電力法基本制度革新

電力法基本制度革新

電力法是規(guī)范電力生產(chǎn)、配置、使用和電業(yè)管理的法律部門。其調(diào)整對(duì)象和范圍主要包括三方面：電業(yè)經(jīng)營(yíng)許可關(guān)系，即電力企業(yè)經(jīng)政府許可而取得電業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系。電力生產(chǎn)與供應(yīng)關(guān)系。即不同電力企業(yè)之間的產(chǎn)、輸、配電關(guān)系和電力經(jīng)銷企業(yè)與消費(fèi)者之間的電力供應(yīng)與使用關(guān)系。電力及電力設(shè)施保護(hù)與管理關(guān)系，即政府保護(hù)和管理電力企業(yè)、電力和電力設(shè)施的關(guān)系。

1995年12月28日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過并頒布了《中華人民共和國(guó)電力法》，隨后又相繼出臺(tái)了一系列的配套法規(guī)和條例。本文試圖從電力法基本制度實(shí)施過程中所遇到的問題著手，探討培育中國(guó)電力市場(chǎng)亟需進(jìn)行制度創(chuàng)新的要點(diǎn)及方案，以期為中國(guó)電力法制建設(shè)和電力工業(yè)體制改革獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

一、電力法基本制度中若干難點(diǎn)分析

中國(guó)電力法基本制度設(shè)計(jì)，基于當(dāng)時(shí)的國(guó)情。其一，電力嚴(yán)重短缺?！啊M(jìn)入70年代，電力與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比例失調(diào)越來越明顯，因缺電造成的拉閘限電日益頻繁……”在此條件下，立法的首要目的是解決缺電問題。這一點(diǎn)從“電力法”的稱謂中即可揣摸得到。其二，當(dāng)時(shí)正處于新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，立法者不得不采取“立足現(xiàn)實(shí)，面向未來”的方針：既遵循當(dāng)時(shí)的體制規(guī)范和行為準(zhǔn)則，又力圖為將要實(shí)行的新體制留下制度空間。所以，不可避免地，電力法一面保留了較多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊痕，另一面業(yè)已顯露出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的幾抹新色。而隨著改革進(jìn)程的加快，電力法在實(shí)施過程中相應(yīng)出現(xiàn)兩個(gè)極端：一部分保守的制度規(guī)定，運(yùn)行伊始就陷入滯后之窘境；而另一些超前性規(guī)定卻又因配套改革未跟上而成為難以解近渴的“遠(yuǎn)水”。電力法的實(shí)施因而顯得困難重重，陷入山重水復(fù)疑無路之境地?，F(xiàn)擇要分析如下：

電力監(jiān)督管理制度

電力法第6條是關(guān)于這一制度的規(guī)定。據(jù)此規(guī)定，電力監(jiān)督管理部門主要為國(guó)務(wù)院電力管理部門和縣級(jí)以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門，他們有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)行使對(duì)電業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)。這一規(guī)定清楚表明，電力工業(yè)將順應(yīng)市場(chǎng)的要求實(shí)行政企分開的體制新格局，電力法將電力監(jiān)督管理權(quán)由過去的電力企業(yè)剝離，賦予政府行政主管部門，在此制度安排下，政府和電力企業(yè)在電力市場(chǎng)中所扮演的角色和分工就得到了明確界定。政府行政主管部門的職責(zé)為：公平競(jìng)爭(zhēng)的裁判員、市場(chǎng)矛盾的調(diào)解者、市場(chǎng)偏差的糾正者和市場(chǎng)缺陷的彌補(bǔ)者，對(duì)正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的中國(guó)電力市場(chǎng)而言，政府還應(yīng)是重要的市場(chǎng)培育者。而電力企業(yè)在蛻去了行政管理的外衣后，應(yīng)還原為單純的民事主體。

從各國(guó)電力立法及司法實(shí)踐來看，政府對(duì)電力企業(yè)行使必要的、有效的監(jiān)督管理職能，是實(shí)現(xiàn)電力法立法目的至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。所以，即使是電力市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，也都存在程度不同的政府對(duì)電力企業(yè)的監(jiān)督管理制度。究其根源，在于電力生產(chǎn)交換的共性使然。因?yàn)殡娏纳a(chǎn)到分配、消費(fèi)是同時(shí)完成的，加之生產(chǎn)供應(yīng)設(shè)施在特定地域的公用性，使得電力行業(yè)具有天然壟斷性；電力作為現(xiàn)代社會(huì)不可缺少的能源，在給千家萬戶帶來福利的同時(shí)亦對(duì)他人生命和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成潛在威脅。所以，政府必須通過行使監(jiān)督管理權(quán)限制自然壟斷，維護(hù)處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者權(quán)益并保證公共安全?？梢?，電力監(jiān)督管理制度設(shè)計(jì)符合各國(guó)電力立法慣例，同時(shí)也合于建立中國(guó)電力市場(chǎng)的總體目標(biāo)和改革現(xiàn)實(shí)的迫切要求。但遺憾的是，這一制度卻至今未落到實(shí)處，主要原因在于：第一，相應(yīng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置久未到位。電力法生效后，由其設(shè)定的行使電力監(jiān)督管理權(quán)的“經(jīng)濟(jì)綜合主管部門”卻遲遲未得到確認(rèn)。在這種情況下，仍由國(guó)家電力公司行使電力監(jiān)督管理職能。第二，這一制度本身的高度概括。僅規(guī)定了行政權(quán)力主體，而對(duì)權(quán)力內(nèi)容缺乏明確細(xì)致規(guī)定，使之不具有可操作性。如此一來，電力監(jiān)督管理權(quán)與電力企業(yè)從制度規(guī)定的“剝離”到現(xiàn)實(shí)的“脫鉤”成為電力法實(shí)施的難點(diǎn)之一。

