經(jīng)濟力量與戰(zhàn)略規(guī)劃研究

PAGE14PAGE經(jīng)濟力量與荷蘭戰(zhàn)略規(guī)劃不斷發(fā)展中的荷蘭土地管理實踐是荷蘭戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分?；趪液偷貐^(qū)層面的荷蘭戰(zhàn)略規(guī)劃在城市空間發(fā)展上取得了一系列成功（Faludi&VanderValk1994），除了中央政府確定了統(tǒng)一的概念框架外，地方政府也積極參與其中?，F(xiàn)實不斷變化，而經(jīng)濟力量的作用不斷增強。除了荷蘭的土地使用規(guī)劃，戰(zhàn)略規(guī)劃也必須考慮這些變化，它將影響戰(zhàn)略規(guī)劃從制度到組織、參照框架上的變革?，F(xiàn)實的發(fā)展說明，在地方層面上，實際的情況與國土規(guī)劃之間已經(jīng)存在了巨大的差異。國際、國家和地方政府的角色轉(zhuǎn)換民族國家的地位正在發(fā)生變化。福利國家的重構和世界經(jīng)濟發(fā)展導致國家政府的權利基礎被削弱。國家政府權力的弱化，國際性機構和區(qū)域、地方政府權力的增強（Jessop1994），都對戰(zhàn)略規(guī)劃產(chǎn)生了影響。一方面，國際性機構在規(guī)范權力機構和提供戰(zhàn)略指導方面的地位不斷上升（Alexander1998a）。在空間規(guī)劃方面，這不僅體現(xiàn)在歐洲空間發(fā)展規(guī)劃（EuropeanSpatialDevelopmentPerspective,Faludi1999）和結(jié)構性資金（thestructuralfunds）在區(qū)域與城市中的作用上，而且體現(xiàn)在歐洲共同體對基礎設施建設的規(guī)范上。另一方面，權力逐漸向區(qū)域和地方政府轉(zhuǎn)移。由于投資的決策權日益掌握在了金融專業(yè)人士手上，地方供給基礎條件對于提高區(qū)域的競爭能力具有重要意義（Haila1990），地方政府機構越來越傾向于企業(yè)化經(jīng)營（Mayer1994;Amin1994）。地方經(jīng)濟活動超越了法定政策的規(guī)定（Pierre1999;Wigmans1998），對于發(fā)展的參與逐步增多（Jessop1994）。公共與私人部門的合作出現(xiàn)全新的形式，對戰(zhàn)略規(guī)劃也產(chǎn)生了重要的影響。這個趨勢表明，政府正在偏離福利國家的模式，公共部門不但要提供土地和促進發(fā)展，而且要制訂吸引投資的政策框架。在荷蘭，這種變化也在發(fā)生（Healey1997a:P11）。這種強調(diào)提供服務的觀點得到了各個組織和技術專家的認同，并在政府與用戶的單邊關系中得到強化（Healey1997b:P27）。這些制度安排在20世紀80年代受到相當多的限制，因為一是政治綱領向新自由主義方向轉(zhuǎn)變；二是經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的影響及新的組織形式的出現(xiàn)；三是限于公共財政的壓力。公共部門開始對增強和促進發(fā)展感興趣，而不是直接參與開發(fā)、規(guī)范開發(fā)（Healey1997a:p12）。這些變化毫無疑問促使公共部門縮減規(guī)模，由命令的角色轉(zhuǎn)向服務的角色（Faludi&KorthalsAltes1994）。公共部門更積極地邀請非政府部門共同參與決策：“地方政府充當了仲裁人的角色，協(xié)調(diào)各方面的利益沖突，通過提供基礎設施引導發(fā)展。因此，市政府的角色已經(jīng)從作為福利國家機器的臂膀轉(zhuǎn)變?yōu)楦镄潞秃献鬟^程中的催化劑，以此促進城市（社區(qū)）經(jīng)濟社會發(fā)展（Mayer1994:P325）?！钡胤秸壳耙呀?jīng)成為一種混合性的組織，呈現(xiàn)出許多非政府組織的特征。