新聞媒體、公共決策與“協(xié)商民主”

新聞媒體、公共決策與“協(xié)商民主”

[摘要]：若使民意影響決策形成制度，公共決策應以“協(xié)商民主”理論為指導去構建公民參與網絡。為了有效構建公民參與網絡，新聞媒體應在以下兩個方面有所作為：大力實施媒介素養(yǎng)教育以培養(yǎng)公眾參與公共事務的意識和能力、積極開展“公共新聞”運動為公眾參與公共事務創(chuàng)造機會。

[關鍵詞]：公共決策協(xié)商民主公共參與網絡媒介素養(yǎng)公共新聞

Abstract:Anetworkofpublicengagementshouldbeestablishedundertheguidanceof“DeliberativeDemocracy”ifwearetoinstitutionalizetheinfluenceonpublicpolicy-makingbypublicopinions.TheeffectivefoundationandfunctionofpublicengagementrequirestheeffortsfromthePressinthefollowingtwoaspects:topromotepublicengagementconsciousnessandcapabilitythroughvigorouseducationofmedialiteracyandtocreatepublicengagementopportunitiesthroughpositivemovementofpublicjournalism.

Keywords:PublicPolicy-Making,DeliberativeDemocracy,CivicEngagement,MediaLiteracy,PublicJournalism

在民意型決策體制中，公眾意愿及其變化成為政策與決策演化的依據。從短期來看，這一決策體制需要投入更多的資源去把握動態(tài)變化的民意，成本相對更高；但長遠而言，它可以降低失誤型決策的機率，同時在出現(xiàn)合理失誤的情況下，可以擁有公眾分擔責任與后果的社會心理機制。隨著我國政治文明建設的推進，民意訴求開始影響政府決策，譬如“網民推動公務員錄用體檢標準修改”。從2003年起，由“肝膽相照”論壇發(fā)起的“對全國公務員錄用中限制乙肝病毒攜帶者的規(guī)定進行違憲審查”的建議，得到社會各界的積極響應；2004年8月1日至8月31日，人事部辦公廳、衛(wèi)生部辦公廳就《公務員錄用體檢通用標準》面向社會公開征求意見。網民對此予以了積極回應，僅指定郵箱就收到反饋電子郵件5300多封；2005年1月20日，國家人事部和衛(wèi)生部正式公布了政府部門錄用公務員的全國統(tǒng)一體檢標準，首次明確乙肝病毒攜帶者可以擔任公務員。不過無庸諱言，目前民意影響決策尚未形成制度。若要使“民意型”決策方式發(fā)揮更為廣泛的作用，筆者認為：公共決策應以“協(xié)商民主”理論為指導去構建公民參與網絡；有效構建公民參與網絡需要多方合力，其中新聞媒體的作用不容小覷。

一、“協(xié)商民主”的概念及其相關意義

1、“協(xié)商民主”的基本概念

“協(xié)商民主”(deliberativedemocracy)，又譯“審議性民主”、“商議性民主”。1980年，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次從學術意義上使用“協(xié)商民主”一詞，他主張公民參與而反對精英主義的憲政解釋。1987年和1989年，伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩相繼發(fā)表文章《論合法性與政治協(xié)商》、《協(xié)商民主與合法性》，真正賦予協(xié)商民主以動力。20世紀90年代后期，協(xié)商民主理論引起了更多學者的關注。1996年，詹姆斯·博曼出版了論述協(xié)商民主條件的著作《公共協(xié)商：多元主義、復雜性與民主》；1998年，哥倫比亞大學社會科學教授喬·埃爾斯特主編《協(xié)商民主》一書，提出：作為一種政治決策機制，討論與協(xié)商是對投票的替代；羅爾斯與哈貝馬斯也分別出版了論述協(xié)商民主的著作，在書中他們都將自己看成是協(xié)商民主論者。作為對自由主義、共和主義、多元主義和精英主義理論的反思或一種可能性的替代，“協(xié)商民主”已經成為當代西方政治學理論研究的熱點之一；國內亦有學者開始從協(xié)商民主的視角審視我國民主政治發(fā)展的實踐。