多渠道辦電廠及國(guó)家統(tǒng)一管電網(wǎng)制度

此即所謂“電廠大家辦，電網(wǎng)國(guó)家管”的制度，它由電力建設(shè)制度和電網(wǎng)生產(chǎn)管理制度構(gòu)成。依據(jù)電力法第二章，電力建設(shè)采取集資辦電制度，此所謂：“電廠大家辦”。這一制度始于1985年，針對(duì)當(dāng)時(shí)電力短缺的主要原因在于電源不足，而電源不足又源于國(guó)家可用于投資興建電廠的資金匱乏。于是，將由國(guó)家壟斷的電力建設(shè)市場(chǎng)予以放開，允許多元投資主體資金進(jìn)入的政策應(yīng)運(yùn)而生，并由此形成多家辦電、聯(lián)合辦電的新格局。這一制度對(duì)拓寬電源建設(shè)資金渠道，緩解電源緊張狀況起到了顯著的作用，故而，為電力法第13條所確認(rèn)。依此規(guī)定，電力投資者對(duì)投資形成的電力享有法定的權(quán)益。并網(wǎng)運(yùn)行的，電力投資者享有優(yōu)先使用權(quán)，未并網(wǎng)的自備電廠，可自行支配使用。但是，在新的電力工業(yè)改革實(shí)踐中，這一制度規(guī)定仍顯示出其不完善之處：首先，對(duì)電力投資者投資生產(chǎn)出的電力所享有的法定權(quán)益沒有予以明確。依據(jù)民法原理，財(cái)產(chǎn)所有者對(duì)其所有的財(cái)產(chǎn)應(yīng)依法享有占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能，據(jù)此，電力投資者對(duì)電力亦不應(yīng)僅具有優(yōu)先使用權(quán)，更重要的還應(yīng)具有處分或投資收益權(quán)。因?yàn)閮?yōu)先使用權(quán)對(duì)投資者而言，只意味著得到了電力需求的滿足，但并不能帶來投資資本的增值和利息，而后者才是投資電力的根本利益驅(qū)動(dòng)劑。所以，應(yīng)該進(jìn)一步明確并落實(shí)投資者的處分及投資收益權(quán)等法定權(quán)益，以便更大地調(diào)動(dòng)投資者投資電力的熱情。第二，電力法第15條規(guī)定含義不明。依據(jù)此條規(guī)定，電力建設(shè)企業(yè)在建設(shè)發(fā)電工程項(xiàng)目時(shí)，負(fù)有將電網(wǎng)配套工程與環(huán)境保護(hù)工程同時(shí)設(shè)計(jì)、建設(shè)及同時(shí)驗(yàn)收、投入使用的義務(wù)。由此可推知，電網(wǎng)配套工程建設(shè)應(yīng)由電力建設(shè)投資者籌資或出資，建成后所有權(quán)亦應(yīng)由其所有。但接下來的問題在于：非自備電力建設(shè)企業(yè)將建成的電網(wǎng)配套設(shè)施并網(wǎng)運(yùn)行，并將電網(wǎng)配套設(shè)施交由電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的情況下，電力投資者對(duì)電網(wǎng)設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)該如何體現(xiàn)呢？換言之，電網(wǎng)建設(shè)者與電網(wǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)應(yīng)如何劃分呢？這個(gè)問題電力法并未予以回答，因而成為目前電力體制改革的又一個(gè)難題。此問題不解決，大家辦電的積極性終會(huì)受到遏制，電源增長(zhǎng)速度就會(huì)受到極大影響，中國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)難以加快進(jìn)程。可見，集資辦電制度也需要進(jìn)一步明確上述問題。