荷蘭規(guī)劃以其國家層面的規(guī)劃體系而著稱。因此，民族國家權力的弱化對于荷蘭戰(zhàn)略規(guī)劃的影響特別嚴重。事實上，國際、國家和地方政府作用的變化對于荷蘭戰(zhàn)略規(guī)劃有著很大的影響。傳統(tǒng)的開發(fā)規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃由于荷蘭的三級政府在城市開發(fā)管理上既有明確的分工又相互補充，F(xiàn)aludi和VanderValk(1994)將其稱為“規(guī)劃師的天堂”。開發(fā)管理，特別是關于住房及其附屬設施的管理一直是荷蘭規(guī)劃的核心內(nèi)容。荷蘭戰(zhàn)后關于政府參與的傳統(tǒng)觀點是由城市政府來提供發(fā)展所需土地（Needham1992；VanderKrabben&Lambooy1993;Badcock1994;VanderKrabben1995;Needham&Verhage1998）。市政府有責任在需要時提供設施完備的土地。換言之，和飲用水一樣，如果需求合理，政府必須提供合理價位的高質(zhì)量土地（Needham1992）。在荷蘭，供應土地包括抽出海水和提高基地使其高于地下水位，以及清除污染和提供基礎設施。這些工作耗時又耗力，地方政府需要依賴中央政府的協(xié)助和補貼，而這一般都不成問題。因此，荷蘭開發(fā)的“黃金法則”是在恰當?shù)牡攸c、恰當?shù)臅r間、以合理的價格，提供恰當數(shù)量的、設施完備的土地（Vob1997）。這樣的土地供應被認為最具效率（Mori1998:P1551），這是為什么這個國家被稱為規(guī)劃師的天堂。此外，空間政策的實施看上去也毫無問題。大部分情況下，政府的政策與相應撥款一起下達用以保障空間開發(fā)規(guī)劃的實施。地方土地開發(fā)公司通常對政策沒有發(fā)言權，只是一個執(zhí)行機構（Kalt1998;Wigmans1998）。令人驚奇的是，他們也確實完成了任務。地方政府在這樣的政策環(huán)境下，借助于中央政府的撥款，有能力改變轄區(qū)內(nèi)的物質(zhì)空間結(jié)構。二戰(zhàn)后，政府撥款的決策權屬于中央政府。從1952年到1985年，中央政府對所有用于提供建設土地的財政計劃都進行嚴格的審查，以免對福利住房的補貼被誤用于其他住房（Keer1989）。中央政府也要審查對主要建設用地的撥款。這個制度一直延續(xù)到1994年，對荷蘭地方發(fā)展有著重要影響。該政策的重點不在于附加價值或吸引投資，而在于減少開發(fā)成本。這使得無論是福利住房還是商品住房的公共空間都得到了合理的設計。在這一政策影響下，地方政府為了從中央政府取得盡可能多的撥款而與其討價還價，過分依賴于政府撥款（Needhametal.1994）。因此地方出于自身利益樂于高估成本。因為基本原則是將土地作為公共設施來提供，而不是強調(diào)出讓方式會影響土地的附加價值。簡言之，市場的力量在傳統(tǒng)的發(fā)展過程中微乎其微。地方政府在建設土地供應中扮演的角色與荷蘭戰(zhàn)后重建的情況相適應。當時住房的短缺是首要的問題：荷蘭人口的增長使得它住房短缺的時間較歐洲其他地方更長。例如，1946年荷蘭比比利時的居民要少，而到了1990年則比其多50%。即使是現(xiàn)在，荷蘭的人口仍將持續(xù)增長至2035年。低工資是荷蘭戰(zhàn)后重建期采取的重要產(chǎn)業(yè)政策。低房租則是實現(xiàn)這一工資政策的前提條件。面對住房的短缺，政府對房租價格的干預成為必然（Salet1987）。這一政策的結(jié)果是，相對于政府，私營部門開發(fā)土地風險過高而獲益有限。盡管20世紀70年代中期出現(xiàn)了高房價——尤其是1978年——但由于時間過短無法對市場造成真正的影響。而后1978年到1986年的房產(chǎn)市場危機徹底摧毀了市場中的私營企業(yè)。此外，公屋計劃也要求市政府為其提供適宜價格的土地。這些都無助于土地供應的商業(yè)化。