何謂“協(xié)商民主”？政治學家從作為決策形式、作為治理形式、作為社團或政府形式三個角度分別對其進行解釋；還認為其具有多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責任性、理性等特征[1]。因此，概括而言，“協(xié)商民主”是一種治理形式，其中平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關理由，說服他人，或者轉換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上、利用公開審議過程的理性指導協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性。

強調參與是協(xié)商民主的基本精神。與傳統(tǒng)的代議制民主強調聚合之后所達成的最終結果不同，協(xié)商民主理論關注的則是聚合的具體過程，強調公民在作出選擇過程中的深思熟慮與審慎。它主張：民主的核心應是偏好的轉變，而不僅僅是簡單的偏好聚合，主張公共政策必須經由公共協(xié)商的過程，通過自由、平等的公民之間進行的討論、對話和爭辯而后作出決定。不過，協(xié)商民主吸收了自由主義與批判理論的長處，既肯定公民積極參與政治生活，又尊重國家與社會間的界限，力圖通過完善民主程序、擴大參與范圍、強調自由平等的對話來消除沖突、保證公共理性和普遍利益的實現(xiàn)，以修正傳統(tǒng)民主模式的缺陷與不足。

協(xié)商的參與者可劃分為以下類型——作為公共權威機構的政府、多元利益格局中的個體、不同文化背景中的族群、治理過程中的機構或團體參與者。他們參與協(xié)商過程，并對達成共識、形成具有合法性的決策承擔責任。需要強調的是：協(xié)商民主并不要求全體公民在相同或所有理由上保持共識以實現(xiàn)“全體一致”，而是認同詹姆斯·博曼提出的“多元一致”概念。這一概念“只要求公共協(xié)商中的連續(xù)合作，即使存在持續(xù)的意見分歧”。

總之，作為20世紀后期興起的協(xié)商民主理論，其前提在于承認并接受多元社會的現(xiàn)實，以及不同利益主體之間存在的差異和分歧；其核心則在于強調基于理性的公共協(xié)商，即討論、審議、對話和交流，從而實現(xiàn)立法和決策的共識。

2、公共決策中引入“協(xié)商民主”的意義

中央黨校副校長李君如在《中國能夠實行什么樣的民主？》一文中曾論述：“協(xié)商民主作為一種民主的決策體制或理性的決策形式，每個公民都能平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達自己的意見并傾聽別人的觀點，包括對道德問題提供協(xié)商的空間，在理性的討論和協(xié)商中做出大家都能接受的決策”?？疾煳覈鴩椋P者認為將協(xié)商民主理論引入當前的公共決策非常必要。因為我國正處于社會轉型時期，社會話語機制呈現(xiàn)出明顯的斷裂特征——在社會話語系統(tǒng)中，政治精英占據著制高點；知識精英的話語空間日趨擴張；經濟精英用財富支撐其話語霸權；社會弱勢群體的話語權利則往往處于文本的重視與實際的邊緣化之間的尷尬境地。作為整合各種話語力量、平衡各階層利益需求的公共政策，也相應出現(xiàn)了某種程度的偏差和失靈。

在公共決策中引入“協(xié)商民主”，至少具有以下積極意義：通過協(xié)商民主方式,政府可以最大限度捕捉到決策所需要的信息。協(xié)商民主有利于打破公共決策的封閉神秘色彩,滿足公民的參與權和知情權,增強決策過程透明度和公開化。協(xié)商民主是彌補決策過程中“有限理性”(boundedrationality)的有效方式協(xié)商民主是有效整合政治精英論證、知識精英論證和利益團體政策論證的制度平臺。協(xié)商民主能夠通過討論、審議等過程賦予決策以合法性，從而有助于公共政策的順利執(zhí)行。