電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度是電力生產(chǎn)系統(tǒng)的中心環(huán)節(jié)，因而電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度制度是電力法非常重要的組成部分。目前，電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度主要集中體現(xiàn)在電力法第三章規(guī)定及電力法出臺(tái)前國(guó)務(wù)院及有關(guān)主管機(jī)關(guān)頒布的有關(guān)電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例、實(shí)施辦法及釋義中。根據(jù)這些規(guī)定可知，電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度制度實(shí)行“統(tǒng)一調(diào)度，分級(jí)管理”的原則。為什么電網(wǎng)要實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度呢？原因主要有以下幾個(gè)方面：首先，電力產(chǎn)品的特殊性。電力具有不能儲(chǔ)存的特性，必須由生產(chǎn)、輸送、供應(yīng)使用設(shè)備三部分組成的生產(chǎn)分配系統(tǒng)來同步完成生產(chǎn)和消費(fèi)?？梢姡娫?、電網(wǎng)、供用電設(shè)備是電力系統(tǒng)重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，其中電網(wǎng)又是連接發(fā)電和用電的樞紐，電力供應(yīng)和使用的安全、經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)、高效主要由電網(wǎng)的正常運(yùn)行予以保障。而欲實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的正常運(yùn)行，就須以統(tǒng)一調(diào)度為前提，所以，電網(wǎng)運(yùn)行的統(tǒng)一調(diào)度首先是電力生產(chǎn)的客觀規(guī)律決定的。其次，源于電網(wǎng)發(fā)展的整體性要求。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展整體大電網(wǎng)可獲得巨大的技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益，提高電能質(zhì)量和供電可靠性，因此現(xiàn)代電力系統(tǒng)的發(fā)展趨勢(shì)是朝著大電網(wǎng)、超高壓、大機(jī)組、高度自動(dòng)化的方向發(fā)展。與之相適應(yīng)，電力生產(chǎn)組織形式宜采用統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)管理的方式，以此有效避免電網(wǎng)事故的發(fā)生。再次，由于電力市場(chǎng)的開放統(tǒng)一性。電力市場(chǎng)就是電力商品的交換場(chǎng)所，電力必須通過電網(wǎng)進(jìn)行運(yùn)輸、交換，所以，電網(wǎng)作為電力市場(chǎng)的載體，與電力市場(chǎng)的空間范圍是一致的。電網(wǎng)與電力市場(chǎng)唇齒相依的關(guān)系決定了應(yīng)加強(qiáng)電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)調(diào)運(yùn)行，否則，電力交換分配就可能陷于無序狀態(tài)。

綜上所述，為著在不久的將來形成全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、開放并統(tǒng)一的電力市場(chǎng)，電力法在總結(jié)我國(guó)電網(wǎng)運(yùn)行實(shí)際并借鑒國(guó)際大電網(wǎng)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將“統(tǒng)一調(diào)度，分級(jí)管理”確立為電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度基本制度。但此項(xiàng)制度在今天卻已面臨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，存在一些亟待澄清和解決的問題：首先，統(tǒng)一調(diào)度權(quán)由誰行使？電力法對(duì)此并未予以明確。根據(jù)此前國(guó)務(wù)院及主管部門發(fā)布的一系列行政法規(guī)、條例的規(guī)定，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度權(quán)由國(guó)家各級(jí)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)行使?！案骷?jí)調(diào)度機(jī)構(gòu)分別由本級(jí)電網(wǎng)管理部門直接領(lǐng)導(dǎo)，它既是生產(chǎn)單位，又是電網(wǎng)管理部門的職能機(jī)構(gòu)，代表本級(jí)電網(wǎng)管理部門在運(yùn)行中行使調(diào)度權(quán)?！睋?jù)此得知，在舊的體制中，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度權(quán)在性質(zhì)上屬于行政權(quán)，由國(guó)家各級(jí)電力行政主管部門通過相應(yīng)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)，這就意味著，作為生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的電網(wǎng)企業(yè)同時(shí)又承擔(dān)電網(wǎng)調(diào)度的行政管理職能。那么，在電力企業(yè)體制已朝著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的今天，這種政企合一的模式還能繼續(xù)適用嗎？與此相關(guān)的另一個(gè)問題便是，既然舊模式中的調(diào)度權(quán)屬于行政權(quán)，其行使方法主要表現(xiàn)為與此相聯(lián)系的統(tǒng)一計(jì)劃、指揮、協(xié)調(diào)及下級(jí)服從上級(jí)的指令等行政手段，那么，在各級(jí)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)已經(jīng)逐漸擺脫行政隸屬關(guān)系，成為平等民事主體的今天，此種辦法是否仍然可行？對(duì)這兩個(gè)問題，首先無疑應(yīng)作否定回答，這一點(diǎn)在改革中已取得共識(shí)，但進(jìn)一步的問題在于：通過何種手段實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下的統(tǒng)一調(diào)度？此問題有待理論及立法做出正確回答。

農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電制度

電力法專設(shè)第六章對(duì)此制度予以規(guī)定，農(nóng)村電力是我國(guó)電力建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，解決農(nóng)電問題的根本出路在于加大資金投入。而國(guó)家目前資金有限，單靠國(guó)家投資顯得力不從心。所以，電力法對(duì)農(nóng)村電力建設(shè)相應(yīng)采取“國(guó)家扶持，地方為主”的立法政策。同時(shí)，為開發(fā)農(nóng)村這個(gè)頗具潛力的電力市場(chǎng)及實(shí)現(xiàn)“電力扶貧共富工程”的宏大目標(biāo)，國(guó)家電力公司還專門設(shè)置了農(nóng)電發(fā)展局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)或參與農(nóng)村電源及電網(wǎng)建設(shè)。這樣，就意味著未來的農(nóng)電市場(chǎng)可望出現(xiàn)國(guó)家與地方政府同心協(xié)力，齊抓共管的新局面，但這也同時(shí)意味著未來農(nóng)電市場(chǎng)仍會(huì)存在不同投資主體的發(fā)輸配企業(yè)，因此，農(nóng)電市場(chǎng)在發(fā)供電主體、管理體制、供電方式及電價(jià)等方面，將會(huì)保留雙軌制乃至多軌制。如果他們之間的關(guān)系得不到妥善處理，就有可能使目前存在于農(nóng)電市場(chǎng)之中的諸如體制不順、大小電網(wǎng)并存、交叉供電、電價(jià)過高等等弊端繼續(xù)作祟。農(nóng)電問題事關(guān)中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，事關(guān)中國(guó)億萬農(nóng)民的幸福和富裕。所以，在電力法實(shí)施過程中，我們必須努力探求一條能使新的農(nóng)電制度優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮，而消極因素能降至最低限度的有效途徑。筆者認(rèn)為，其難點(diǎn)還在于如何理順農(nóng)電市場(chǎng)中國(guó)家與地方等不同投資主體間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系這一問題上。

