構(gòu)建公權(quán)與私權(quán)平衡下的中國(guó)物權(quán)法

構(gòu)建公權(quán)與私權(quán)平衡下的中國(guó)物權(quán)法

Abstract:PropertyLawaimsatprotectingthepropertyrightsoftheownersaswellasregulatingordersrelevanttoproperty.Sincepropertyrightsinteractwithpublicinterestandlegalinterestsofotherpeople,comparedwithotherprivaterights,theyaremorelikelytobeinterferedwithandrestrictedbypublicpowerswhicharepublic-interest-oriented.Ontheonehand,PropertyLawistoprotectprivaterightsfromexcessiveinterferenceofpublicpowers；ontheotherhand,itfunctionsastheboundariesofexcessiveprivaterights.Inpractice,PropertyLawcallsforconstructinganenvironmentinwhichpublicpowersandprivaterightsbalancewell.

Keywords:publicpowers；privaterights；publicinterest；compensationstandard

關(guān)鍵詞:公權(quán)/私權(quán)/公共利益/補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

內(nèi)容提要:《物權(quán)法》乃是保護(hù)權(quán)利人物權(quán)、規(guī)范財(cái)產(chǎn)秩序之法,然因物權(quán)涉及社會(huì)公共利益和第三人的合法權(quán)益,現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)所有權(quán)社會(huì)化的結(jié)果導(dǎo)致《物權(quán)法》中蘊(yùn)含了大量的屬于公法范疇的強(qiáng)制性規(guī)范,使得物權(quán)相較于其他私權(quán)而言更容易受到以保護(hù)公共利益為核心的公權(quán)力的干涉和限制。《物權(quán)法》一方面要保護(hù)私人的合法權(quán)利不受公權(quán)力的過(guò)度干預(yù),另一方面又要防止私權(quán)的過(guò)度濫用?！段餀?quán)法》本身的實(shí)踐需要構(gòu)建一個(gè)公權(quán)與私權(quán)平衡的環(huán)境。

2007年3月16日《物權(quán)法》在十屆人大5次會(huì)議上高票通過(guò),這部法律被譽(yù)為公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)傘,它的通過(guò)被認(rèn)為是中國(guó)民主政治和法制建設(shè)的一個(gè)重要里程碑?！段餀?quán)法》固然承載了如此崇高的法律意義和社會(huì)責(zé)任,然而立法只是萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步,《物權(quán)法》自2007年10月1日實(shí)施以來(lái),全國(guó)各地法院先后審理了各類物權(quán)案件,這部法律在實(shí)踐的過(guò)程中是否起到了定分止?fàn)幍淖饔?？?dāng)公民的私權(quán)利面對(duì)國(guó)家公權(quán)力的入侵時(shí),《物權(quán)法》是否如人們?cè)?jīng)期待的那樣成為公民捍衛(wèi)自己權(quán)利的武器？不斷出現(xiàn)的農(nóng)民土地被強(qiáng)制征收、城市居民房屋拆遷、城管暴力執(zhí)法等問(wèn)題,使公權(quán)與私權(quán)之間的矛盾沖突數(shù)次成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn),在這一社會(huì)背景下,面對(duì)政府強(qiáng)大的公權(quán)力,《物權(quán)法》能為私權(quán)的生存撐起多大的空間？同時(shí),在輿論的過(guò)度引導(dǎo)下,《物權(quán)法》又會(huì)不會(huì)矯枉過(guò)正地成為公民私權(quán)濫用的工具？立法者通過(guò)《物權(quán)法》想要實(shí)現(xiàn)的“保護(hù)權(quán)利人物權(quán)”的立法目的,如何在公權(quán)與私權(quán)的平衡下貫徹落實(shí)并最終成為社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí),這正是筆者想要關(guān)注和探討的問(wèn)題。

一、中國(guó)傳統(tǒng)文化背景下成長(zhǎng)起來(lái)的公權(quán)與私權(quán)