結(jié)果大部分地方政府都因此面臨財政危機，需要國家內(nèi)政部（theMinisterofinternalaffairs）的幫助來償還債務。這些都影響了私營企業(yè)參與土地的開發(fā)。簡言之，為什么說荷蘭是規(guī)劃師的天堂，一是因為規(guī)劃的原則可以得到從國家到區(qū)域、地方層次的戰(zhàn)略規(guī)劃師的共享；其次是因為空間規(guī)劃師與國家住房管理部門的密切關系（Faludi&VanderValk1994:PP.170-172）。然而最近的一些發(fā)展使情況發(fā)生了變化：1.80年代忽視了建設土地的供應；2.住房的開發(fā)在經(jīng)濟上變得更靈活了；3.新的住房建設選址更加公開；4.中央政府撥款開始減少。這些變化對戰(zhàn)略規(guī)劃有著重要的影響。它也影響到了組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)、框架設定、互動機制以及更理性的思考結(jié)果（Alexander1998b）。福利國家的解體也對規(guī)劃作為對未來需求進行專業(yè)分析的一項職業(yè)產(chǎn)生了影響（Fischler1999:pp.390-391）。荷蘭規(guī)劃面對這些挑戰(zhàn)，除了一些表面文章，還未作出應有的回應（Crozier1964）。這與荷蘭傳統(tǒng)上將規(guī)劃定義為規(guī)范性行為有關（Mastop1987）。建設土地的供應制約城市的增長、發(fā)展集約化城市的政策原則影響到住房部門，導致在1980年代忽略了對建設土地的供應。這導致了建設用地的短缺現(xiàn)象十分明顯（Faludi&KorthalsAltes1996）。與此同時，人們預計人口和經(jīng)濟在80年代會實現(xiàn)穩(wěn)定增長。而1974年至1983年間，失業(yè)率增長了700%（Terhorst&VanderVen1998）——僅在1980年就翻了三倍。當時的經(jīng)濟陷入了危機。許多規(guī)劃師認為經(jīng)濟增長已經(jīng)停滯，繁榮的景象一去不回。實際上，經(jīng)濟很快復蘇了，這歸功于荷蘭的填海造田運動。低息和放松租金管制促進了經(jīng)濟和住房需求的增長。1978年至1986年的住房危機使私營部門退出了住宅建設。大部分的住宅（大于95%）是接受補貼的。補貼住宅在70年代大多位于城市增長的中心區(qū)，然后是大城市的邊緣，沒有城市以外的土地需求。由于80年代商業(yè)化土地滯銷而帶來的財政危機，當時許多當?shù)卣辉敢赓徺I生地。同時，增長管理的政策導向也被中央政府所摒棄。簡言之，由于地方政府看不到需求，他們不再供應土地。他們認為如果得不到中央補貼，土地開發(fā)的風險過高。中央政府也對此失去了興趣，不再督促地方政府。它正在尋找新的政策（Faludi&KorthalsAltes1996）。房產(chǎn)開發(fā)經(jīng)濟學經(jīng)濟力量和住房政策的作用使得住宅開發(fā)有利可圖。房產(chǎn)市場在荷蘭目前十分繁榮，私營部門對進入這個市場的興趣日漸濃厚。自從1989年的“90年代住房”備忘錄（the1989Memorandum“HousingintheNineties”）頒布以來，政府在住房上的支出大幅減少（Priemus1998）。該備忘錄認為荷蘭居民目前的富裕程度已足夠支撐他們購買自己的住房。政府從普遍補貼住宅建設和限制房租轉(zhuǎn)向?qū)Φ褪杖爰彝サ馁Y助（Dieleman1996）。房租管制的放松導致其價格的大幅度提升，住房協(xié)會（housingassociations）因此有能力管理占全國大約40%、超過二百萬套的住宅。建設選址公開化20世紀90年代開始，地方政府在購買土地前要向公眾公布住宅開發(fā)的新選址。第四次國家物質(zhì)性規(guī)劃報告附則（VINEX:VierdeNotaExtra）在住房的選址上成功地達成一致。該白皮書規(guī)定了住宅、就業(yè)和娛樂設施的選址原則（Buijs1992）。