F-EPC能夠繞開“政府投資項目不得由施工單位墊資”禁令

施工單位墊資建設(shè)”禁令到今天，爭論一直沒有停止，隨著F-EPC項目的逐步鋪開，爭論更是愈吵愈烈?？傆谐鯇W(xué)者杞人憂天：條例文字是不是寫錯了什么地方？是不是丟字落字PC規(guī)性：原來被列為違規(guī)的，仍然是違規(guī)的，原本合規(guī)的投資行為，仍是主流的合規(guī)方式。一、詳解有關(guān)墊資的禁令有關(guān)禁止墊資的規(guī)定，來自于《政府投資條例》中，字①【政府投資項目】不得由②【施工單位】((一)限于政府投資項目首先，固定資產(chǎn)投資項目可以劃分為政府投資項目、企業(yè)投資項目和其他，企業(yè)投資項目沒有是否允許墊資的規(guī)在政府投資條例當(dāng)中，劃分為政府投資項目和其他使用采財政預(yù)算資金的投資項目。第二條，本條例所稱政府投資，是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等?！墩顿Y條例》由本條可知，凡是在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動的，都屬于“政府投資”，都要受到《政府投資條例》的規(guī)范和約束；但是，并非所有這樣的項目都屬于政府投資項目，如下文所述：第九條，政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目(以下統(tǒng)稱政府投資項目)，項目單位應(yīng)當(dāng)編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。家有關(guān)規(guī)定確保落實到位。政府投資項目不得由施工單位墊資建設(shè)。《政府投資條例》由上文可見，在《政府投資條例》約束的政府投資行為中，只有其中的政府投資項目，存在禁止施工單位墊資的相關(guān)規(guī)定。不是政府投資項目，不受這一條規(guī)定的限制。就是政府投資項目，其實不然。PPP項目管理庫里面，大多數(shù)的支出責(zé)任是由地方政府財政承擔(dān)的，但管理庫里面存著著大量的非政府投資項目。是不是政府投資項目，不是取決于誰來付費的，而是取決于是不是政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的。((二)限于施工單位其次，很重要的一點，就是條例所禁止的，是施工單位PPP項目管理庫里面，雖然有很多不是政府投資項目，但大量的還是屬于政府投資項目的。如果只是為了提質(zhì)增效，大可不必采用PPP這么繁雜的模式。如果不缺錢，大可以建成了之后，通過政府購買服那么，為什么PPP項目里面的政府投資項目，堂而皇之地進行墊資，卻沒有聽說一個PPP項目因為墊資違反《政就因為它是PPP項目么？我們總有些讀者，誤以為PPP是法外之地，只要是個PPP，就什么法都可以違，出讓土地也不用走招拍掛了，國資交易也不必去交易所了，是梁政府投資的PPP項目得以合法合規(guī)的墊資，其原因是，一說到這個環(huán)節(jié)，就又有讀者杞人憂天，覺得條例此處是筆誤，真是無奈。《政府投資條例》醞釀了那么多年，不過，此處要注意，工程總承包單位，在此處的法律地位，是視為施工單位的。參見：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部國家發(fā)展改革委，建市規(guī)[2019]12號《關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法的通知》中，“政府投資項目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定確保落實到位，不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設(shè)”。(三)墊資定義的爭論另外，針對什么是墊資，包括硬墊有很多爭議。這一次的條例作出了相對詳細(xì)的規(guī)定，但是只是針對中小企企業(yè)。這里我們簡要介紹了：是否允許墊資？在什么樣的項目中，允許哪些單位，以什么樣的形式投入資金？這樣幾個問題。從這些內(nèi)容中，我們可以知道，對于《政府投資條例》中，采目不得由施工單位墊資建設(shè)”的禁令。不過，繞開《政府投資條例》，不等于繞開了違規(guī)舉債的問題。