通過對(duì)電力監(jiān)督管理、大家辦電廠、國(guó)家管電網(wǎng)及農(nóng)電這三項(xiàng)電力法基本制度的擇要分析，可以發(fā)現(xiàn)，電力法在實(shí)施過程中存在的難點(diǎn)集中體現(xiàn)于：第一，政府與電力企業(yè)之間關(guān)系沒有理順，一方面電業(yè)監(jiān)督管理主體缺位，另一方面中央國(guó)家電力企業(yè)同時(shí)充任政府行政管理部門，成為職能混淆的“官商”。第二，電力企業(yè)之間的關(guān)系沒有理順，包括不同和相同投資主體的電力企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)不明確和發(fā)、輸、配各電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍界限模糊兩方面。由這些問題順藤摸瓜，作者認(rèn)為，最根本的原因可歸結(jié)于一點(diǎn)：中國(guó)目前缺乏符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的電業(yè)權(quán)制度，因而嚴(yán)重阻礙了中國(guó)電力市場(chǎng)的發(fā)育，進(jìn)而引發(fā)上述問題。所以，解決問題的關(guān)鍵在于盡快建立并完善電業(yè)權(quán)法律制度，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順電力市場(chǎng)主體間的關(guān)系。

二、電業(yè)權(quán)法律制度的創(chuàng)新

電業(yè)權(quán)是電業(yè)投資者依法經(jīng)政府許可，在一定區(qū)域內(nèi)的電業(yè)專營(yíng)權(quán)。此定義所含要點(diǎn)為：電業(yè)權(quán)是在一國(guó)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行電力開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一定地域內(nèi)的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)。它作為主權(quán)國(guó)家不可分割的組成部分，應(yīng)由國(guó)家享有。申言之，應(yīng)由政府代表國(guó)家享有此項(xiàng)權(quán)利，其他任何人未經(jīng)政府許可，不得在一國(guó)地域內(nèi)從事電力開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。電力生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)包括在特定地域內(nèi)開發(fā)、輸電、配電一系列活動(dòng)。相應(yīng)地，電業(yè)權(quán)可劃分為開發(fā)權(quán)、輸電權(quán)、配電權(quán)三種基本類型。

由上可見，電業(yè)權(quán)本質(zhì)上是一國(guó)政府對(duì)其國(guó)土內(nèi)的電力自然資源所享有的開發(fā)利用權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，電業(yè)權(quán)象其它自然資源一樣，未被作為有價(jià)值的商品通過市場(chǎng)等價(jià)交換，而是由政府通過行政許可的方式交由國(guó)家壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，電業(yè)權(quán)的價(jià)值意義才得以體現(xiàn)出來，并逐漸為人們所認(rèn)識(shí)：因?yàn)樘囟ǖ赜虻碾娏W(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的生產(chǎn)設(shè)施大部分是共用的，不能無限設(shè)置。易言之，附著于電業(yè)權(quán)的某一地域的電力資源，只能開發(fā)一次，不能重復(fù)開發(fā)。為此，電業(yè)權(quán)具有稀缺性，此其一。其二，通過行使電業(yè)權(quán)，進(jìn)行電力開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可以獲得豐厚的利潤(rùn)。所以，電業(yè)權(quán)具有效用。其三，由于開發(fā)利用電力的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程必然涉及到對(duì)大氣、生物等環(huán)境資源的利用，而在一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，適合于人類生存與發(fā)展的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量總是稀缺的，故而環(huán)境價(jià)值論的觀點(diǎn)已為經(jīng)濟(jì)學(xué)家所認(rèn)同。既然環(huán)境資源有價(jià)，那么包含了環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)的電業(yè)權(quán)亦應(yīng)相應(yīng)有價(jià)。故而，不能再將電業(yè)權(quán)作為無價(jià)物通過行政手段無償分配，而應(yīng)通過市場(chǎng)進(jìn)行有償配置。所以，實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)體制轉(zhuǎn)換并在不遠(yuǎn)的將來建成中國(guó)的電力市場(chǎng)，首先就要確立全新的電業(yè)權(quán)市場(chǎng)供給觀。在承認(rèn)電業(yè)權(quán)具有資源價(jià)值的基礎(chǔ)上，通過安排電業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，確定和培育產(chǎn)權(quán)主體，界定產(chǎn)權(quán)邊界和交易規(guī)則，將電業(yè)權(quán)及其產(chǎn)品納入市場(chǎng)供給制度。這樣，中國(guó)電業(yè)政企難分，投資不足、產(chǎn)權(quán)模糊、價(jià)格扭曲等等問題就可望得到根本醫(yī)治，電力能源開發(fā)、利用、規(guī)劃的合理化和安全、效率、持續(xù)供給的終極目標(biāo)也可望得到實(shí)現(xiàn)。欲實(shí)現(xiàn)電業(yè)權(quán)制度創(chuàng)新，須首先在理論上對(duì)電業(yè)權(quán)有所認(rèn)識(shí)。作者試對(duì)其幾個(gè)基本點(diǎn)加以說明：