政策包含兩部分，一是城市功能的開發(fā)不能脫離蘭斯塔德地區(qū)，二是新的開發(fā)不得侵占綠心。該報告對綠心劃定了嚴格的界限以限制其開發(fā)。中央政府明確在1995年至2005年期間，任何在城市化區(qū)域內(nèi)的開發(fā)必須限制在VINEX限定的地區(qū)內(nèi)進行。荷蘭政府為該區(qū)域提供住房開發(fā)、土地整治和基礎設施建設的資金（KorthalsAltes1994），以保障既定的發(fā)展方向。荷蘭致力于保留開敞空間的努力非常成功，尤其獲得了國際上的好評（Alterman1997）。90年代初期，所有跡象表明更嚴厲的土地使用政策即將出臺。因此開發(fā)商急于收購土地以期在1995年至2005年十年間的房地產(chǎn)市場占據(jù)一定份額。一場在開發(fā)商和建設公司之間爭奪VINEX指定地區(qū)土地和開發(fā)強度的“戰(zhàn)斗”開始了。同時，地方政府卻由于等待中央政府的補貼耽誤了時機。也有些時候，地方政府會讓其信任的私人開發(fā)商去購買土地。這項政策的后果是土地的出讓價格不斷上升。地方政府購買的生地價格是原農(nóng)業(yè)價值的大約兩倍。農(nóng)業(yè)土地通常成本是每平方米5荷蘭盾（Slangen&Polman1997），而出讓價格在每平方米10盾左右。如今的價格還要更高（KorthalsAltes&DeJong1998），平均在29盾左右（Kolpron1997），在VINEX指定地區(qū)甚至達到了55盾（Goetgeluketal1999）。另一方面，開發(fā)商通常愿意以更低的價格將土地出讓給地方政府以便在隨后的開發(fā)活動中占有一席之地。開發(fā)與建設公司（有時還包括金融公司）在許多方面有利可圖：開發(fā)土地、建設服務設施、投資服務設施建設、項目開發(fā)、建設及融資等等。私營部門越來越意識到，好的空間規(guī)劃是提升土地的附加價值的重要因素。市場的營銷決定了他們投資的收益程度，同時也決定了政策的成效。這是為什么地方政府過去常常、有時現(xiàn)在仍然熱衷于用傳統(tǒng)方式進行土地開發(fā)的原因之一。另一個原因是對中央政府用法律手段來代替基礎設施撥款的不滿（KorthalsAltes&DeJong1998:pp.28-29）。地方政府的作用仍然很重要。政府對于發(fā)展用地的選擇是發(fā)展過程中的重要決定因素（VanderCammenetal.1998）。如果開發(fā)商未能與政府達成一致，它不但不可能進行開發(fā)，而且還要為空置土地付費。城市的土地使用規(guī)劃（bestemmingsplan）或編制規(guī)劃的決定是開發(fā)的前提條件。實際上，每一個開發(fā)商都必須遵循地方政府的決定。通常，開發(fā)商將土地所有權出售給地方政府以換取土地的開發(fā)權。在30塊VINEX地塊中，有57%的土地和擬建的荷蘭72%的住宅是以此模式開發(fā)的（Kolpron1997）。合資企業(yè)和擁有特許開發(fā)權的不在此列。荷蘭現(xiàn)在的情況有點象二戰(zhàn)前。戰(zhàn)前福利政府尚未發(fā)展成熟，地方政府不得不與私人開發(fā)商競爭來獲取土地。當時地方政府常常購買土地后自己開發(fā)（Gundlach1933）。然而，現(xiàn)在情況不太一樣。首先，那時候私營部門規(guī)模較小，沒有能力承擔土地上的長期投資。其次，那時也沒有戰(zhàn)略規(guī)劃和國土規(guī)劃。地方政府有更多的權力決定城市開發(fā)的性質(zhì)和步驟，而且，私營部門也缺乏參與的足夠信息。第三，地方政府愿意以高價購買生地。例如在阿姆斯特丹，政府在1920年代為向南擴展而購買生地的價格要比1945-1990年時高（Slot1996;Delfgauw1934）。分權和角色的轉(zhuǎn)換荷蘭中央、省和地方政府之間的財政關系正在發(fā)生變化。地方政府的收入來源主要分三個方面（Boogaard&Huigslood1998）：1.