境內(nèi)居民通過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理操作規(guī)程

年4月19日境內(nèi)居民通過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理操作規(guī)程文檔僅供參考，不當(dāng)之處，請(qǐng)聯(lián)系改正。《境內(nèi)居民經(jīng)過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理操作規(guī)程》解讀作者：

高醇愷

李凌霄

賀云帆一、背景介紹國(guó)家外匯管理局（“外管局”）于5月20日頒布了《境內(nèi)居民經(jīng)過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理操作規(guī)程》（1）（“19號(hào)文”或“新操作規(guī)程”），為特殊目的公司、非特殊目的公司返程投資相關(guān)的外匯登記提供了新的操作依據(jù)。外管局曾于10月21日頒布了《關(guān)于境內(nèi)居民經(jīng)過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（2）（“75號(hào)文”），之后外管局綜合司先后于、和頒布了《國(guó)家外匯管理局綜合司關(guān)于下發(fā)<關(guān)于完善外債管理有關(guān)問(wèn)題的通知>及<關(guān)于境內(nèi)居民經(jīng)過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知>操作規(guī)程的通知》（3）（“124號(hào)文”）、《國(guó)家外匯管理局綜合司關(guān)于印發(fā)<國(guó)家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)居民經(jīng)過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知>操作規(guī)程的通知》（4）（“106號(hào)文”）及《國(guó)家外匯管理局綜合司關(guān)于印發(fā)<資本項(xiàng)目外匯管理業(yè)務(wù)操作規(guī)程（）>的通知》（5）（“77號(hào)文”，與124號(hào)文和106號(hào)文統(tǒng)稱“舊操作規(guī)程”）。當(dāng)前就境內(nèi)居民經(jīng)過(guò)境外特殊目的公司融資及返程投資相關(guān)的外匯事宜主要是適用77號(hào)文。此次新頒布的19號(hào)文是75號(hào)文及舊操作規(guī)程的又一次更新和延伸，明確了如在19號(hào)文中與現(xiàn)行有效的77號(hào)文規(guī)定不一致的地方，以19號(hào)文為準(zhǔn)。新頒布的19號(hào)文在一定程度上體現(xiàn)了資本項(xiàng)目外匯管制逐步開放、簡(jiǎn)化流程的趨勢(shì)。本文旨在經(jīng)過(guò)對(duì)新舊操作規(guī)程內(nèi)容的對(duì)比，結(jié)合我們之前在四川省外匯管理局（“地方外管局”）辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，理解有關(guān)75號(hào)文下外匯監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)，指導(dǎo)我們?cè)?9號(hào)文下辦理涉及75號(hào)文的相關(guān)業(yè)務(wù)。二、新舊操作規(guī)程的主要區(qū)別和簡(jiǎn)要分析1、特殊目的公司設(shè)立的外匯登記(1)審核標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)77號(hào)文，在辦理特殊目的公司設(shè)立時(shí)，需要提供境外融資商業(yè)計(jì)劃書，其內(nèi)容包括了（i）實(shí)際控制人與管理層的基本情況介紹；（ii）將境內(nèi)居民的境內(nèi)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移由特殊目的公司控制的過(guò)程、控制方式及后續(xù)融資的法律安排及可行性分析，境內(nèi)居民與其控制的境內(nèi)企業(yè)、計(jì)劃設(shè)立或控制的特殊目的公司之間的投資關(guān)系說(shuō)明；（iii）各境內(nèi)居民在特殊目的公司的持股比例（若有員工持股計(jì)劃和管理層期權(quán)激勵(lì)計(jì)劃，應(yīng)予以披露）；（iv）計(jì)劃融資方式、融資金額以及境外融資機(jī)構(gòu)的基本情況介紹、與境外融資機(jī)構(gòu)達(dá)成的融資意向及備忘錄情況說(shuō)明；（v）境外融資資金使用計(jì)劃說(shuō)明；（vi）境內(nèi)企業(yè)所屬行業(yè)發(fā)展歷程、近三年財(cái)務(wù)基本狀況（境內(nèi)企業(yè)成立未滿三年，說(shuō)明其成立以來(lái)的財(cái)務(wù)狀況）；（vii）境內(nèi)企業(yè)所在市場(chǎng)前景、市場(chǎng)開發(fā)策略、發(fā)展規(guī)劃和財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分析等七個(gè)方面。