dòng)行政問責(zé)從“風(fēng)暴”向“常態(tài)”轉(zhuǎn)變

推動(dòng)行政問責(zé)從“風(fēng)暴”向“常態(tài)”轉(zhuǎn)變

[摘要]加強(qiáng)行政問責(zé)，關(guān)鍵是通過制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從“風(fēng)暴”到“常態(tài)”轉(zhuǎn)變?！罢l來問”——在問責(zé)主體上注重廣泛性，強(qiáng)化異體問責(zé)。“問什么”——在問責(zé)范圍上突出拓展性，強(qiáng)化全面問責(zé)?！霸趺磫枴薄趩栘?zé)步驟上把握程序性，強(qiáng)化制度問責(zé)?！翱可秵枴薄趩栘?zé)方式上避免差異性，強(qiáng)化規(guī)范問責(zé)。

[關(guān)鍵詞]行政問責(zé)；制度建設(shè)；常態(tài)化

去年以來，隨著三鹿奶粉事件、山西襄汾尾礦庫潰壩事故、深圳龍崗“舞王”歌廳特大火災(zāi)、河南登封市煤礦瓦斯突出事故等重特大安全事故的發(fā)生，在全國掀起了新一輪“問責(zé)風(fēng)暴”，涉及官員數(shù)量之多、級(jí)別之高、范圍之廣，在歷次“問責(zé)風(fēng)暴”中都屬罕見。但由于是“風(fēng)暴”，其持續(xù)時(shí)間、影響范圍和威懾效果畢竟有限，并不是推動(dòng)行政人員正確和有效履職的根本之策。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)行政問責(zé)，關(guān)鍵是要通過制度的完善與落實(shí)，努力實(shí)現(xiàn)從“風(fēng)暴”到“常態(tài)”的轉(zhuǎn)變。

一、“誰來問”——在問責(zé)主體上注重廣泛性，強(qiáng)化異體問責(zé)。目前，由于相關(guān)法律規(guī)定的缺失，加上各級(jí)政府及其組成部門的工作透明度不高，行政問責(zé)的主體多限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等問責(zé)主體的作用未能得到充分發(fā)揮。改變這種現(xiàn)狀，需要在加強(qiáng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其首長、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)等特定行政監(jiān)督機(jī)關(guān)同體問責(zé)的同時(shí)，切實(shí)強(qiáng)化行政體系之外的問責(zé)主體的問責(zé)即異體問責(zé)。一是各級(jí)人大要依法“真問”。在各類問責(zé)主體中，人大是最重要的問責(zé)主體。但由于缺乏具體制度、程序與承擔(dān)責(zé)任的形式，目前雖有質(zhì)詢制度，卻很少啟動(dòng)；雖有罷免制度，也主要是對(duì)已有違法犯罪行為的官員才實(shí)行。加強(qiáng)人大經(jīng)常性問責(zé)，顯得尤為迫切。一方面，對(duì)法律已經(jīng)作出規(guī)定的質(zhì)詢、罷免等問責(zé)制度，各級(jí)人大要依法主動(dòng)執(zhí)行，防止人大問責(zé)“被動(dòng)走程序、扎實(shí)走過場”；另一方面，要建立健全特定問題調(diào)查制度、對(duì)政府組成人員政治責(zé)任的追究制度、對(duì)政府組成人員的評(píng)議制度、對(duì)專項(xiàng)事務(wù)的評(píng)議審查制度等，不斷拓寬人大進(jìn)行問責(zé)的具體方式，盡可能使人大問責(zé)由“事后”轉(zhuǎn)向“事前”。二是新聞媒體要聞風(fēng)“敢問”。新聞媒體既是民意表達(dá)的主要渠道之一，也是政府與廣大群眾溝通的重要橋梁，行政問責(zé)中應(yīng)充分發(fā)揮其獨(dú)有的輿論監(jiān)督作用，明確規(guī)定新聞媒體曝光要成為問責(zé)的重要參考依據(jù)。就媒體本身而言，既要主動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，不畏強(qiáng)勢，排除干擾，敢于曝光，同時(shí)又要遵守職業(yè)道德，以更加嚴(yán)格的自律和更加客觀的報(bào)道來贏得社會(huì)的尊重和信任，而不能為追求轟動(dòng)效應(yīng)，歪曲事實(shí)或制造新聞。三是廣大公眾要經(jīng)常“過問”。公眾參與行政問責(zé)，現(xiàn)在不是想不想問的問題，而是由于制度機(jī)制的缺失而無法問、問不了。因此，應(yīng)建立一套可以使公眾暢所欲言、表達(dá)自己意見的機(jī)制，廣泛吸納公眾參與政府工作過程，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓他們知道政府在想什么、做什么、做得怎么樣。同時(shí)，要在某些領(lǐng)域設(shè)立舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)行政人員的違法失職行為。四是各類主體要正位“善問”。就是問責(zé)主體要擺正位置，準(zhǔn)確介入。一般來講，權(quán)力機(jī)關(guān)的問責(zé)對(duì)象主要是各級(jí)政府的正副職以及政府組成部門的領(lǐng)導(dǎo)人；各級(jí)行政機(jī)關(guān)可以在其任免權(quán)限內(nèi)對(duì)本級(jí)或下級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作人員實(shí)行問責(zé)：司法機(jī)關(guān)對(duì)行政公務(wù)人員的問責(zé)只能通過個(gè)案的訴訟來實(shí)現(xiàn)；國家機(jī)關(guān)之外的公民、組織作為行政法制監(jiān)督主體，不能對(duì)問責(zé)對(duì)象作出直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督行為，只能通過批評(píng)、建議、檢舉、控告、申訴等方式向有關(guān)的國家機(jī)關(guān)反映?；蛲ㄟ^新聞媒體予以揭露、曝光，以引起問責(zé)機(jī)關(guān)的注意從而啟動(dòng)行政問責(zé)。