此外，將“協(xié)商民主”引入公共決策還有利于培育公民精神。其一，協(xié)商民主有利于培養(yǎng)健康民主所必需的公民性格。如政治共同體成員之間的相互理解、相互尊重；尊重他人的需求和道德利益、妥協(xié)和節(jié)制個人需要等。其二，協(xié)商民主能夠形成集體責任感。通過公開檢視個人決策的結果和假設，協(xié)商民主將使人們清楚認識：政治共同體的每個人都是更大社會的一部分，其福祉有賴于其承擔屬于自身的那份集體責任的意愿。其三，協(xié)商民主有利于構建參與持續(xù)性合作行為所需要的社會信任的基礎。因為通過公開的對話、交流和協(xié)商，不同群體之間才能夠加深溝通，從而維持一種深層的相互理解。

二、構建公民參與網絡與“協(xié)商民主”

1、“公民參與網絡”的內涵

“公民參與網絡”的淵源可以追溯到古希臘、雅典的直接民主模式。隨著參與式民主理論的發(fā)展，20世紀90年代，美國學者羅伯特·D·帕特南將“社會資本”概念引入民主治理和公共領域，并在此基礎上正式提出了“公民參與網絡”的概念。

帕特南將“社會資本”理解為社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網絡，它們通過促進合作行為來提高社會的效率。其中，“網絡”更是他極為強調的概念，稱之為“公民參與網絡”；并將其視為社會資本的基本組成部分。他指出：由于公民參與網絡“增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本”；“培育了強大的互惠規(guī)范”；“促進了交往，促進了有關個人品行的信息之流通”；“體現(xiàn)的是以往合作的成功，可以把它作為一種具有文化內涵的模板，未來的合作在此之上進行”；因此在一個共同體中，公民參與網絡越密，其公民就越有可能進行為了共同利益的合作。

在對意大利地方政治發(fā)展的實證研究中，帕特南發(fā)現(xiàn)：意大利北部地區(qū)具有公民活動的網絡和規(guī)范，它們充滿活力；而南部地區(qū)所具有的則是一種垂直的政治結構、零碎而且孤立的社會生活，以及互不信任的社會文化；不同的公民參與網絡最終導致了南部和北部地區(qū)制度績效的差異。由此，他將公民參與網絡分為兩類——橫向的平等關系網絡和垂直的等級關系網絡。他還指出：垂直的網絡，無論多么密集，無論其對參與者多么重要，都無法維系社會信任和合作。因為信息的垂直流動，常常不如水平流動可靠，其原因部分地在于，下屬為了免受剝削而對信息有所保留；此外那些支撐互惠規(guī)范的懲罰手段不太可能向上實施，即使實施也不大可能被接受。與之形成對比的是，橫向的公民參與網絡有助于解決參與者集體行動困境，一個組織的建構越具有橫向性，它就越能夠在更廣泛的共同體內促進制度的成功。

2、實現(xiàn)協(xié)商民主有賴于構建公民參與網絡

現(xiàn)代公共政策理論都注重強調公民參與。英國學者戴維·赫爾德認為：“在現(xiàn)代條件下，只有個人有機會直接參與地方層次的決策，才能實現(xiàn)對日常生活過程的真正控制。其次，而且更重要的是，在諸如工作地點這類地區(qū)中廣泛的政策參與的機會，會極大地改變國家政治的背景。個人將有多種機會學習資源生產和控制中的重要事務。這樣，他們就能較好地判斷國家政治問題，評判政治代表的表現(xiàn)，并在有機會的時候參與國家范圍的決策。公私之間的聯(lián)系由此將得到較好的理解”。美國學者彼得斯在討論參與式政府治理模式時，則概括出公共參與具有4個方面的作用：促進信息開放和交流；增強公民獨立決策和影響政府決策方向的能力；加強在表達利益要求中的協(xié)商、對話式民主機制；促使公民投入公共服務提供。上文在闡述“協(xié)商民主”概念時也曾強調：強調參與是協(xié)商民主的基本精神。由此，筆者認為：在公共決策中實現(xiàn)協(xié)商民主有賴于構建密集的、橫向的公民參與網絡。