審核原則為“重點(diǎn)審核境外融資商業(yè)計(jì)劃書、書面申請(qǐng)有關(guān)融資方式、規(guī)模、條件、資金調(diào)回安排及方式的合理性與可行性、一致性”。可見在77號(hào)文下，外管局對(duì)特殊目的公司的設(shè)立是實(shí)質(zhì)性的審查。我們之前的相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。根據(jù)19號(hào)文，在辦理特殊目的公司設(shè)立時(shí)，需提供境內(nèi)企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)同意境外融資的決議書或個(gè)人同意境外融資的書面說(shuō)明，未要求提供境外融資商業(yè)計(jì)劃書及77號(hào)文中要求在境外融資商業(yè)計(jì)劃書中列明的信息。19號(hào)文在審核原則上也未要求對(duì)商業(yè)上的“合理性”和“可行性”進(jìn)行審查。我們傾向于認(rèn)為，在19號(hào)文下，外管局對(duì)特殊目的公司的設(shè)立相對(duì)來(lái)說(shuō)是一種形式審查，與19號(hào)文簡(jiǎn)化相關(guān)操作的主旨一致。(2)登記受理?xiàng)l件19號(hào)文與77號(hào)文一致規(guī)定，在辦理登記之前，可在境外先行設(shè)立特殊目的公司，但在登記完成前，該特殊目的公司不得發(fā)生境外融資、股權(quán)變動(dòng)或返程投資等實(shí)質(zhì)性資本或股權(quán)變動(dòng)，即一般提交登記申請(qǐng)的時(shí)間應(yīng)為境外特殊目的公司境外融資等實(shí)質(zhì)性資本或股權(quán)變動(dòng)以前。若在申請(qǐng)登記之前特殊目的公司已發(fā)生實(shí)質(zhì)性資本或股權(quán)變動(dòng)的，則應(yīng)適用補(bǔ)辦登記的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)77號(hào)文，特殊目的公司設(shè)立的登記受理?xiàng)l件之一為境內(nèi)企業(yè)和/或境內(nèi)自然人與境外融資機(jī)構(gòu)已達(dá)成明確的融資意向并簽署備忘錄。根據(jù)我們以往項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，有時(shí)在申請(qǐng)?zhí)厥饽康墓驹O(shè)立登記時(shí)，境內(nèi)企業(yè)和/或境內(nèi)自然人與境外融資機(jī)構(gòu)并未簽署備忘錄，甚至尚未確定境外融資機(jī)構(gòu)，地方外管局經(jīng)考慮項(xiàng)目的緊迫性和特殊性依然受理了申請(qǐng)，予以辦理登記。19號(hào)文并未設(shè)置上述受理?xiàng)l件。我們傾向于認(rèn)為，19號(hào)文允許境內(nèi)企業(yè)和/或境內(nèi)自然人在與境外融資機(jī)構(gòu)達(dá)成明確的融資意向或簽署備忘錄以前，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立特殊目的公司的登記，這將豐富融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，使境外融資更為靈活。2、特殊目的公司設(shè)立、并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的外匯登記(1)境內(nèi)資產(chǎn)注入的認(rèn)定8月8日中華人民共和國(guó)商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局等六部委聯(lián)合頒布《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（6）（“并購(gòu)規(guī)定”），規(guī)定境內(nèi)公司、企業(yè)或自然人以其在境外合法設(shè)立或控制的公司名義并購(gòu)與其有關(guān)聯(lián)關(guān)系的境內(nèi)的公司，應(yīng)報(bào)商務(wù)部審批。75號(hào)文下的境內(nèi)居民（包括境內(nèi)企業(yè)或自然人）在境外設(shè)立特殊目的公司，并以境外特殊目的公司返程收購(gòu)境內(nèi)居民持有的境內(nèi)公司的股權(quán)適用并購(gòu)規(guī)定的上述規(guī)定，即需要報(bào)商務(wù)部審批。