在中國(guó)的傳統(tǒng)思想中,不存在關(guān)于個(gè)人及其權(quán)利的概念。在儒家文化所追求的中國(guó)社會(huì)格局中,人格是道德成長(zhǎng)和個(gè)性發(fā)展的問(wèn)題,培養(yǎng)美德重于追逐物質(zhì)利益,責(zé)任優(yōu)先于權(quán)利,個(gè)人應(yīng)該服從一個(gè)較大的社會(huì)群體和它的權(quán)威、要求和目標(biāo)。直到19世紀(jì)末期,西方民主政治和民權(quán)思想傳入中國(guó)。迫于當(dāng)時(shí)政治混亂的壓力,近現(xiàn)代的思想家們急切的尋求著使中國(guó)強(qiáng)大的改革之路,這些思想家從自己的傳統(tǒng)以及西方的傳統(tǒng)中選擇了那些為他們意識(shí)到的迫切需要所服務(wù)的思想,并修正了這些思想以符合中國(guó)人的思維模式。由于本世紀(jì)困擾中國(guó)政治的一直是國(guó)家的軟弱貧困,以及占主導(dǎo)地位和承襲下來(lái)的政治思想模式始終認(rèn)為個(gè)人是集體的一部分。所以,個(gè)人權(quán)利被視為主要是為在混亂時(shí)期建立秩序和創(chuàng)設(shè)一個(gè)能夠保護(hù)和發(fā)展民族的強(qiáng)大國(guó)家而發(fā)揮作用。

盡管這一時(shí)期改革家們專注于憲政民主政治制度的改良,西方國(guó)家健全完整的法律制度也促進(jìn)了中國(guó)私法領(lǐng)域的發(fā)展。1911年《大清民律草案》的制定,改變了中國(guó)“以刑統(tǒng)民”的法制傳統(tǒng),開創(chuàng)了民、刑分家的法制格局?！皺?quán)利”、“民法上的權(quán)利”、“私權(quán)”與民主、憲政一起進(jìn)入中國(guó)人的視野。1929年—1931年國(guó)民黨政府頒布了中國(guó)歷史上第一部民法典《中華民國(guó)民法典》,標(biāo)志著當(dāng)時(shí)中國(guó)在西方先進(jìn)法文化的移植與法律資源的本土化方面取得了顯著成果,標(biāo)志著具有近代私法特征的法律制度在中國(guó)的成長(zhǎng)。雖然當(dāng)時(shí)中國(guó)混亂的政治局勢(shì)未能使這部法典得到有效的實(shí)踐,但是包括永佃權(quán)、地上權(quán)、典權(quán)、抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)在內(nèi)較為完整的私權(quán)體系在中國(guó)已經(jīng)初步建立。

1949年新中國(guó)成立后廢止了包括《中華民國(guó)民法典》在內(nèi)的《六法全書》。中國(guó)的法制從開放式的“西學(xué)東漸”轉(zhuǎn)向?qū)μK聯(lián)法律體系的全面繼受。1922年列寧對(duì)民法典草案的起草給予的指導(dǎo)性意見是:“不要迎合西歐,而要加強(qiáng)國(guó)家對(duì)私法關(guān)系,對(duì)民事案件的干預(yù)。我們不承認(rèn)‘私的’,對(duì)我們來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一切都是公法上的東西”,“私法的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料私有制,在生產(chǎn)資料公有制的國(guó)家,私法失去了存在的基礎(chǔ)”,“社會(huì)主義制度消滅了社會(huì)利益和個(gè)人利益的對(duì)抗性,公、私法的劃分也就失去了意義”。但是社會(huì)主義仍然無(wú)法徹底消滅商品經(jīng)濟(jì)在一定范圍內(nèi)的存在,也必須保證公民在最低的限度范圍內(nèi)對(duì)個(gè)人生活資料的私有,還有婚姻、繼承等等無(wú)法避免的民事糾紛,都使我們無(wú)法從實(shí)質(zhì)上消除公、私法的劃分,也不可能消除人與生俱來(lái)的私權(quán)的存在。但在當(dāng)時(shí)國(guó)家已經(jīng)盡可能地把私法和私權(quán)的范圍壓縮到極致,“民法”作為自主自治和自我負(fù)責(zé)的市民社會(huì)的基本法,在中國(guó)社會(huì)已經(jīng)失去了它固有的屬性,私權(quán)被“民事權(quán)利”這樣的中性詞所取代,個(gè)人利益完全被公共利益所取代,為謀求公共利益而行使的國(guó)家公權(quán)力具有絕對(duì)的權(quán)威和優(yōu)先性。