其一，這有利于在政策制定過程中建立開放結構。政府能否制定高品質的公共決策，取決于是否擁有充分的信息資源；而不同階層的公民以不同的形式參與政策制定，可以提供多方面的信息，諸如對公共問題的理解、公共問題解決的建議以及公民自身的偏好等；從而增進政策制定過程中的公開、透明與回應性。其二，這有利于推動治理型政策網絡的形成。治理型政策網絡授能給民間社會，允許第三部門、私人企業(yè)組織一起與公共部門機構合作完成一個政策議題。而公民參與網絡的特點在于網絡中公共的、私人的以及自愿部門之間的界限變得靈活、模糊，相互交換資源以及協(xié)商共同目的的需要導致了“網絡成員之間的持續(xù)互動”。在公民參與網絡廣泛而密集的地方，政策過程的模式會由以往自上而下的單向度運行模式轉變?yōu)楦鞣矫婀餐瑓⑴c的權力多向度運行的協(xié)調互動合作體系，由此推動治理型政策網絡的形成，建立能夠實現(xiàn)政策過程中公共利益最大化的善治體系。

我國當前一些公共政策在制定中開始注重公民參與，如2006年《中華人民共和國勞動合同法》廣泛征求意見。在3月20日—3月27日和3月27日—4月6日兩個階段中，全國人大常委會法制工作委員會先后收到公民建議4769條和32791件。這些建議都被整理發(fā)布，其中部分建議還全文公布在中國人大新聞網上。公民的廣泛參與讓人欣喜，不過其中立法者急于否定不同意見的態(tài)度卻值得商榷。如有報道稱，因為外商強硬拒絕該草案，認為該法實施后會影響經濟發(fā)展；對此，《勞動合同法》草案課題組組長就表示這是外企為了爭取利益而通過夸大其詞來聳人聽聞。協(xié)商過程本應該有一個理性的環(huán)境，對外商積極主張自身利益的觀點不應只進行簡單的妖魔化。惟有通過理性的交流探討而非空洞的道德譴責，才能促使最終形成具有高度合法性和集體約束力的法規(guī)。

由此，筆者進一步認為：僅僅只是構建橫向的、密集的公民參與網絡，還不足以支持在公共決策中實現(xiàn)協(xié)商民主。若將“協(xié)商民主”真正引入公共決策之中，公共參與過程中還應遵循以下原則：鼓勵以多元溝通形式確保每個人的真實聲音能夠呈現(xiàn)；使傾聽與發(fā)言受到同等的重視；使個人經驗與公共議題產生連接關系；使彼此之間信任并建立伙伴關系；使參與者針對議題本質所存在的觀點重新建構整理；鼓勵進行分析與理性論證；(7)協(xié)助人們發(fā)展公共的判斷及產生行動的共同基礎；(8)引導人們將自己視為行動者并真實參與；(9)使參與過程與政府政策制定治理之間產生連接關系；(10)創(chuàng)造持續(xù)進行的過程而非孤立的事件。

三、新聞媒體應如何構建公民參與網絡

20世紀90年代以來，國內學術界在討論社會轉型問題時普遍運用“公共領域”和“公共空間”的概念。對此，陳衛(wèi)星教授指出：真正的公共領域要求檢驗個人是否為政治群體的充分成員，是否行使公民責任和義務，也要求相應的政治制度方面的資源支持。因為“公民不僅僅是一個身份問題，而首先是一個社會結構問題和社會意識問題，即公民社會和公民文化。否則，公民身份并不能保證積極自由的政治參與”[10]。由此，筆者認為：公共決策中構造公民參與網絡的關鍵在于：培養(yǎng)公民參與公共事務的意識和能力、積極為公民參與公共事務創(chuàng)造機會。因此，新聞媒體應在以下兩個方面有所作為。