據(jù)我們了解，當(dāng)時(shí)為避免相關(guān)并購(gòu)交易在并購(gòu)規(guī)定生效后提交商務(wù)部審批所帶來(lái)的不確定性，有很多計(jì)劃境外上市的境內(nèi)企業(yè)希望趕在并購(gòu)規(guī)定生效前取得有權(quán)地方商務(wù)部門對(duì)相關(guān)并購(gòu)交易的批復(fù)。因此判斷境內(nèi)資產(chǎn)于何時(shí)注入境外特殊目的公司顯得尤為重要。當(dāng)時(shí)有效的124號(hào)文中并未明確境內(nèi)資產(chǎn)注入境外特殊目的公司的認(rèn)定條件。故在106號(hào)文頒布之前，普遍以有權(quán)商務(wù)部門出具同意外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的批復(fù)為境內(nèi)資產(chǎn)注入境外特殊目的公司的認(rèn)定條件。但隨后頒布的106號(hào)文和77號(hào)文中均規(guī)定“以辦理完畢境內(nèi)企業(yè)外資外匯登記為境內(nèi)資產(chǎn)注入境外特殊目的公司的認(rèn)定條件”。19號(hào)文中并無(wú)106號(hào)文和77號(hào)文中的表述。19號(hào)文的這一變動(dòng)是否從側(cè)面反映了外管局默認(rèn)境內(nèi)資產(chǎn)注入境外特殊目的公司的時(shí)間為境內(nèi)企業(yè)取得有權(quán)商務(wù)部門的并購(gòu)批復(fù)之日還有待外管局作出進(jìn)一步解釋。(2)持續(xù)經(jīng)營(yíng)三年的要求106號(hào)文和77號(hào)文中均規(guī)定“……，或外國(guó)投資者為已辦理境外投資外匯登記的境外企業(yè)，但未按照批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍持續(xù)經(jīng)營(yíng)三年，應(yīng)不予受理該企業(yè)設(shè)立、并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)外匯登記的申請(qǐng)”。根據(jù)以往我們的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在106號(hào)文和77號(hào)文適用時(shí)，地方外管局在具體操作中亦并未嚴(yán)格執(zhí)行“三年持續(xù)經(jīng)營(yíng)”的要求。19號(hào)文并無(wú)有關(guān)特殊目的公司需要滿足三年持續(xù)經(jīng)營(yíng)要求的表述。我們傾向于認(rèn)為，在特殊目的公司設(shè)立、并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)外匯登記時(shí)，19號(hào)文對(duì)特殊目的公司的持續(xù)經(jīng)營(yíng)時(shí)間并無(wú)要求。(3)股權(quán)并購(gòu)的外匯登記根據(jù)并購(gòu)規(guī)定，若商務(wù)部批準(zhǔn)外國(guó)投資者以股權(quán)作為支付手段并購(gòu)境內(nèi)公司的，外匯管理機(jī)關(guān)向境內(nèi)公司頒發(fā)加注“自頒發(fā)之日起8個(gè)月內(nèi)有效”字樣的外匯登記證；若商務(wù)部批準(zhǔn)特殊目的公司（7）以股權(quán)并購(gòu)境內(nèi)公司的，外匯管理機(jī)關(guān)向境內(nèi)公司頒發(fā)加注“自頒發(fā)之日起14個(gè)月內(nèi)有效”字樣的外匯登記證。針對(duì)外國(guó)投資者以股權(quán)作為支付手段并購(gòu)境內(nèi)公司，106號(hào)文和77號(hào)文僅籠統(tǒng)地規(guī)定被并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)取得的外匯登記證的加注情況應(yīng)與批準(zhǔn)證書和營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的加注情況一致。19號(hào)文對(duì)外國(guó)投資者股權(quán)并購(gòu)境內(nèi)公司和特殊目的公司股權(quán)并購(gòu)境內(nèi)公司的外匯登記情況進(jìn)行了區(qū)分并加以具體描述。特別是針對(duì)外國(guó)投資者股權(quán)并購(gòu)境內(nèi)公司，明確規(guī)定在外匯登記取消加注前，被并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的外匯支付受到限制，如不得向股東分配紅利，不得向有關(guān)聯(lián)關(guān)系的公司提供擔(dān)保，不得對(duì)外支付轉(zhuǎn)股、減資、清算等資本項(xiàng)目款項(xiàng)。