無(wú)論我們?cè)趺纯创ê退椒ㄔ谏鐣?huì)主義國(guó)家中的地位和作用,都不能阻擋歷史的進(jìn)步。從1978年中國(guó)實(shí)行改革開放至今,中國(guó)社會(huì)一直進(jìn)行著整體性和結(jié)構(gòu)性的變遷與發(fā)展。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制改革,要求由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)資源的分配,要求由市場(chǎng)來(lái)協(xié)調(diào)生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的運(yùn)作。從封閉的社會(huì)向開放的社會(huì)轉(zhuǎn)變,使得人與人之間從熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變；從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代的工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變,使得以“身份依附”為主的人與人之間的關(guān)系向“建立在物依賴性基礎(chǔ)上的人的獨(dú)立性”為主的人與物之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變。我國(guó)當(dāng)前社會(huì)的變革和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步,私權(quán)的興起是社會(huì)發(fā)展必然的反映。

2004年“尊重和保障人權(quán)”“保護(hù)公民合法私人財(cái)產(chǎn)”的表述入憲,從國(guó)家根本大法的高度強(qiáng)調(diào)了對(duì)作為私權(quán)的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、公民人身權(quán)的法律保護(hù),帶動(dòng)了一系列以保護(hù)私權(quán)為目的法律、法規(guī)的通過(guò)。以2004年憲法修正案為時(shí)間起點(diǎn),中國(guó)通過(guò)上千部法律、法規(guī),這些法律、法規(guī)調(diào)整的主體涉及婦女、患者、學(xué)生、農(nóng)民、民工、信訪當(dāng)事人、著作權(quán)人、訴訟參與人等各種群體,內(nèi)容涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、訴權(quán)等方方面面?？梢哉f(shuō),中國(guó)法治的發(fā)展已經(jīng)為個(gè)人私權(quán)的保護(hù)建立了一個(gè)比較嚴(yán)密的法律保障體系,與我們前述的各個(gè)歷史時(shí)期相比,極大的擴(kuò)大了私權(quán)在法制體系上的空間。

二、解構(gòu)公權(quán)介入私權(quán)之正當(dāng)性——公共利益

在制度上私權(quán)空間不斷擴(kuò)大,保護(hù)私權(quán)的法律數(shù)目以令人吃驚的速度增長(zhǎng)的同時(shí),在現(xiàn)實(shí)生活中私權(quán)的生存空間卻并不樂觀。因城管野蠻執(zhí)法而不斷引發(fā)沖突,因城市拆遷而導(dǎo)致群體上訪甚至自焚事件,孫志剛事件讓人們受到了強(qiáng)烈的刺激,“延安夫妻看黃碟事件”讓網(wǎng)友發(fā)出了“夫妻可以在家做什么”的疑問(wèn),更是進(jìn)一步把公權(quán)和私權(quán)的沖突引向了極致,也把私權(quán)與公權(quán)如何平衡的問(wèn)題擺在了我們的面前。作為民法學(xué)者,筆者深切地感受到,只是在民法領(lǐng)域里面研究人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是非常不夠的,其原因就在于無(wú)論民法中對(duì)私權(quán)的規(guī)定多么詳盡而完備,當(dāng)面臨公權(quán)力時(shí),如若缺乏了憲法的保護(hù),私權(quán)總是那么得脆弱。面對(duì)公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵害,我們不禁要問(wèn),公權(quán)力憑借什么侵入到了私權(quán)的生存空間？在什么情況下,是純粹的個(gè)人私權(quán)的領(lǐng)域由當(dāng)事人自治,在何種情況和程序下,公權(quán)力才有理由介入到私權(quán)當(dāng)中？