第一，電業(yè)權(quán)與電力是兩類不同客體，電業(yè)權(quán)是對(duì)特定地域內(nèi)電力自然資源所享有的開發(fā)利用權(quán)，其性質(zhì)為準(zhǔn)物權(quán)。電力是基于對(duì)電力能源資源及環(huán)境資源的開發(fā)利用所產(chǎn)生的產(chǎn)品，其上附著的是所有權(quán)。但電力與電業(yè)權(quán)是不可分的，電業(yè)權(quán)是民事主體進(jìn)入電力開發(fā)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的入門證，一般民事主體要通過直接生產(chǎn)支配電力而獲取利益，首先必須取得電業(yè)權(quán)。所以，電業(yè)權(quán)的優(yōu)化配置是電力生產(chǎn)高效持續(xù)增長(zhǎng)的前提條件。為此電力市場(chǎng)配置客體應(yīng)該同時(shí)包括電業(yè)權(quán)及電力。

第二，電業(yè)權(quán)的特征。電業(yè)權(quán)具有法定性。電業(yè)權(quán)既為準(zhǔn)物權(quán)，則其種類、效力、設(shè)立、變更、消滅等均應(yīng)由法律予以強(qiáng)制規(guī)定，不允許當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)，此乃“物權(quán)法定主義”的必然要求，所以，電業(yè)權(quán)人只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有并行使電業(yè)權(quán)。電業(yè)權(quán)具有可轉(zhuǎn)讓性。即作為無體財(cái)產(chǎn)的電業(yè)權(quán)本身可依照法定方式和程序轉(zhuǎn)移給其他人。電業(yè)權(quán)人對(duì)于電業(yè)權(quán)的利用方式原則上應(yīng)包括買賣、投資、質(zhì)押等，但由于電業(yè)權(quán)上寄托了諸多的國(guó)家利益及社會(huì)公益，如資源利益、能源利益、安全利益等等，因此電業(yè)法對(duì)這種權(quán)利的轉(zhuǎn)讓應(yīng)予以必要規(guī)范和管理，以限制電業(yè)權(quán)人的自由轉(zhuǎn)讓行為。電業(yè)權(quán)是一種支配權(quán)。電業(yè)權(quán)人可通過對(duì)電力工程設(shè)施和電力直接行使占有、使用、收益、處分的權(quán)利來獲取利益。電力工程設(shè)施等動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)是進(jìn)行電力生產(chǎn)供應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，通過支配電力工程及設(shè)施，電業(yè)權(quán)人可生產(chǎn)出電力并取得對(duì)電力的所有權(quán)。電力在民法上屬自然力形態(tài)的物，同時(shí)它又是現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)用最廣泛的能源商品，故此，電業(yè)法一方面保護(hù)電業(yè)權(quán)人對(duì)電力設(shè)施工程和電力的合法權(quán)益，例如，規(guī)定電力投資者對(duì)投資形成的電力，享有法定權(quán)益；用戶應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家核準(zhǔn)的電價(jià)和用電計(jì)量裝置記錄，按時(shí)繳納電費(fèi)；電力設(shè)施受國(guó)家保護(hù)等等。另一方面，又對(duì)電業(yè)權(quán)的行使附有一定的義務(wù)。例如，規(guī)定電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)電力設(shè)施定期進(jìn)行檢修和維護(hù)；供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)向用戶供電，執(zhí)行相同的電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；接受電力管理部門的監(jiān)督檢查等等。由此，使電業(yè)權(quán)人在依照自己的意志支配電力工程設(shè)施及電力取得利益時(shí)，不違反國(guó)家及社會(huì)的公共利益。這種對(duì)支配權(quán)的限制既是電業(yè)有序運(yùn)營(yíng)的需要，也是維護(hù)國(guó)家及社會(huì)利益的需要。電業(yè)權(quán)具有排他性。電業(yè)權(quán)的排他性是在特定區(qū)域內(nèi)不能有兩個(gè)或兩個(gè)以上互不相容的電業(yè)權(quán)。例如電力法關(guān)于供電營(yíng)業(yè)區(qū)的劃分就表明在某一供電區(qū)域范圍內(nèi)只能存在一個(gè)配電權(quán)。電業(yè)權(quán)的排他性特征使電業(yè)權(quán)具有雙重功效：一方面，對(duì)電業(yè)權(quán)人而言，他享有特定地域內(nèi)壟斷經(jīng)營(yíng)電業(yè)的權(quán)利；另一方面，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，電業(yè)權(quán)的排他性構(gòu)成對(duì)濫用稀缺自然資源的屏障。申言之，排他性意味著排除一切非電業(yè)權(quán)人對(duì)電力自然資源的任意濫用，僅限于保護(hù)電業(yè)權(quán)人對(duì)權(quán)利保障范圍內(nèi)的稀缺資源進(jìn)行利用和再生的統(tǒng)籌安排。這樣，電業(yè)權(quán)在實(shí)現(xiàn)個(gè)人收益最大化的同時(shí)也使社會(huì)收益最大化，從而達(dá)到保障電業(yè)權(quán)人私益和電力可持續(xù)供給公益的雙重目的。