新操作規(guī)程更好地與并購(gòu)規(guī)定的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了銜接，且更加清晰、明確，避免造成適用中的混亂。3、特殊目的公司返程投資補(bǔ)登記(1)先處罰，后補(bǔ)辦登記根據(jù)106號(hào)文，在辦理特殊目的公司返程投資補(bǔ)登記時(shí)，需提供書面申請(qǐng)，詳細(xì)說(shuō)明境內(nèi)企業(yè)和實(shí)際控制人基本情況、境外特殊目的公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)以及境外融資、特殊目的公司對(duì)境內(nèi)投資的詳細(xì)情況。在審核上，外管局主要關(guān)注境內(nèi)企業(yè)是否向特殊目的公司支付過(guò)利潤(rùn)、紅利、清算、轉(zhuǎn)股、減資、股東貸款本息等款項(xiàng)（“對(duì)外支付”），若發(fā)生過(guò)對(duì)外支付，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定在發(fā)生額度內(nèi)追究境內(nèi)企業(yè)和實(shí)際控制人的逃匯責(zé)任后予以補(bǔ)辦登記。特殊目的公司并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)，實(shí)際控制人以虛假聲明方式騙取外商投資企業(yè)外匯登記的，申請(qǐng)補(bǔ)辦特殊目的公司外匯登記時(shí)，應(yīng)對(duì)境內(nèi)企業(yè)騙取外匯登記的行為進(jìn)行處罰后再補(bǔ)辦登記。106號(hào)文首次明確了“先處罰，后補(bǔ)辦登記”的原則，但其后頒布的77號(hào)文未對(duì)特殊目的公司補(bǔ)辦登記的操作規(guī)程進(jìn)行規(guī)定。鑒于此，在77號(hào)文頒布之后至11月22日頒布的《國(guó)家外匯管理局關(guān)于加強(qiáng)外匯業(yè)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（“59號(hào)文操作指引”）（8）所涉資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)的操作指引中重申“先處罰，后補(bǔ)辦登記”原則之前的一段時(shí)間內(nèi)，各個(gè)地方外匯管理部門對(duì)于特殊目的公司能否補(bǔ)辦登記、如何補(bǔ)辦登記的態(tài)度和操作并不統(tǒng)一，補(bǔ)辦登記存在極大的不確定性。19號(hào)文再次明確且強(qiáng)調(diào)了“先處罰，后補(bǔ)辦登記”原則。同時(shí)，在補(bǔ)辦登記時(shí)，除審核106號(hào)文中提及的境內(nèi)企業(yè)的對(duì)外支付情況外，還明確了兩條審核內(nèi)容，其一，辦理特殊目的公司登記之前，境外特殊目的公司是否已經(jīng)發(fā)生實(shí)質(zhì)性資本或股權(quán)變動(dòng)；其二，返程投資設(shè)立的外資企業(yè)在辦理外匯登記時(shí)，是否存在虛假承諾。我們傾向于認(rèn)為，19號(hào)文進(jìn)一步明確了補(bǔ)辦登記的可行性，但同時(shí)也加強(qiáng)了在補(bǔ)辦登記時(shí)對(duì)實(shí)際控制人是否存在違反外匯管理法規(guī)行為的審查力度，強(qiáng)調(diào)了處罰的前置性。(2)專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告根據(jù)我們以往的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在106號(hào)文適用時(shí)，就辦理境內(nèi)自然人特殊目的公司外匯補(bǔ)登記時(shí)對(duì)境內(nèi)企業(yè)是否存在對(duì)外支付行為的審查主要是依賴于境內(nèi)自然人的書面承諾。根據(jù)59號(hào)文操作指引，境內(nèi)自然人特殊目的公司外匯補(bǔ)登記時(shí)需要提交專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告。19號(hào)文再次明確了上述要求。我們傾向于認(rèn)為，外管局加強(qiáng)了補(bǔ)辦登記時(shí)對(duì)境內(nèi)企業(yè)對(duì)外支付和是否存在逃匯行為的審查力度。4、非特殊目的公司返程投資(1)非特殊目的公司定義相較于舊操作規(guī)程，19號(hào)文提出了一個(gè)新的概念，即非特殊目的公司。但在19號(hào)文中并未對(duì)非特殊目的公司進(jìn)行明確定義。