《世界人權(quán)宣言》第29條第款的規(guī)定描述了關(guān)于公權(quán)與私權(quán)的普遍的一般性的關(guān)系:“每個(gè)人的權(quán)利和自由的行使,只受法律確定的限制,這種限制的目的只是為了保證對(duì)其他人的權(quán)利和自由的應(yīng)有的承認(rèn)和尊重,以及滿足在一個(gè)民主社會(huì)中對(duì)道德、公共秩序和一般福利的正當(dāng)要求?！痹摋l規(guī)定明確了私權(quán)受限制的范圍——公共利益,但是不同的法文化傳統(tǒng)對(duì)于該條所涵蓋的內(nèi)容卻做出了不同的解讀。在上文對(duì)中國(guó)法文化傳統(tǒng)的分析中,我們已經(jīng)看到“私”、“私人利益”在中國(guó)的傳統(tǒng)文化中是不被提倡的。在這種文化背景下的公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系中,作為公民要服從公共利益的安排,否則就要受到公權(quán)力的制裁,即使你擁有神圣得被稱之為“風(fēng)能進(jìn),雨能進(jìn),國(guó)王不能進(jìn)”的個(gè)人堡壘,在“公共利益”的面前也會(huì)頃刻間化為烏有。甚至,在湖南嘉禾居然打出了“誰(shuí)影響嘉禾一陣子,我就影響你一輩子”這樣公然對(duì)私權(quán)利漠視的條幅。我們不禁要問(wèn):公共利益到底是誰(shuí)的利益？公共利益如何界定？

公共利益是公法的核心,也是掌握在公權(quán)力執(zhí)行者手中對(duì)私權(quán)進(jìn)行限制的一把利劍。正確界定公共利益是把握公權(quán)與私權(quán)界限的關(guān)鍵。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。第13條規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《民法通則》第7條“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德,不得損害社會(huì)公共利益,破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)”?！锻恋毓芾矸ā返?條“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條“國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán),在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下,根據(jù)社會(huì)公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償”。??我國(guó)的法律、法規(guī)很多都做出了上述這樣的規(guī)定,從法律規(guī)定的形式上來(lái)看,只有公共利益是限制公民個(gè)人權(quán)利、或者是讓公民將自己的權(quán)利予以讓渡的原因。

但是,我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)卻都沒有對(duì)何為公共利益做出明確的規(guī)定。立法者和學(xué)界普遍認(rèn)為:立法難以對(duì)公共利益做出具體規(guī)定；在不同領(lǐng)域內(nèi)、不同情形下,公共利益是不同的,情況相當(dāng)復(fù)雜,通過(guò)明確的法律條文界定公共利益,在立法技術(shù)上是個(gè)難題,應(yīng)當(dāng)留給具體的法律執(zhí)行部門來(lái)界定。于是,我們看到了很多不和諧的場(chǎng)面:收容管制是為了公共秩序；撿礦泉水瓶被拘留是為了公共秩序；廣泛的使用監(jiān)視器、搜查人身是為了公共安全；城管粗暴執(zhí)法是為了公共管理而無(wú)視行政相對(duì)人的人格權(quán)、私有財(cái)產(chǎn)權(quán)；為了公共管理可以限制公民上網(wǎng)自由、警察借口公共利益可以限制夫妻在家看黃碟??

