我國(guó)社會(huì)補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀和問(wèn)題

我國(guó)社會(huì)補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀和問(wèn)題

優(yōu)撫安置制度

社會(huì)補(bǔ)償制度在我國(guó)被稱作優(yōu)撫安置制度。它是一種補(bǔ)償和褒揚(yáng)性質(zhì)的特殊社會(huì)保障。建國(guó)之初，我國(guó)就頒布了一系列旨在為軍人及其家屬提供各種優(yōu)待、撫恤、的社會(huì)保障制度。例如1950年就頒布了《革命烈士家屬、革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》、《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》等5個(gè)條例。1981年和1982年，國(guó)務(wù)院、中央軍委分別頒布了《關(guān)于軍隊(duì)干部退休的暫行規(guī)定》和《關(guān)于軍隊(duì)干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》，對(duì)軍隊(duì)干部離退休問(wèn)題作了具體規(guī)定。1984年，六屆人大二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)兵役法》，對(duì)軍人的優(yōu)撫、優(yōu)待、退休養(yǎng)老、退役安置等問(wèn)題作了原則規(guī)定。1988年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《軍人撫恤優(yōu)待條例》，對(duì)軍人的撫恤優(yōu)待問(wèn)題作了具體規(guī)定，同時(shí)廢除了1950年頒布的5個(gè)條例。

1．《軍人撫恤優(yōu)待條例》的主要內(nèi)容和撫恤保障現(xiàn)狀：

優(yōu)撫對(duì)象。社會(huì)優(yōu)撫的對(duì)象是那些為國(guó)家安全與社會(huì)穩(wěn)定作出犧牲與奉獻(xiàn)的特殊社會(huì)群體，主要包括：現(xiàn)役軍人和武警官兵；革命傷殘軍人；復(fù)員退伍軍人；革命烈士家屬；因公犧牲軍人家屬；病故軍人家屬；現(xiàn)役軍人家屬等。1985年底，全國(guó)優(yōu)撫對(duì)象總數(shù)為萬(wàn)人，其中革命殘廢軍人萬(wàn)人，烈軍屬萬(wàn)人，在鄉(xiāng)復(fù)員軍人萬(wàn)人，在鄉(xiāng)退伍軍人萬(wàn)人。病故軍人家屬和現(xiàn)役軍人家屬4000多萬(wàn)。