1、大力實施媒介素養(yǎng)教育

我國缺乏公民文化的歷史傳統(tǒng)；西方式公民文化又難以傳播；雙重因素導致國人的“公民意識”普遍缺失。大多數(shù)情況下個人即使有不同意見，也不會去積極追求表達“異見”的權利；習慣于消極服從，而不是積極參與。表現(xiàn)在參與公共事務方面，即是心理指向的側重點都是“輸出”而不是“輸入”。隨著我國政治經濟的發(fā)展，國人的參與意識已明顯增強，在公共決策中表現(xiàn)出強烈的輸入愿望，這在“延長退休年齡的爭論”、“勞動合同法草案的修訂”、“個稅起征點的上調”等事件中都有鮮明體現(xiàn)；但無庸諱言的是，參與意識的強度還遠未達到理想境界。

如何才能增強國人參與公共事務的意識？關鍵在于推動“人的現(xiàn)代化”進程。何謂“人的現(xiàn)代化”？美國哈佛大學社會學系著名學者英格爾斯曾為“現(xiàn)代人”總結出12條特征，在此基礎上，筆者認為可概括為4個主要項目，即：現(xiàn)代人是一個見聞廣博的、積極參與的公民；現(xiàn)代人有明顯的個人效能感；現(xiàn)代人能獨立于傳統(tǒng)權威，有高度的自主性；現(xiàn)代人樂意接受新經驗以及新的觀念。中外已有不少研究顯示：新聞媒體是推動“人的現(xiàn)代化”進程的重要因素。托克維爾在《論美國的民主》中曾特別指出現(xiàn)代社會里的公民活力、社團和地方報紙之間的關系。勒納的《傳統(tǒng)社會的消逝》一書注意到：即使在“目不識丁”的農民當中，凡處在大眾傳播媒介之下的人現(xiàn)代化程度比不處于其下的人高。英格爾斯則認為：接觸大眾傳播媒介與個人現(xiàn)代性之間有一種相當規(guī)則而且很強的關系，并且明確強調“大眾傳播媒介在形成個人的現(xiàn)代性方面是一個真正獨立的力量”[11]。1991年中國社會科學院新聞研究所在浙江進行了受眾的媒介接觸與其現(xiàn)代觀念的相關性研究，所得結論之一就是：若受眾接觸媒介頻度較高，時間較長，并偏好新聞性內容，則傳統(tǒng)觀念較少，現(xiàn)代觀念較多[12]。如果只有輸入的愿望，而無輸入的知識和能力，那么構建公民參與網絡只是鏡花水月。因而在培養(yǎng)國人參與公共事務的意識基礎之上，更應培養(yǎng)他們參與公共事務的能力。對此，一個重要途徑就是開展實施媒介素養(yǎng)教育。美國學者瑞妮·霍布認為媒介素養(yǎng)教育可以在三個方面提升公民的素質提高公民接觸、分析和傳播信息的能力；培養(yǎng)公民的領導能力、自由地負責地表達個人意見的能力、面對沖突的協(xié)調能力和解決問題的能力；促進公民對主動獲取不同來源信息的興趣和對不同意見的容忍能力[13]。信息時代的媒介素養(yǎng)不僅包括對媒介信息的理解力、質疑力和判斷力，還包括公眾有效創(chuàng)造和傳播信息的能力。因此，實施媒介素養(yǎng)教育應培養(yǎng)公眾以下方面的能力：理解如何判斷媒介信息的意義和價值、學習創(chuàng)造和傳播信息的知識和技巧、了解如何建設性地利用大眾傳媒發(fā)展自己。