我們可以看到,公共利益這把尺是確定公權(quán)與私權(quán)的界限以及如何合理界分公權(quán)與私權(quán)的關(guān)鍵。公共利益的受惠對(duì)象是一定范圍內(nèi)的不特定的多數(shù)人,其內(nèi)容具有不確定性和一定的彈性,會(huì)隨著不同群體的利益需要和社會(huì)的發(fā)展變化而變化,其內(nèi)容可以體現(xiàn)為社會(huì)公共需要的方方面面。如公共安全、社會(huì)秩序、城市發(fā)展、政府規(guī)劃、治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)保障??公共利益的表現(xiàn)形式多種多樣。但是,無(wú)論其表現(xiàn)為什么,其最終的關(guān)懷應(yīng)該是保障公民個(gè)人的自由和權(quán)利。公共利益必須是為了保障公民的個(gè)人自由和權(quán)利的利益,不論它以什么形式表現(xiàn),都必須是能夠還原為個(gè)人的利益,即還原為社會(huì)中每一個(gè)不特定的個(gè)人都能享有的利益,例如政府征收一塊地是為了建設(shè)地鐵等市政設(shè)施,每個(gè)人都有享有地鐵帶來(lái)的交通便捷這一利益的可能性,這是公共利益；但是如果政府將這塊地的土地使用權(quán)出讓給了房地產(chǎn)開發(fā)商,由開發(fā)商以盈利為目的開發(fā)寫字樓、商品房進(jìn)行商業(yè)性的開發(fā)經(jīng)營(yíng),那就不是公共利益。

所以,我們必須糾正以下兩個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū):

其一,公共利益的表現(xiàn)形式和最終目的不同。我們必須明確的是公共利益的形式和內(nèi)容并不是公共利益所追求的價(jià)值的本身,政府行使公權(quán)力進(jìn)行公共管理其所追求的最終的價(jià)值是為了保護(hù)個(gè)人的權(quán)利。每個(gè)人對(duì)生命、安全、自由,財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等自然權(quán)利都享有充分的自主和被尊重的權(quán)利,也是政府公權(quán)力應(yīng)該予以保護(hù)的,政府公權(quán)力擔(dān)負(fù)著通過(guò)法律和制度保護(hù)這些權(quán)利的職責(zé)。這些人權(quán)享有不言自明的和假定的不可侵犯性,僅僅在有限的情況下,為了有限的時(shí)機(jī)和目的,并通過(guò)有限的手段,才能使人權(quán)服從于重要的社會(huì)利益。

其二,公共利益并不具備超越個(gè)人權(quán)利的絕對(duì)優(yōu)先性。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民”。但是我國(guó)幅員遼闊、地廣人多,人民不可能直接地、經(jīng)常地行使屬于自己的權(quán)力,而只能將權(quán)力委托給經(jīng)人民選舉產(chǎn)生的政府。這就使得權(quán)力的所有者——人民與權(quán)力的行使者——政府以及相關(guān)管理部門之間存在某種程度的分離。我們必須明確的是公共利益雖然客觀存在,也是我們每個(gè)人所必需的,但是其在價(jià)值上并不天然的優(yōu)先于個(gè)人權(quán)利。不能以促進(jìn)公共利益為目的而無(wú)限制的侵犯私權(quán)利。所以,政府在決定是否犧牲個(gè)人權(quán)利來(lái)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)時(shí),首先必須要衡量?jī)烧叩拇笮?然后才能做出選擇,而不應(yīng)該總是先入為主的認(rèn)為公共利益一定高于個(gè)人權(quán)利且具有絕對(duì)的優(yōu)先性。在這樣的視角下,重新審視上文中我們提到的例子:孫志剛的生命權(quán),延安夫妻的隱私權(quán),嘉禾居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)??都是公共權(quán)力應(yīng)該保障的公共利益的終極目的,而不是侵害的對(duì)象。

三、用正當(dāng)程序來(lái)限定公共利益

任何權(quán)利都不是絕對(duì)的,私權(quán)同樣要受到限制?！妒澜缛藱?quán)宣言》中為這種限制確立了一個(gè)受國(guó)際監(jiān)督的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn):這些限制為保障他人的權(quán)利和滿足一個(gè)民主社會(huì)中的道德、公共秩序和普遍幸福的公正需要所必需。公共秩序和普遍幸福許可對(duì)權(quán)利作少量的特殊限制,但它們不允許會(huì)吞沒權(quán)利的限制或使權(quán)利完全從屬于所設(shè)想的普遍幸福。社會(huì)管理中的公共利益是方方面面的,隨著社會(huì)的發(fā)展會(huì)不斷變化,立法者無(wú)法做出一勞永逸的限定,只能由公權(quán)力具體行使的行政機(jī)關(guān)來(lái)判斷和裁量。在傳統(tǒng)行政執(zhí)法觀念上存在重公權(quán)而輕私權(quán),重公益而輕私益等問(wèn)題,以致經(jīng)常導(dǎo)致公權(quán)力被濫用,私權(quán)益被侵犯,最終公共利益在很多情況下也實(shí)際上被損害。