二、“問什么”——在問責(zé)范圍上突出拓展性。強(qiáng)化全面問責(zé)?！皢柺裁础奔劝▎柺裁慈?，也包括問什么事。它不單純是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)過失差錯(cuò)進(jìn)行問責(zé)，而是對(duì)責(zé)任人、對(duì)工作行為進(jìn)行問責(zé)。拓展行政問責(zé)適用范圍顯得尤為重要。一方面，要在問責(zé)對(duì)象上拓展。將行政問責(zé)的對(duì)象從各級(jí)政府及其組成部門的行政首長，拓展到所有行政機(jī)關(guān)和全體行政公務(wù)人員。只要是行政機(jī)關(guān)的工作人員，只要擔(dān)負(fù)著行政職責(zé)，都應(yīng)當(dāng)成為行政問責(zé)的對(duì)象。要做到這一點(diǎn)，關(guān)鍵是要健全完善由行政首長、相關(guān)負(fù)責(zé)人、行政機(jī)關(guān)工作人員三個(gè)層級(jí)構(gòu)成的責(zé)任體系，通過該體系把人與崗位、崗位與工作、工作與職責(zé)、職責(zé)與責(zé)任聯(lián)系起來，確保每個(gè)人都是具體崗位的責(zé)任人和相應(yīng)崗位職責(zé)的執(zhí)行人，都負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。每個(gè)層級(jí)在對(duì)本級(jí)負(fù)責(zé)的同時(shí)。也對(duì)上級(jí)、下級(jí)負(fù)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)上、對(duì)己與對(duì)下負(fù)責(zé)相結(jié)合。只有黨政領(lǐng)導(dǎo)、正副職、不同層級(jí)的行政人員之間責(zé)任清晰，才能確保行政問責(zé)“問”到有責(zé)之人，“責(zé)”得心服口服。另一方面，要在問責(zé)內(nèi)容上拓寬。應(yīng)將行政問責(zé)的內(nèi)容從重大安全事故，拓展到行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作。由于不同的行政機(jī)關(guān)和每個(gè)行政公務(wù)人員的工作內(nèi)容、職責(zé)權(quán)限、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)存在差異，在規(guī)定行政問責(zé)的情形時(shí)，應(yīng)按照權(quán)責(zé)一致的原則，采取定性和定量相結(jié)合的方法，盡可能做到既涵蓋全面又兼顧個(gè)別，使之具有普遍的適用性和較強(qiáng)的可操作性。一般來講，需要啟動(dòng)行政問責(zé)的情形應(yīng)當(dāng)包括：違法行政，濫用職權(quán)；違反程序，決策失誤；執(zhí)行不力，效能低下；管理不善，用人失察；防范不力，處置失當(dāng)；泄露機(jī)密，違反紀(jì)律。總之，有權(quán)力就有責(zé)任，無論是行政首長實(shí)施的決策行為，還是一般行政公務(wù)人員的執(zhí)行行為，無論是行政機(jī)關(guān)的集體行為，還是個(gè)人的職務(wù)行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政問責(zé)的范圍。