來自市政府的常規(guī)撥款（ageneralblockgrant），占38%；2.來自中央政府的特殊撥款（specificgrants），占44%；3.地方收入，占18%。這其中，政府特殊撥款的比重在減少。1985年至1998年期間，中央政府特殊撥款的數(shù)目從432項減到114項，總金額從43.5億荷蘭盾減至30.7億荷蘭盾。仍保留下來的幾種特殊撥款被并入“廣目標撥款”（widetargetgrants）（Boogaard&Huigslood1998），包括從1985年開始的城市更新和社會政策基金。常規(guī)撥款成為地方政府財政中越來越重要的來源。由于空間規(guī)劃意味著在國家層面上的組織之間的相互協(xié)調(diào)，財政關系的變化對此影響很大。舉例說明。在20世紀70年代和80年代的發(fā)展中心政策（thegrowthcenterspolicies）有19個不同的撥款系統(tǒng)支撐（Faludi&VanderValk1991），戰(zhàn)略規(guī)劃成功地將它們協(xié)調(diào)起來并集中扶助某些特定項目。它很好地適應了福利型政府為城市發(fā)展提供選址的作用。如今這19個系統(tǒng)不再存在。隨著形勢變化，大多數(shù)撥款被削減或納入上一級預算（Boogaard&Huigslood1998），國家層面的協(xié)調(diào)變得不重要了。相反，由地方來協(xié)調(diào)私人和公共的資金會更有效率。國土規(guī)劃的作用正在逐漸改變。通過協(xié)調(diào)國家資金來促成基礎設施建設的要求已經(jīng)減少，環(huán)境更是已經(jīng)完全不同。例如社會不再需要大批量的住宅供應。民眾對于居住質(zhì)量的要求和對空間發(fā)展的影響變得越來越重要。這些都對政府和其他組織在空間發(fā)展上的角色有所影響。由于采取統(tǒng)一的規(guī)劃體系，荷蘭階層分化的情況比歐洲其他城市要好。然而，政府的作用在逐漸減弱；而且，隨著住宅供應逐漸向市場轉(zhuǎn)變，窮人將住在最差的地段和居所，而富人將住在最好的地段和住房。很可能這種不同社會階層混居的狀況轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌A層、種族的聚居和隔離。VanKempen和VanWeesep預計中央政府干預的減少將惡化貧民的居住條件，增加階層分化的機會(VanKempen&VanWeesep1998:p.1817)。這些對地方和區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃也有重要影響。然而，VanKempen和VanWeesep沒有考慮到其他機構在房產(chǎn)市場中的作用。住房協(xié)會（housingassociations）是這方面的重要社會企業(yè)（Molenaar1998）。對房租管制的放松使得他們可以關注其他福利事業(yè)。與私人投資者不同，他們不向股東支付年息，而是將收益投入福利住房。由于他們擁有的住房總量很大，他們對于城市更新的影響也很大。重要的是，他們所面臨的住房市場已經(jīng)由住房需求所決定的福利住房市場轉(zhuǎn)向由供需共同決定的自由市場。通過對保有住房的再開發(fā)，他們可以將投資吸引到城市發(fā)展薄弱的地區(qū)，從而促進這些地區(qū)福利住宅的發(fā)展。1997年，100個最大的荷蘭住房協(xié)會擁有的住宅超過100萬戶，占大約荷蘭住房總量的約40%。根據(jù)他們的年報（Brounsetal.1998），住房協(xié)會在14000戶住宅上的投資就超過了8.5億荷蘭盾。而同年荷蘭政府在城市更新上的投資僅為10.17億荷蘭盾（Staatsblad1997,No.155）。將來，住房協(xié)會還會投入更多資金重新調(diào)整其擁有的住房結(jié)構。由于過去中央政府撥款是財政上的主要來源，住房協(xié)會的財產(chǎn)因房租的上升而帶來的變化常常被保守地計算在外?