中國(guó)2007年《物權(quán)法》的通過(guò)被人們寄予私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)傘的厚望,歷次的草案研討,如何界定公共利益的涵義和范圍都是專家、學(xué)者集中關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題,公共利益本身所具有的不確定性都使這一努力無(wú)法落實(shí)。最終《物權(quán)法》第42條第1款依然延用了慣有的立法模式,即規(guī)定“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”?！段餀?quán)法》依然沒有對(duì)公共利益做出明確的界定。

為了避免空泛的概念使《物權(quán)法》重蹈難以實(shí)施的覆轍,除了在基本理念上明確上述觀點(diǎn)外,我們?cè)诂F(xiàn)有的法律體系內(nèi),還要通過(guò)具體的法律制度來(lái)真正可操作性地界定公共利益的范圍,以防止公權(quán)力機(jī)構(gòu)借口“公共利益”肆意侵入到私權(quán)的領(lǐng)域。對(duì)此,唯一的途徑就是通過(guò)正當(dāng)程序限制“公共利益”的泛化。政府在制定相關(guān)法律、法規(guī)或者實(shí)施相應(yīng)行政行為時(shí),凡涉及公共利益與個(gè)人權(quán)利的比較衡量時(shí),必須要納入到程序化的軌道,這不僅符合法治的精神,也是確保個(gè)人權(quán)利生存空間不被破壞的最后一道防線。經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦?我們要達(dá)到如下目的:

一是,擴(kuò)大公眾參與的范圍,如推廣行政聽證制度來(lái)使公共利益的判定過(guò)程公開透明,使行政相對(duì)人在知情權(quán)被充分保障的情況下,做出民主的決策。

二是,通過(guò)程序,論證清楚使個(gè)人的自由、財(cái)產(chǎn)為了人民代表所認(rèn)為的公共安全、公共秩序等被限制時(shí),這種限制與公共利益之間形成合理關(guān)系。

三是,通過(guò)參與程序,使政府決策者和行政相對(duì)人論證清楚這種限制是不是為了實(shí)現(xiàn)這一公共利益所必需且唯一的選擇。例如:政府對(duì)土地的征收征用,是否是必需的、符合公益的,且具有合理補(bǔ)償?shù)?。通過(guò)法律的論證程序,我們明確“政府公權(quán)力侵犯了公民個(gè)人的某種權(quán)利,是為了服務(wù)于一項(xiàng)令人信服的公共利益”,也是為了使法律明確什么情況下公權(quán)力可以介入到私權(quán)領(lǐng)域,以及以何種理由介入到私權(quán)的領(lǐng)域。