2、積極開展“公共新聞”運動

美國學者A.維爾達夫斯基在提出“政治偏愛”和“制度偏愛”研究命題的基礎上，指出一個民族國家的政治文化并不是單一的，而是存在四種取向：忠誠—馴服、忠誠—參與、疏遠—參與和疏遠—馴服。其中，“忠誠”和“疏遠”涉及個人對待政治系統(tǒng)的態(tài)度；“馴服”和“參與”是個人對待參與政治系統(tǒng)的態(tài)度。筆者以為：在以崇圣意識和臣民心理為特征的傳統(tǒng)政治文化的熏陶下，忠誠—馴服和疏遠—馴服是國人政治心理的兩種基本取向。為了推進我國的政治文明建設，必須培養(yǎng)更多具有忠誠—參與取向的公民。此類公民不僅取向于政治輸入，而且還積極地取向于輸入結構和輸出結構過程；因此，必須給予公民更多參與公共事務的機會；新聞媒體積極開展“公共新聞”運動非常必要。學者趙月枝在《維系民主》一書中就指出：“公共新聞與其說是一項技術還不如說是一種態(tài)度”，它提醒我們“新聞業(yè)能潛在地幫助培養(yǎng)民主主觀性”，這種主觀性是“構成政治文化的組成部分”[14]。

“公共新聞”(publicjournalism)，又稱“公民新聞”是一個于1990年前后在美國提出的一個概念。在實踐層面，它倡導新聞媒體“介入”報道客體，主張記者到社會公眾中去發(fā)動和組織討論、進行民意測驗、建構公共論壇，力圖通過與公眾的互動來尋找解決問題的方法。近年來，由于普通公眾可以借助現(xiàn)代網絡技術主動地加入到傳播活動中，“公共新聞”開始由媒體發(fā)動公眾討論、尋求公共問題的解決方案的模式進入到公眾在網絡論壇上自主發(fā)表觀點、形成輿論甚至組織、進而影響媒體、影響公共事務決策的新的階段。

新聞媒體如何開展“公共新聞運動”？美國《威奇塔雄鷹報》的經驗可資借鑒[15]。1992年，這家報紙聯(lián)合當?shù)氐碾娨暸_和廣播電視臺一起組織了主題為“人民的方案(PeopleProject)”、副題為“我們自己解決問題(SolvingItOurselves)”的活動。該活動共持續(xù)10周，先是由媒體對威奇塔地區(qū)的居民進行采訪，一共做了193次各為時兩小時的采訪，調查居民對生活中的問題以及對政府管理的認識。根據調查結果，報紙連續(xù)出版?？l(fā)表了有關犯罪、公寓式學校、居民的工作與生活壓力等社區(qū)問題的報道；刊登服務性特寫和代表不同觀點的文章，以尋求解決問題的方案。每期?？家陨疃葓蟮佬问椒治鰡栴}為什么難以解決，鼓勵讀者從多角度進行思考；讀者以來訪、來信、電子郵件、傳真等多種方式出謀劃策。報紙還為此專辟一個名為“起點(PlacestoStart)”的欄目，并在其中刊登對所討論的問題的解決直接負有責任的機構的名稱、地址、電話號碼。電視和廣播與報紙同時進行這些報道,為公共參與討論提供了空中論壇。此外，《維吉利亞導報》總結出的該報做“公共新聞”的4點經驗中，“普通公眾對事件的認識與專家們對事件的認識是同樣有價值的，應該同等看待”亦值得我們注意。這樣不僅有助于培養(yǎng)普通公眾的思考能力，提升他們參與公共事務的興趣；同時亦可讓媒體自身受到更多關注。

當然，開展“公共新聞”活動的運作成本不低。首先就需要大量的公共輿論研究；其次需要拓展報道的深度，對事件的報道不能只停留于其表象，而應深入分析其內在因素以及形成原因。如何降低所需的人力資源成本和社會調查成本呢？首先，新聞媒體應該整合力量，積極、充分地利用“外腦”及“外力”。如2004年6月1日，《》改版后推出“輿情”版，運用報道的形式來反映調查數(shù)據，同時輔之以對相關訪談，訪談中注意平衡專業(yè)判斷和公眾常情。該版運用的數(shù)據來源渠道非常廣泛，除了的