優(yōu)撫待遇。社會(huì)優(yōu)撫待遇主要有以下幾項(xiàng)：①撫恤補(bǔ)助。國(guó)家對(duì)烈屬家屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬、傷殘軍人實(shí)行定期定量撫恤；對(duì)退伍老紅軍、西路軍紅軍老戰(zhàn)士、紅軍失散人員、在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人和帶病回鄉(xiāng)的退伍軍人實(shí)行定期定量生活補(bǔ)助。到1996年底，國(guó)家撫恤補(bǔ)助對(duì)象為447萬(wàn)人，國(guó)家財(cái)政用于撫恤的支出達(dá)億元，這些資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)，中央確定全國(guó)性的基本標(biāo)準(zhǔn)，地方在全國(guó)基本標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上再適當(dāng)提高。1996年，中央財(cái)政年基數(shù)為12億元，其余由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。到了2000年，國(guó)家財(cái)政投入資金約60億元，其中，中央財(cái)政投入億元。國(guó)家投入的不斷增大，使得優(yōu)撫對(duì)象的生活水平不斷提高。②社會(huì)優(yōu)待。對(duì)義務(wù)兵家屬實(shí)行普遍優(yōu)待，按標(biāo)準(zhǔn)享受撫恤補(bǔ)助。但家庭生活仍有困難的也享受優(yōu)待，優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)一般不低于當(dāng)?shù)厣夏耆司杖氲?0%，優(yōu)待方式一般為現(xiàn)金支付。1996年，全國(guó)優(yōu)待義務(wù)兵家屬304萬(wàn)戶，發(fā)放優(yōu)待金億元。2000年，全國(guó)籌集發(fā)放優(yōu)待金約45億元，優(yōu)待義務(wù)兵家屬及其他優(yōu)待對(duì)象380余萬(wàn)戶，人均優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)1200元。③醫(yī)療減免。按照規(guī)定，二等乙級(jí)以上革命傷殘人員、在鄉(xiāng)退伍老戰(zhàn)士、西路軍老戰(zhàn)士享受公費(fèi)醫(yī)療；對(duì)三等革命傷殘軍人、在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人因病所需醫(yī)療費(fèi)本人支付有困難的，由民政部門給予補(bǔ)助；對(duì)烈屬、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人，因病醫(yī)療又無(wú)力支付醫(yī)療費(fèi)的，由當(dāng)?shù)蒯t(yī)療部門酌情給予減免。④醫(yī)療供養(yǎng)。國(guó)家對(duì)基本喪失勞動(dòng)能力的特等、一等革命傷殘軍人和其他需要養(yǎng)護(hù)的治療的優(yōu)撫對(duì)象實(shí)行集中醫(yī)療供養(yǎng)。2000年，在127所優(yōu)撫醫(yī)院治療和休養(yǎng)的優(yōu)撫對(duì)象約萬(wàn)人次。⑤孤殘養(yǎng)護(hù)。無(wú)法定贍養(yǎng)人的孤老優(yōu)撫對(duì)象由政府供養(yǎng)，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)在社會(huì)孤老供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上再加上撫恤補(bǔ)助金，供養(yǎng)方式采取集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合。目前，在1332所光榮院和敬老院、福利院中光榮間供養(yǎng)的孤老優(yōu)撫對(duì)象達(dá)5萬(wàn)余人。⑥扶持生產(chǎn)。通過(guò)向優(yōu)撫對(duì)象家庭實(shí)行減免負(fù)擔(dān)和優(yōu)先提供資金信貸、生產(chǎn)資料、生產(chǎn)技術(shù)等優(yōu)惠政策，并通過(guò)開(kāi)展“一幫一，手拉手”社會(huì)對(duì)口幫扶活動(dòng)，扶持其發(fā)展生產(chǎn)，每年有近10萬(wàn)戶優(yōu)撫對(duì)象家庭脫貧致富。⑦褒揚(yáng)教育。對(duì)革命烈士和優(yōu)撫對(duì)象的英雄業(yè)績(jī)和獻(xiàn)身精神大力弘揚(yáng)，對(duì)人民進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義和革命英雄主義教育。2000年，全國(guó)共有烈士紀(jì)念建筑物8000多處，接受瞻仰憑吊群眾6000余萬(wàn)人次。編纂褒揚(yáng)宣傳革命烈士和優(yōu)撫對(duì)象的書(shū)刊音像近千種，發(fā)行量超過(guò)一千萬(wàn)冊(cè)。

優(yōu)撫保障法規(guī)體系逐步完備。1988年國(guó)務(wù)院頒布了《軍人撫恤優(yōu)待條例》以后，到2000年，民政部、財(cái)政部、解放軍總政治部等有關(guān)部門聯(lián)合制定頒布配套優(yōu)撫法規(guī)30多個(gè)，全國(guó)2000多個(gè)縣以上行政區(qū)制定了實(shí)施細(xì)則。社會(huì)優(yōu)撫法規(guī)體系基本建立，為社會(huì)優(yōu)撫工作的開(kāi)展提供了法律保障。

我國(guó)社會(huì)補(bǔ)償制度的問(wèn)題及對(duì)策

1．進(jìn)一步完善社會(huì)優(yōu)撫制度。我國(guó)的社會(huì)優(yōu)撫制度自建立以來(lái)50年間，為國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障優(yōu)撫對(duì)象基本生活等方面發(fā)揮了巨大的作用。但是，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然較低，使得社會(huì)優(yōu)撫的發(fā)展受到了較大的制約，存在一些問(wèn)題，主要有：

由于財(cái)政投入、尤其是中央財(cái)政投入不足，撫恤金標(biāo)準(zhǔn)比較低。1981年至1995年的15年間，雖然國(guó)家財(cái)政用于社會(huì)優(yōu)撫的投入每年都有所增長(zhǎng)，但是，增長(zhǎng)的幅度明顯低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)幅度。更為重要的是，國(guó)家用于社會(huì)優(yōu)撫的支出占財(cái)政支出的比例很低，例如，1981年的比例為%，1991年為%，1995年為%，可見(jiàn)，財(cái)政投入的比例基本沒(méi)有變化，而這三年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率分別為%、%、%。這些數(shù)據(jù)表明，優(yōu)撫對(duì)象基本沒(méi)有分享到社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的成果。在財(cái)政投入不足的情況下，優(yōu)撫對(duì)象的撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)就很低，1996年，各類優(yōu)撫對(duì)象447萬(wàn)人，占優(yōu)撫對(duì)象的%，他們的年撫恤金標(biāo)準(zhǔn)為：烈屬794元、在鄉(xiāng)革命傷殘人員857元、在鄉(xiāng)復(fù)退軍人445元。而1996年，農(nóng)村人均收入1926元，城鎮(zhèn)人均收入4377元。[10]在城鄉(xiāng)居民的生活水平不斷提高的情況下，優(yōu)撫對(duì)象的生活水平實(shí)際在不斷下降，甚至陷入貧困。加之優(yōu)撫對(duì)象大都進(jìn)入老年，體弱多病，醫(yī)療費(fèi)用無(wú)處報(bào)銷，越發(fā)貧上加貧。