四、公權(quán)與私權(quán)平衡點(diǎn)——補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)《憲法》第10條、《土地管理法》第2條、《城市房地產(chǎn)管理法》第19條都規(guī)定了“國(guó)家為了公共利益征收、征用公民財(cái)產(chǎn)應(yīng)該給予補(bǔ)償”,與三部法律相比,《物權(quán)法》關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定則明確了很多,該法第42條規(guī)定“征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。第44條規(guī)定“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)。被征用的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)使用后,應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”。除戰(zhàn)爭(zhēng)、突發(fā)事件等緊急狀況外,在公共管理事務(wù)中,政府公權(quán)力對(duì)公民私人合法權(quán)益之間沖突最大的當(dāng)屬土地征收、房屋拆遷了。因?yàn)橥恋卣魇?、房屋拆遷涉及到的不僅僅是公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán),還會(huì)給被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活來(lái)源及被拆遷居民的居住狀況等帶來(lái)廣泛的影響。但是我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異較大,就是同一座城市的不同地段,地價(jià)、公民的生活成本也是千差萬(wàn)別的,任何一部法律都無(wú)法給出明確、客觀的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),這也是《物權(quán)法》雖然較其他現(xiàn)有法律對(duì)征收征用的補(bǔ)償做了細(xì)化的規(guī)定,如“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物”等補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)定,但仍然沒有對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予明確的原因。法律唯一能做的就是以“公正”作為平衡公權(quán)與私權(quán)的尺度,以“合理”作為個(gè)人合法權(quán)益為公共利益做出犧牲的補(bǔ)償,并通過(guò)配套的制度來(lái)予以保障。要任何一部法律包括《物權(quán)法》在內(nèi),為征用、征收做出一刀切的補(bǔ)償規(guī)定是不現(xiàn)實(shí)的,也是不合理的。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只能由不同地域的行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體的情況做出規(guī)定,如2004年11月3日國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》,確定了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)須考慮被征收耕地類型、質(zhì)量、農(nóng)民對(duì)土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)用地等級(jí)等因素。各地政府可以此作為統(tǒng)領(lǐng)性的標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)各地的實(shí)際情況做出補(bǔ)償。將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的裁量權(quán)和判斷權(quán)交給具體的政府行政機(jī)關(guān),是為了按照當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)保證“公正和合理的補(bǔ)償”,并不表示該地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就以該政府說(shuō)了算,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制以市場(chǎng)調(diào)控為主,各地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該“隨市調(diào)整”,并請(qǐng)獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)做出評(píng)估,與被征收、征用方在平等、自愿的前提下簽訂補(bǔ)償合同,給予補(bǔ)償。

有權(quán)利須有救濟(jì),否則猶如無(wú)刃之刀。我們的法律必須對(duì)私權(quán)利的救濟(jì)手段做出明確規(guī)定,以免私權(quán)受到侵犯的時(shí)候,因缺乏法律的救濟(jì)而使法律的規(guī)定變?yōu)橐患埧瘴?。?duì)于政府因公共利益的需要進(jìn)行的征收、征用,法律應(yīng)該明確政府在拆遷中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任及個(gè)人權(quán)利被侵犯的救濟(jì)制度,如把行政訴訟范圍擴(kuò)展到對(duì)抽象行政行為的訴訟,這樣才能夠使得私權(quán)利的保障落到實(shí)處。對(duì)于因商業(yè)利益進(jìn)行的征收、征用,政府公權(quán)力應(yīng)當(dāng)作為公正的中立者保護(hù)被征收、征用方的合法權(quán)益,對(duì)房地產(chǎn)商的拆遷、補(bǔ)償行為進(jìn)行監(jiān)督并給予有效規(guī)制,而不應(yīng)使公權(quán)力站在開發(fā)商的一端,使開發(fā)商與個(gè)人利益的天平更加失衡。

在上文中,我們從歷史的根源分析了中國(guó)公權(quán)至上文化的形成、發(fā)展和由此而帶來(lái)的諸多公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵犯,但是就如同硬幣的兩面,人權(quán)價(jià)值的普遍化,引發(fā)權(quán)利的個(gè)人化,私權(quán)在中國(guó)經(jīng)歷了從近現(xiàn)代的萌芽、覺醒到現(xiàn)在的高度膨脹。個(gè)人權(quán)利本位在法治文化的普及中日益濃厚,私權(quán)法律制度的豐富,一方面促進(jìn)了私權(quán)的發(fā)展和保護(hù),另一方面也加深了私權(quán)與公權(quán)的沖突和對(duì)抗。以《物權(quán)法》為例,《物權(quán)法》通過(guò)后,全國(guó)各地物權(quán)糾紛的數(shù)量顯著增加[10],其中數(shù)起“釘子戶”事件引起了社會(huì)各界廣泛的關(guān)注?！搬斪討簟爆F(xiàn)象之所以在中國(guó)獲得了普遍的輿論支持,有其形成的客觀原因,如拆遷法規(guī)不健全,補(bǔ)償不公平,強(qiáng)拆不文明,開發(fā)商的壟斷利潤(rùn)等等長(zhǎng)期存在的拆遷問(wèn)題,都促使“釘子戶”現(xiàn)象成為社會(huì)積怨的一個(gè)爆發(fā)口。