第三，電業(yè)權(quán)的種類。根據(jù)電力生產(chǎn)、分配、消費(fèi)的不同過程，電業(yè)權(quán)相應(yīng)可劃分為各自獨(dú)立又彼此關(guān)聯(lián)的不同內(nèi)容的權(quán)利，具體包括：開發(fā)權(quán)，指在特定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行電力生產(chǎn)及配套設(shè)施建設(shè)并生產(chǎn)電力的權(quán)利。輸電權(quán)，專門管理特定地域主網(wǎng)架，并負(fù)責(zé)運(yùn)送電力的權(quán)利。配電權(quán)，在特定地域直接向用戶供應(yīng)并銷售電力的權(quán)利。此三項(xiàng)權(quán)利既可以合并為一個(gè)整體由同一電力企業(yè)享有或行使，同時(shí)也可以分割開來，分別轉(zhuǎn)讓給不同的電力企業(yè)。但是，電業(yè)權(quán)種類不同，則其取得條件不同。企業(yè)、輸電企業(yè)、配電企業(yè)。據(jù)此，企業(yè)性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)范圍就清晰可辨。

對(duì)同一種類電業(yè)權(quán)還可依據(jù)地域范圍及其資源狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)再進(jìn)行劃分，如開發(fā)權(quán)，可依據(jù)地區(qū)資源狀況區(qū)分為水電開發(fā)權(quán)、火電開發(fā)權(quán)、核電開發(fā)權(quán)等。再如，輸電權(quán)及供電權(quán)可根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況劃分為不同地域范圍的營(yíng)業(yè)區(qū)?？傊?，電業(yè)權(quán)種類和地域范圍應(yīng)是劃分不同性質(zhì)的電力企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)范圍的主要依據(jù)。這正是對(duì)電業(yè)權(quán)進(jìn)行分類的法律意義之所在。

第四，電業(yè)權(quán)的行使方式。電業(yè)權(quán)行使方式可分為一體化行使及分割行使兩種不同的方式。前者指將開發(fā)權(quán)、輸電權(quán)、配電權(quán)合并，由同一電業(yè)權(quán)人行使；后者指將不同類型的電業(yè)權(quán)分割，不同的電業(yè)權(quán)人只單獨(dú)行使其中一種。從世界范圍來看，電業(yè)權(quán)行使方式不同，則電業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)及電業(yè)競(jìng)爭(zhēng)方式、程度相應(yīng)不同：

電業(yè)權(quán)以國(guó)家壟斷公司一體化行使方式為主，同時(shí)將部分開發(fā)權(quán)及配電權(quán)分割，分別由不同電業(yè)權(quán)人行使為輔的方式。由此形成垂直壟斷的國(guó)家電力公司與多家發(fā)電及配電公司的產(chǎn)業(yè)布局。其主要特征為：輸電系統(tǒng)由垂直壟斷的國(guó)家電力公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，且該輸電公司同時(shí)擁有垂直壟斷的部分發(fā)電和配電業(yè)務(wù)，但發(fā)電及配電系統(tǒng)允許其他公司參加。在這種方式中，實(shí)行發(fā)、輸、配一體化經(jīng)營(yíng)的垂直壟斷公司，顯然處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，因而電力市場(chǎng)難以形成完全競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。

將開發(fā)權(quán)放開，交由不同的電業(yè)權(quán)人行使，而將輸電及配電權(quán)合并，由同一電業(yè)權(quán)人壟斷行使，相應(yīng)形成多家發(fā)電公司與一家輸配電公司的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這種模式在發(fā)電環(huán)節(jié)引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但在電源仍處于短缺狀態(tài)并且用戶不能直接向發(fā)電公司購(gòu)電的情況下，發(fā)電公司之間的競(jìng)爭(zhēng)也是極為有限的，電力市場(chǎng)仍為賣方市場(chǎng)。

將開發(fā)權(quán)、輸電權(quán)、配電權(quán)完全分割開來，并全面予以放開，由不同電業(yè)權(quán)人分別行使，由此出現(xiàn)多家發(fā)電、配電及輸電公司之間完全競(jìng)爭(zhēng)的電業(yè)市場(chǎng)形態(tài)。這種方式的最大特點(diǎn)就在于供

需雙方即電力生產(chǎn)者與用戶可以直接見面，相互之間有完全選擇權(quán)，而輸電和配電企業(yè)則改變?yōu)閷ｉT從事電力運(yùn)輸和供應(yīng)服務(wù)，僅收取“運(yùn)輸費(fèi)”和服務(wù)費(fèi)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，不再?gòu)氖码娏I賣業(yè)務(wù)。如此一來，用戶在電力市場(chǎng)中的地位和作用凸現(xiàn)出來，成為刺激生產(chǎn)和交換的“源頭活水”。此即為完全競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)。