為了使優(yōu)撫對(duì)象的生活水平能夠隨著當(dāng)?shù)鼐用裆钏降奶岣叨教岣撸瑧?yīng)將現(xiàn)行的定額撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)改為按本人因戰(zhàn)或因公死亡或傷殘的不同情況和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算和發(fā)放，以保證優(yōu)撫對(duì)象的生活水平與當(dāng)?shù)厣钏较噙m應(yīng)。在堅(jiān)持中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)撫恤補(bǔ)助責(zé)任原則的前提下，國(guó)家必須加大對(duì)于社會(huì)優(yōu)撫的財(cái)政投入，改變優(yōu)撫保障資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌或城鎮(zhèn)單位負(fù)擔(dān)的情形。中央財(cái)政尤其對(duì)于革命老區(qū)和貧困地區(qū)實(shí)行傾斜性補(bǔ)貼。同時(shí)，要?jiǎng)訂T社會(huì)團(tuán)體和組織參與社會(huì)優(yōu)撫工作，廣泛籌集社會(huì)優(yōu)撫資金，籌集對(duì)象不單是農(nóng)民，還要將機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位也納入籌資范圍，為社會(huì)優(yōu)撫準(zhǔn)備比較充足的資金保障，這是提高社會(huì)優(yōu)撫保障水平的根本之所在。

優(yōu)撫事業(yè)的發(fā)展陷入困境。優(yōu)撫醫(yī)院、光榮院承擔(dān)著對(duì)優(yōu)撫對(duì)象的治療、康復(fù)、休養(yǎng)、供養(yǎng)的任務(wù)，它們大都建于20世紀(jì)50年代初期，大都年久失修，破舊不堪。目前，優(yōu)撫醫(yī)院缺乏必要的醫(yī)療設(shè)備，影響診斷治療；光榮院設(shè)施簡(jiǎn)陋，難以提供較好的生活保障。革命烈士紀(jì)念館也由于缺乏維修經(jīng)費(fèi)而破舊漏雨，難以發(fā)揮褒揚(yáng)烈士、教育后人的功能。

為了推動(dòng)優(yōu)撫事業(yè)單位的發(fā)展，優(yōu)撫醫(yī)院要更新設(shè)備，發(fā)展醫(yī)療技術(shù)，引進(jìn)專業(yè)醫(yī)務(wù)人員，提高優(yōu)撫醫(yī)院的醫(yī)療水平；光榮院應(yīng)進(jìn)行調(diào)整合并，集中有限的人力、物力、才力，提高辦院水平，將光榮院逐步辦成以主要供養(yǎng)孤老優(yōu)撫對(duì)象的老年公寓；國(guó)家和地方財(cái)政要投入適當(dāng)資金，用于修繕烈士紀(jì)念建筑物，將它們真正辦成弘揚(yáng)革命先烈，建設(shè)社會(huì)主義精神文明的基地。

優(yōu)撫法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后。與勞動(dòng)制度、住房、醫(yī)療等制度的改革相比，優(yōu)撫法規(guī)明顯滯后，由此帶來(lái)一系列問(wèn)題，例如，勞動(dòng)制度的改革使得缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的傷殘軍人處于劣勢(shì)地位，醫(yī)療制度的改革使得優(yōu)撫對(duì)象的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)加重，甚至有病不能得到及時(shí)醫(yī)治，住房制度改革使得優(yōu)撫對(duì)象根本沒(méi)有能力改善住房條件。此外，優(yōu)撫法規(guī)缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制力，缺乏具體的可操作性規(guī)定，致使許多地方執(zhí)行不力。