三、“怎么問”——在問責(zé)步驟上把握程序性，強(qiáng)化制度問責(zé)。政治文明的關(guān)鍵是制度文明，制度文明的關(guān)鍵是程序文明。必須改變以往那種“重實(shí)體輕程序”的做法，堅(jiān)持用程序來保證問責(zé)沿著法治的軌道來推行。行政問責(zé)的具體程序可能會(huì)因問責(zé)主體和對(duì)象的不同而有所差異，但總體上需要經(jīng)過下列幾個(gè)相互銜接的階段。一是啟動(dòng)程序。在啟動(dòng)依據(jù)上，行政問責(zé)既可根據(jù)上級(jí)指示、批示、通報(bào)，人大代表和政協(xié)委員提出的議案、提案和建議、批評(píng)、意見來啟動(dòng)，也可根據(jù)公民、法人和其他組織的檢舉控告，新聞媒體的報(bào)道，有關(guān)部門和人員提出的意見建議來啟動(dòng)，還可根據(jù)巡視、工作檢查或工作目標(biāo)考核中發(fā)現(xiàn)的問題，或通過其他渠道發(fā)現(xiàn)的應(yīng)該問責(zé)情形來啟動(dòng)。在啟動(dòng)引擎上，既可由領(lǐng)導(dǎo)指令行政監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動(dòng)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也可根據(jù)掌握的信息，經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)啟動(dòng)。二是實(shí)施程序。包括調(diào)查程序，主要收集與責(zé)任行為的有無、責(zé)任結(jié)果的大小以及因果關(guān)系存在與否相關(guān)的證據(jù)，并聽取當(dāng)事人的陳述和申辯。決定程序，根據(jù)認(rèn)定的事實(shí)和相關(guān)的法律規(guī)定，選擇與責(zé)任相適應(yīng)的責(zé)任形式。在工作實(shí)踐中，被問責(zé)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員涉嫌違反政紀(jì)，應(yīng)當(dāng)給予行政處分的，一般由監(jiān)察機(jī)關(guān)依照有關(guān)規(guī)定和程序處理；涉嫌違反黨紀(jì)的，移送黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)處理；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理；如果跟民主相關(guān)，比如選任的官員，則要經(jīng)選舉程序或立法程序來處理。通知程序，送達(dá)問責(zé)決定，告知救濟(jì)途徑。執(zhí)行程序，按照管理權(quán)限，落實(shí)懲戒內(nèi)容。三是救濟(jì)程序。被問責(zé)的行政人員如果認(rèn)為問責(zé)不公或是違法，可以通過司法程序向相關(guān)上級(jí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向法院申請(qǐng)行政訴訟，以司法手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益。針對(duì)社會(huì)上對(duì)官員復(fù)出的高度關(guān)注和不良反響，當(dāng)前尤其要妥善處理被問責(zé)官員的去向問題。既要防止對(duì)那些被問責(zé)的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過快地讓其復(fù)出，甚至讓其憑不正之風(fēng)將問責(zé)的效果虛化。對(duì)于那些僅是道義上負(fù)有責(zé)任，確有所長，或者在實(shí)踐中重新贏得社會(huì)尊敬的，應(yīng)當(dāng)通過公開的方式，特別是通過群眾選舉的方式，允許其重新參政。尤其對(duì)于主動(dòng)引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，可予適當(dāng)安排，并建立跟蹤機(jī)制，對(duì)進(jìn)步較快、在新的崗位上作出成績的，可根據(jù)工作需要予以提拔使用，努力形成領(lǐng)導(dǎo)干部既能上能下又能下能上的良好局面。