《物權(quán)法》的通過(guò)對(duì)于建構(gòu)完整的私法體系、加強(qiáng)私權(quán)的保護(hù)都具有重要作用。但是,私權(quán)覺醒不意味著私欲膨脹,私權(quán)保護(hù)也不意味著矯枉、放縱?！段餀?quán)法》更不應(yīng)該成為私權(quán)濫用的工具。如同公權(quán)力要受限制一樣,私權(quán)的行使也有邊界,《物權(quán)法》本身也做出了一些財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的限制性條款:如第7條“物權(quán)的取得和行使,應(yīng)當(dāng)遵守法律,尊重社會(huì)公德,不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”。第8條“其他相關(guān)法律對(duì)物權(quán)另有特別規(guī)定的,依照其規(guī)定”。第120條“用益物權(quán)人行使權(quán)利,應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定。所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利”。第151條“集體所有的土地作為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”。這些規(guī)定將《物權(quán)法》與相關(guān)的行政管理法接軌,在為私權(quán)自治充分保留合理空間的同時(shí),也需要引進(jìn)管制性的法規(guī)來(lái)控制民事行為以求公平,《物權(quán)法》的實(shí)踐本身就需要一個(gè)公權(quán)與私權(quán)平衡的環(huán)境。我們寄以厚望的《物權(quán)法》是為了保護(hù)一切市場(chǎng)主體的平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利,而不是過(guò)度地傾向于某一個(gè)人的權(quán)利保護(hù),更不是當(dāng)事人抗拒法院裁決實(shí)施的依據(jù)。私權(quán)自由和社會(huì)責(zé)任是相輔相成的,禁止權(quán)利濫用是民法的基本原則,誠(chéng)實(shí)信用是一切民事主體行使民事權(quán)利履行義務(wù)時(shí)都要遵行的法則。

五、結(jié)語(yǔ)

“美國(guó)憲法之父”麥迪遜說(shuō):“如果人人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人,就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了?！盵11]人非天使,任何人都無(wú)一例外地需要接受管理；但管理的權(quán)力由具有同樣弱點(diǎn)的人所執(zhí)掌,因而權(quán)力本身也需要被管理。只有這兩種管理之間達(dá)到某種平衡,才是一個(gè)健全的社會(huì)。

對(duì)于任何一個(gè)社會(huì),公權(quán)力都是絕對(duì)需要的,因?yàn)槊恳粋€(gè)人的私權(quán)考慮的是個(gè)人利益,而忽略了他人的利益和社會(huì)整體的公共利益。人既是個(gè)體的,又是社會(huì)的,每個(gè)人都是公共利益的享受者,同時(shí)又是創(chuàng)造公共利益的承擔(dān)著；人既是社會(huì)的,又是個(gè)體的,任何私權(quán)的價(jià)值都離不開公共秩序的維護(hù),總會(huì)存在個(gè)人無(wú)法忍受且個(gè)人的自愿行為又無(wú)法解決的外部性問(wèn)題,公權(quán)力的行使和一定范圍和程度內(nèi)的干預(yù)是必須的。私權(quán)是公權(quán)之源,是基礎(chǔ),是目的,是公權(quán)全面、充分保障的對(duì)象。我國(guó)《憲法》將實(shí)行法治和保障人權(quán)確定為國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)和治國(guó)方略,一方面,我們要以法律和制度規(guī)范公權(quán)力的行使,加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督機(jī)制,完善對(duì)私權(quán)、私益的救濟(jì)制度,防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯；另一方面,法治的建設(shè)不只是政府機(jī)關(guān)的,更是全民的,加強(qiáng)現(xiàn)代法治觀念的教育,既要去除傳統(tǒng)中國(guó)文化中“公權(quán)至上”的“左”的觀念,又要防