根據(jù)75號(hào)文中特殊目的公司的定義（9），我們認(rèn)為75號(hào)文下的特殊目的公司需要同時(shí)滿足兩個(gè)條件，其一，進(jìn)行股權(quán)融資，其二，股權(quán)融資的基礎(chǔ)是境內(nèi)資產(chǎn)或權(quán)益。但須提請(qǐng)注意的是，實(shí)踐中，在當(dāng)前適用的77號(hào)文操作規(guī)程下，地方外管局對(duì)特殊目的公司的理解更為寬泛。據(jù)我們了解，實(shí)踐中存在并非真正意義上的特殊目的公司最終辦理了特殊目的公司外匯登記的情況。對(duì)于19號(hào)文中的“非特殊目的公司”，我們理解，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)未能同時(shí)滿足上述特殊目的公司的兩個(gè)條件的境外公司將被認(rèn)定為19號(hào)文下的非特殊目的公司。但不排除19號(hào)文生效后，外匯管理部門對(duì)非特殊目的公司的定義進(jìn)行不同解釋。(2)針對(duì)非特殊目的公司返程投資的審核根據(jù)19號(hào)文規(guī)定，針對(duì)非特殊目的公司返程投資，無(wú)需為該非特殊目的公司的境外企業(yè)辦理特殊目的公司登記。該境外企業(yè)控制的境內(nèi)企業(yè)所在地外匯局應(yīng)在直接投資外匯管理信息系統(tǒng)中將其標(biāo)識(shí)為“非特殊目的公司返程投資”并按以下原則審核其合規(guī)性：(i)境內(nèi)居民個(gè)人應(yīng)提供其境外權(quán)益形成過(guò)程中不存在逃匯、非法套匯、擅自改變外匯用途等違反外匯管理法規(guī)的證明材料；(ii)返程投資設(shè)立的外資企業(yè)在辦理外匯登記時(shí)是否存在虛假承諾；(iii)11月1日至申請(qǐng)日之間，返程投資設(shè)立的外資企業(yè)是否向境外支付利潤(rùn)、清算、轉(zhuǎn)股、減資、先行回收投資、股東貸款本息等款項(xiàng)（含向境外支付利潤(rùn)用于境內(nèi)再投資、轉(zhuǎn)增資等）。對(duì)于存在違規(guī)行為的，遵循先處罰再辦理“非特殊目的公司返程投資”標(biāo)識(shí)的原則。簡(jiǎn)言之，雖然對(duì)于非特殊目的公司返程投資無(wú)需像特殊目的公司返程投資那樣辦理登記，但外匯管理部門對(duì)其監(jiān)管的力度并未放松。(3)境內(nèi)自然人境外投資雖然當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)并未禁止境內(nèi)自然人境外投資，但在實(shí)踐操作中，相關(guān)主管部門，如外匯管理部門并未出臺(tái)配套的操作規(guī)程（針對(duì)返程投資及員工期權(quán)計(jì)劃的操作規(guī)程除外），導(dǎo)致境內(nèi)自然人進(jìn)行境外投資無(wú)法辦理外匯登記，并進(jìn)而導(dǎo)致境內(nèi)自然人經(jīng)過(guò)上述投資取得的收益無(wú)法合法匯回境內(nèi)。19號(hào)文雖然仍未對(duì)境內(nèi)自然人境外投資的外匯登記操作規(guī)程進(jìn)行明確規(guī)定，可是，針對(duì)境內(nèi)自然人以其直接或間接控制的境外實(shí)體于境內(nèi)直接投資的情況，19號(hào)文規(guī)定，其一，審查境內(nèi)自然人境外權(quán)益形成的合法性，其二，在辦理新設(shè)外商投資企業(yè)外匯登記時(shí)標(biāo)識(shí)“非特殊目的公司返程投資”。我們理解“非特殊目的公司返程投資”的標(biāo)識(shí)使得境內(nèi)自然人將其境外投資取得的收益最終匯回境內(nèi)有了依據(jù)，也即是說(shuō)，雖然外管局依然沒(méi)有完全放開境內(nèi)自然人境外投資的外匯登記，但若境內(nèi)自然人境外投資后經(jīng)過(guò)境外實(shí)體對(duì)境內(nèi)進(jìn)行直接投資，則該直接投資的外匯登記是有相應(yīng)的操作規(guī)程的，進(jìn)而使得境內(nèi)自然人境外投資取得的收益能經(jīng)過(guò)“非特殊目的公司返程投資”這一渠道合法匯回境內(nèi)。5、外匯注銷登記19號(hào)文單列附表1.5就注銷特殊目的公司返程投資外匯登記進(jìn)行了規(guī)定。明確實(shí)際控制特殊目的公司的境內(nèi)企業(yè)或自然人將特殊目的公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給其它境內(nèi)外機(jī)構(gòu)或境外自然人時(shí)應(yīng)辦理特殊目的公司返程投資外匯注銷登記。需要提請(qǐng)注意的是，附表1.5未對(duì)境內(nèi)自然人并購(gòu)特殊目的公司的情形進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。我們理解這正與當(dāng)前外匯管理實(shí)踐相符，即除特殊目的公司返程投