四、“靠啥問”——在問責(zé)方式上避免差異性。強(qiáng)化規(guī)范問責(zé)。一靠統(tǒng)一問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。從總體來看，當(dāng)前行政問責(zé)依然缺乏統(tǒng)一而具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，重大事故造成人員傷亡的可以被免職，喝茅臺(tái)打人的可以被免職，公文上寫錯(cuò)字的也可以被免職；同一種行為，在甲地不被問責(zé)在乙地卻要被問責(zé)，在甲地要承擔(dān)這樣的責(zé)任，在乙地卻要承擔(dān)那樣的責(zé)任。問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不細(xì)致、不明確、彈性大，群眾的反映、領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注、媒體的報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)的傳播，往往在干部處分上扮演了推波助瀾的角色。非制度化的、設(shè)計(jì)不細(xì)致、不科學(xué)的問責(zé)制度，不僅無法改變官場陋習(xí)，更有推卸責(zé)任之嫌，還會(huì)造成干部工作起來提心吊膽、縮手縮腳。因此，應(yīng)切實(shí)抓好中共中央政治局5月下旬審議通過的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的細(xì)化和落實(shí)，在全國范圍內(nèi)以完備的法律形式將官員問責(zé)制規(guī)范統(tǒng)一起來，避免在問責(zé)過程中因缺乏應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，發(fā)生相同案例因地域不同而導(dǎo)致問責(zé)事由和處理結(jié)果的差異。二靠明確擔(dān)責(zé)方式。對(duì)于行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，一般宜采取作出書面檢查、責(zé)令限期整改、通報(bào)批評(píng)、誡勉談話、停職檢查、給予行政處分、引咎辭職或責(zé)令辭職以及法律法規(guī)規(guī)定的其他方式追究責(zé)任；對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作人員，一般可采取作出書面檢查，取消當(dāng)年評(píng)先、優(yōu)、模資格，通報(bào)批評(píng)，扣發(fā)獎(jiǎng)金，調(diào)整工作崗位，給予行政處分，辭退等方式追究責(zé)任，而且這些行政問責(zé)方式可以單獨(dú)使用或者合并使用。同時(shí)，應(yīng)探索建立針對(duì)問責(zé)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)賠償制度，讓官員個(gè)人在承擔(dān)行政責(zé)任的同時(shí)也負(fù)擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，這樣，他們?cè)跊Q策和管理時(shí)才會(huì)更加審慎，才能更好地對(duì)人民利益負(fù)責(zé)。三靠理順對(duì)應(yīng)關(guān)系。問責(zé)方式?jīng)Q不能實(shí)行簡單的列舉，還應(yīng)對(duì)各種處理方式對(duì)應(yīng)何種責(zé)任進(jìn)行明確。比如，何種責(zé)任應(yīng)作出書面檢查，向誰作出檢查：什么情況下取消評(píng)先資格；在多大范圍內(nèi)通報(bào)批評(píng)；由誰責(zé)令辭職，辭職后如何讓其