由上可知，電業(yè)權(quán)行使方式不同，不但使電業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)不同，而且還使得電力配置市場(chǎng)化水平產(chǎn)生較大差異。體制改革前，我國(guó)電力工業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)基本上采取第一種類型，即實(shí)行中央電力企業(yè)發(fā)、輸、配一體化壟斷經(jīng)營(yíng)為主的方式。由于這一結(jié)構(gòu)形態(tài)限制了公平自由的電力市場(chǎng)的形成，并導(dǎo)致一系列負(fù)面效應(yīng)，例如，成本居高不下、服務(wù)水平低劣、缺乏技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制、漠視用戶利益等等。故此，采用這種模式的許多國(guó)家已經(jīng)或正在進(jìn)行改革，朝著上述第三種“多家發(fā)電、配電及輸電公司的”理想模式邁進(jìn)。但要采取這種體制，眾所周知，必須有充足的電源，要有很強(qiáng)的輸電網(wǎng)絡(luò)，要有現(xiàn)代化的電網(wǎng)管理手段，而我國(guó)目前還遠(yuǎn)不具備這些條件。因此，電力法及國(guó)務(wù)院48號(hào)文件確定的以“電網(wǎng)國(guó)家管”為特色的電力體制結(jié)構(gòu)形態(tài)是符合我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展水平的較為明智的選擇。據(jù)此，我國(guó)目前要解決的問題就是如何以電業(yè)權(quán)為依據(jù)建立不同于上述三種類型的新型電業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使之既有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，又符合“電網(wǎng)國(guó)家管”的產(chǎn)業(yè)政策。

電業(yè)權(quán)的上述基本方面表明，電業(yè)權(quán)不僅具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而且對(duì)于劃分電力企業(yè)的性質(zhì)及經(jīng)營(yíng)范圍、合理安排電業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有重大的意義和作用。因而，欲建立中國(guó)的電力市場(chǎng)，僅有電力商品價(jià)值觀還不夠，還必須確立電業(yè)權(quán)的商品價(jià)值觀，同時(shí)實(shí)現(xiàn)電業(yè)權(quán)及其產(chǎn)品-電力的優(yōu)化配置。

三、電力法主體的定位

電力法調(diào)整對(duì)象及范圍表明：電力法所涉及法律關(guān)系具有鮮明的兩重性，既包括電力生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)過程中發(fā)生的平等主體間的民事法律關(guān)系，又包括政府與電力企業(yè)、第三人之間發(fā)生的不平等行政監(jiān)督管理關(guān)系。前者是市場(chǎng)配置電力資源的必然反映，后者是政府調(diào)控市場(chǎng)的結(jié)果。二者互相依存，縱橫有序。由此出發(fā)，筆者將電力法的性質(zhì)定位為：具有私法性質(zhì)的公法，意即電力法系采用私法手段實(shí)現(xiàn)電力資源優(yōu)化配置和電業(yè)可持續(xù)發(fā)展的公法目的的產(chǎn)業(yè)法。電力法的這一性質(zhì)決定了電力法主體的復(fù)雜性，既包括民事主體，又包括行政管理主體。

首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，電業(yè)權(quán)及其產(chǎn)品的價(jià)值必須通過市場(chǎng)交換來實(shí)現(xiàn)，而交換又必須在獨(dú)立、自由的市場(chǎng)主體之間進(jìn)行。故此，電力法主體制度的首要內(nèi)容就是要確認(rèn)參與電業(yè)權(quán)及其產(chǎn)品交易的民事主體，即電力市場(chǎng)主體。概言之，電力市場(chǎng)的民事主體包括電力的供方和需方。需方就是電力用戶即消費(fèi)者；供方就是專門從事電力生產(chǎn)、運(yùn)輸、配給的電業(yè)權(quán)人。可見，電業(yè)權(quán)人是電力法調(diào)整的一類重要的民事主體。根據(jù)電業(yè)權(quán)取得方式的不同，電業(yè)權(quán)人可劃分為原始電業(yè)權(quán)人和派生電業(yè)權(quán)人。原始電業(yè)權(quán)人即由國(guó)家直接授權(quán)，代表政府行使電業(yè)權(quán)的主體。派生電業(yè)權(quán)人即從原始電業(yè)權(quán)人處取得電業(yè)權(quán)，并直接從事電力開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的其他電業(yè)投資者。由于電業(yè)的專營(yíng)性，一般民事主體欲進(jìn)入電業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域首先必須從原始電業(yè)權(quán)人那里取得電業(yè)權(quán)，然后才能以派生電業(yè)權(quán)人的身份，從事電力商品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。新晨范文網(wǎng)