，F(xiàn)在，住房協(xié)會必然會從自由市場上借貸到更多的資金。因此，對他們財產(chǎn)更準確的評估將有助于他們?yōu)樯鐣顿Y計劃獲取更多的貸款。住房協(xié)會的經(jīng)濟力量和社會目標使其成為城市戰(zhàn)略規(guī)劃中的重要角色。他們能夠彌補中央政府逐漸削弱的作用。實際上，住房協(xié)會正在制訂的自己的城市發(fā)展戰(zhàn)略常常要比政府的規(guī)劃大膽得多。他們作為社會企業(yè)的作用越來越清晰。公共部門的分權和角色的轉(zhuǎn)變對空間戰(zhàn)略規(guī)劃的所有層次都有著重要的影響。荷蘭規(guī)劃與理論的發(fā)展Alexander(1996b)提出了四種不同的規(guī)劃范例。荷蘭國土規(guī)劃在所有這些范例中的作用都發(fā)生了變化。由于財政權力的下放，國土規(guī)劃作為一種協(xié)調(diào)和交流行為的作用正在弱化?？臻g投資的決策逐漸趨向于在地方層面上進行。實施規(guī)劃的不確定性增加了，在國家層面上進行具體決策越來越困難。對決策的理性思考因此和資金一樣轉(zhuǎn)移至地方層面。荷蘭規(guī)劃的框架和理論在過去曾經(jīng)非常成功，世界知名（Faludi&VanderValk1994）。然而，上述的發(fā)展變化使得規(guī)劃理論的轉(zhuǎn)變成為必然。私人部門如今在規(guī)劃決策中已經(jīng)占據(jù)了重要地位。無論是出于投資機會還是保障投資的角度，他們對空間規(guī)劃都非常感興趣。由于上級政府的撥款體系的改變，要實施規(guī)劃，它的原則的改變更是不可避免。荷蘭國土規(guī)劃傳統(tǒng)上傾向于主要是一種規(guī)范性的行為（regulativeactivity）（Mastop1987）。在此原則下，規(guī)劃不是對未來運作決策質(zhì)量的投資，而其本身就是一種運作決策。荷蘭的規(guī)劃法律正在緩慢而穩(wěn)定地中央集權化。1985年國土空間規(guī)劃具有了法定效應。法律改革對政府和社會具有深遠的影響（DeHaan1999）。行政法（Algemenewetbestuursrecht）的修改對于高層次規(guī)劃的法律約束力非常重要。目前，如果地方規(guī)劃與高層次的決策一致，市民就沒有上訴的法律依據(jù)。最近規(guī)劃法的變更就是使高層次的決策對地方政府具有法律約束力。大多數(shù)近期的法制改革都遵循了規(guī)劃由上而下的決策程序。而荷蘭規(guī)劃理論的發(fā)展卻顯示主要的戰(zhàn)略規(guī)劃想法（如集約城市、增長中心）實質(zhì)上主要是由下而上的結(jié)果（Faludi&VanderValk1994）。作為規(guī)范性行為的規(guī)劃是建立在需求水平的基礎上的。它預測城市空間的需求數(shù)量，進而規(guī)范其供應（Fischler1999;Batten1999）。國土規(guī)劃主要關注居住的需求和工業(yè)、商業(yè)用地的需求，但很少考慮特定用地的質(zhì)量。實際上規(guī)劃應當根據(jù)地方供需情況的不同而不同。規(guī)則是建立在一致性的基礎上的。然而，一致性并不是一個單邊的進程，這一點Crozier(1964:p.185)已經(jīng)在他的關于機構組織的研究中討論得非常清楚。如果地方政府要與國家的政策保持一致，那么中央政府也應當同樣考慮與地方的一致性。這樣面對新的問題，戰(zhàn)略規(guī)劃調(diào)整的空間就會非常小，它的組織變得極端僵硬。結(jié)果是政府對新情況的反應速度將會很慢，在例如對綠心政策重新評估的問題上反應遲緩?！皺C構組織的變革一定是由上至下和統(tǒng)一的過程，包含整個組織體系。它不會是逐步地改進，而是要等到某個嚴重的問題發(fā)生影響到機構的職能發(fā)揮時。這是機構改革就會在高一級組織中討論和決定，貫徹到每一級機構?！械娜松踔琳J為大多數(shù)變革的結(jié)果都是進一步集權化，通過改革來取消由以往規(guī)則所衍生的一些地方特權?！保–