為了切實(shí)保障優(yōu)撫對(duì)象的合法權(quán)益，國(guó)家應(yīng)盡快制定軍人撫恤優(yōu)待法，由各級(jí)民政部門制定實(shí)施細(xì)則，并負(fù)責(zé)監(jiān)督法規(guī)的實(shí)施。改革優(yōu)撫對(duì)象的醫(yī)療制度，將優(yōu)撫對(duì)象的醫(yī)療規(guī)定與職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度相銜接，完善優(yōu)撫對(duì)象醫(yī)療費(fèi)用的減免制度。尤其是要使2等乙級(jí)以上革命傷殘人員、在鄉(xiāng)退伍老戰(zhàn)士、西路軍紅軍老戰(zhàn)士能夠享受到公費(fèi)醫(yī)療。

為了更有效地保障傷殘軍人的權(quán)益，學(xué)者們針對(duì)在稅費(fèi)改革以后，農(nóng)業(yè)稅正稅中沒(méi)有對(duì)義務(wù)兵家屬優(yōu)待金比例作出明確規(guī)定，使得本應(yīng)重點(diǎn)保障的優(yōu)待金無(wú)法落實(shí)的情況，提出應(yīng)將農(nóng)村義務(wù)兵家屬優(yōu)待金納入稅收和城鎮(zhèn)義務(wù)兵家屬優(yōu)待金的統(tǒng)籌使用的建議；建議將傷殘等級(jí)由過(guò)去的四等六級(jí)調(diào)整為按喪失勞動(dòng)能力的程度分為十級(jí)，使傷殘等級(jí)與勞動(dòng)部門工傷評(píng)殘等級(jí)和國(guó)際慣例相一致；建議不再對(duì)傷殘軍人作“在職”和“在鄉(xiāng)”的區(qū)分，以體現(xiàn)國(guó)家對(duì)革命功臣褒揚(yáng)政策的平衡性。

2．應(yīng)盡快設(shè)立因暴力行為致?lián)p害的補(bǔ)償制度。近年來(lái)，見(jiàn)義勇為的報(bào)道頻頻出現(xiàn)于報(bào)端。見(jiàn)義勇為者的行為對(duì)于維護(hù)國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，打擊違法犯罪分子，弘揚(yáng)社會(huì)正義，促進(jìn)社會(huì)精神文明建設(shè)起到了積極的推動(dòng)作用。然而，由于我國(guó)在這方面的法制不健全，因此造成“英雄流血又流淚”的悲慘局面。例如，在北京，從1992年到1997年的五年中，共評(píng)選出126名“見(jiàn)義勇為好市民”，其中近半數(shù)有不同程度的負(fù)傷致殘。他們面臨著工作、生活、醫(yī)療等各方面的困難。已有近百人次上訪，尋求幫助，但由于沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)定，使得他們的問(wèn)題不能得到妥善解決。[11]目前，大部分地區(qū)雖然制定了地方性的“見(jiàn)義勇為褒揚(yáng)條例”，但是在實(shí)施中還有例如補(bǔ)償金不能到位等許多問(wèn)題。在德國(guó)，立法將因暴力行為致?lián)p害與因戰(zhàn)爭(zhēng)和服兵役而致傷亡的情況一樣對(duì)待，認(rèn)為這兩種情況都屬于為社會(huì)作出了特殊貢獻(xiàn)，社會(huì)應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)為他們提供供養(yǎng)。[12]這種立法思想和立法實(shí)踐應(yīng)該為我們所采納，我國(guó)應(yīng)盡快建立因暴力行為致?lián)p害的社會(huì)補(bǔ)償制度。

3.應(yīng)將優(yōu)撫安置制度更名為社會(huì)補(bǔ)償制度。如上所述，50年來(lái)，由于情勢(shì)的發(fā)展，必須對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)優(yōu)撫制度進(jìn)行修改和補(bǔ)充，與此相應(yīng)，社會(huì)優(yōu)撫制度也將因其內(nèi)容的增加，而應(yīng)更名為社會(huì)補(bǔ)償制度。這不僅能體現(xiàn)法規(guī)名稱下所涵蓋的內(nèi)容，而且也與國(guó)際上的同類制度接軌，便于開(kāi)展學(xué)術(shù)交流和探討。

注釋:

聶和興張東江主編：《中國(guó)軍人社會(huì)保障制度研究》，解放軍出版社2000年版，第396頁(yè)。

同上。

時(shí)正新主編：《中國(guó)社會(huì)福利與社會(huì)進(jìn)步報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第19