設(shè)立原始電業(yè)權(quán)人是電業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)性的必然要求。因?yàn)檎鳛閲?guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的代表，在享有電業(yè)權(quán)的同時(shí)又承擔(dān)市場(chǎng)活動(dòng)的管理職能，不宜直接參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，所以，為避免政府角色串位，就需要按照市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)則設(shè)立專門管理國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并賦與其完全獨(dú)立的民事主體地位，使他在市場(chǎng)活動(dòng)中，有權(quán)根據(jù)自己的利益判斷或直接從事電力開發(fā)經(jīng)營(yíng)，或依法將電業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移給他人行使，或以電業(yè)權(quán)投資入股等等，均無不可。政府對(duì)其市場(chǎng)行為不得直接干預(yù)，而只能通過電業(yè)法及相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)其進(jìn)行必要的法律調(diào)控。將原始電業(yè)權(quán)人與政府進(jìn)行分離，并明確其獨(dú)立地位，其意義就在于為電業(yè)權(quán)這種無形財(cái)產(chǎn)找到“監(jiān)護(hù)人”，從而為電業(yè)權(quán)參與市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值提供必要的前提條件。由于電力法并未將電業(yè)權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利對(duì)待，因而嚴(yán)格地說，目前我國(guó)并無民法意義上的電業(yè)權(quán)代表。那么，今后若實(shí)行電業(yè)權(quán)市場(chǎng)配置，應(yīng)選取誰作為代表呢？電業(yè)權(quán)代表不外乎存在“一元主體”及“多元主體”兩種形式。所謂“一元主體”即由國(guó)家通過法律直接授權(quán)唯一的主體代表國(guó)家享有電業(yè)權(quán)。所謂“多元主體”即法律直接授權(quán)多個(gè)主體作為原始電業(yè)權(quán)人，代表國(guó)家享有電業(yè)權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)選擇“一元主體”。理由主要有以下幾方面：有利于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)電力市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。電業(yè)權(quán)在與其最終享有者政府相分離后，政府如何對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控呢？筆者認(rèn)為，通過監(jiān)督管理電業(yè)權(quán)代表主體是最有效的方法。但是如果電業(yè)權(quán)代表是多元主體，則會(huì)因?yàn)槎嘣娴挠绊懶纬呻姌I(yè)權(quán)的地方分割，進(jìn)一步引發(fā)電力行業(yè)的地方封鎖、行政壟斷等等問題，使政府的宏觀調(diào)控失效，最終難以實(shí)現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置?！靶』痣姟苯ㄔO(shè)的一度失控與電業(yè)開發(fā)權(quán)的多元代表不無關(guān)系，也從反面說明電業(yè)權(quán)必須由一元代表，以利統(tǒng)籌安排，使電業(yè)在政府的干預(yù)下保持可持續(xù)發(fā)展。采一元代表制可以使電業(yè)權(quán)成為連接國(guó)家大電網(wǎng)與地方小電網(wǎng)的橋梁及實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度的有效手段。因?yàn)橐辉碇埔馕吨?jīng)政府直接授權(quán)的原始電業(yè)權(quán)人才能作為電業(yè)權(quán)最初享有者，從而得以通過處分或行使電業(yè)權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)電業(yè)包括電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者的管理控制。而采多元代表制，雖然會(huì)有益于調(diào)動(dòng)地方政府辦電的積極性，但從總體而言卻弊大于利，其弊端主要表現(xiàn)在：中央與地方之間，以及各地方之間容易出現(xiàn)電業(yè)權(quán)限范圍劃分上的爭(zhēng)端，導(dǎo)致國(guó)家與地方、地方與地方矛盾沖突；在同一地域范圍內(nèi)可能形成大小電網(wǎng)并存的局面，一方面造成資源浪費(fèi)、環(huán)境污染，另一方面導(dǎo)致市場(chǎng)割劇、無序；電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)各自為政，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。反之，若采一元代表制，則上述弊端可望得到克服。

綜上所述，筆者認(rèn)為將國(guó)家電力公司定位為原始電業(yè)權(quán)人比較妥當(dāng)：有利于實(shí)現(xiàn)電業(yè)權(quán)的市場(chǎng)配置，逐步建立競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)。國(guó)家電力公司作為原始電業(yè)權(quán)人，可將開發(fā)權(quán)、配電權(quán)分割開來，并完全予以放開，通過市場(chǎng)移轉(zhuǎn)給不同的派生電業(yè)權(quán)人行使，據(jù)此實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)電業(yè)權(quán)的基礎(chǔ)性配置作用和電業(yè)權(quán)的巨大財(cái)產(chǎn)效益，并且在電力開發(fā)和供應(yīng)環(huán)節(jié)形成開放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，從而打破舊的發(fā)、輸、配一體化壟斷經(jīng)營(yíng)模式。使國(guó)家管電網(wǎng)得以順利實(shí)現(xiàn)。國(guó)家電力公司可相應(yīng)采取將輸電權(quán)有限度地放開，僅交由國(guó)有電網(wǎng)公司壟斷經(jīng)營(yíng)的對(duì)策：國(guó)有電網(wǎng)的輸電權(quán)由原始電業(yè)權(quán)人親自行使，省電網(wǎng)、城市電網(wǎng)及農(nóng)村電網(wǎng)的輸電權(quán)移轉(zhuǎn)給國(guó)有派生電業(yè)權(quán)人行使，禁止其它非國(guó)有電力開發(fā)生產(chǎn)企業(yè)及電網(wǎng)建設(shè)投資企業(yè)受讓取得并行使輸電