在當(dāng)前的債務(wù)監(jiān)管態(tài)勢下，可以肯定的是，限額之外的，只的范疇，與地方政府賬務(wù)記載中“債”的范疇，存在定義邊界不一致的問題，因此，“債”的判定，在某些場景下，存在一定的困難。比如說，固化的支出責(zé)任是否一定是債？答案是否定的，例如工資就不是債。這里，我們給出判定限額外違規(guī)舉債的條件，它可以簡化地總結(jié)成一個三字詞語：谷I第一，必須是固化(或相對固化)的支出責(zé)任，即具有承諾或要原因，即在于其支出責(zé)任是建立在對建設(shè)運營績效考核基礎(chǔ)之上的。同時，這種“固化”，不僅體現(xiàn)為金額固化或者相對固化，而且體現(xiàn)為責(zé)任固化，就是我們常說的“不付不行”；或者，在理性預(yù)期的情況下，開發(fā)建設(shè)單位通過某種形式從地方政府那里得知“一定會支付的”。第二，必須是延期支付的支出責(zé)任，當(dāng)期支付的情形，不納第三，必須是穿透來看應(yīng)由財政承擔(dān)的支出責(zé)任，不使用財必定是違規(guī)舉債；不同時滿足的，需要視情況而判定。三、繞開墊資，還得過違規(guī)舉債甄別關(guān)F-EPC雖然能夠繞開《政府投資條例》，但不等于繞開了違規(guī)舉債，仍然需要解決不能違規(guī)舉債的問題。(一)按立項主體劃分的合規(guī)邊界分析從按立項主體劃分的角度來分析，企業(yè)投資項目不受《政府投資條例》約束，F(xiàn)EPC但應(yīng)注意的是，對于使用財政資金的公益性項目，采取以企業(yè)作為投資主體立項的方式，通過核準(zhǔn)/備案等程序，來規(guī)避《政府投資條例》約束的做法是不恰當(dāng)?shù)模嗖荒芤虼硕@開條例規(guī)范和違(二)按有無收益劃分的合規(guī)邊界分析從理論層面上來說，在政府投資項目之中，對于有收益的、不依賴財政支付當(dāng)然，這一判斷的必要前提是，有收益的這部分建設(shè)內(nèi)容，且“施工單位墊資建設(shè)”方式的?？陀^上來看，出于多方面的原因，這些假設(shè)情況并不多見。更為重要的是，有無收益FEPC定依據(jù)。因此，我們將研究主要聚焦在無收益的項目中。(三)按支出責(zé)任劃分的合規(guī)邊界分析在無收益的政府投①當(dāng)穿透來看財政終將承擔(dān)付款責(zé)任的情況下，②將本應(yīng)按期向施工單位支付的工程款項，以固化或相對固③延后若干時間支付的行為，屬于違規(guī)舉債。符合上述三個條件的，一定是違規(guī)舉債；不完全符合上述三個條件的，要結(jié)合具體情況做判斷：在財政買單的公益性項目中的“政府—施工單位”架構(gòu)下，延期付款、違約拖欠、墊資等行為，直接判定為違規(guī)舉債。同時，對于BT墊資的判定，應(yīng)采取就判定為“使用財政資金”的項目，其中的政府投資項目，適用“禁止墊資”的相關(guān)規(guī)定，即使施工單位沒有墊資，而是采取了建設(shè)單位墊資的方式，只要財政承擔(dān)了延期付款的剛性支出責(zé)任，就屬于違規(guī)舉債。相反的，對于財政不承擔(dān)剛性付款責(zé)任的情況，不能判定為違規(guī)舉債。比如地方政府工作人員工資支出，雖然支出相對穩(wěn)定，但前提仍然是“依規(guī)工作考核合格，不工作則無工資”，所以也不能列入違規(guī)片區(qū)開發(fā)的相關(guān)技術(shù)，參見公號專題。四、提供綜合營商產(chǎn)品是唯一出路但是，很多讀者和學(xué)員提問：如果必須按照工程進度付款，的。2.對于含有招商引資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等服務(wù)內(nèi)容的片區(qū)開發(fā)項目來說，要視雙方協(xié)議約定交付的付款條件而定。因此，我們片區(qū)開發(fā)中應(yīng)當(dāng)包含有招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等等服務(wù)內(nèi)容，而且，這種營商軟環(huán)境服務(wù)是以營商硬環(huán)境為必要基礎(chǔ)的。營商軟硬環(huán)境具有不可分割的關(guān)聯(lián)關(guān)系，或者說，割裂了二者的關(guān)系，就忽視了對營商硬環(huán)境外溢性的計量，或者，造成對軟環(huán)境運營的考核變得缺乏根據(jù)，缺乏可比性。之后，最大的問題是，如何建立營商硬環(huán)境建設(shè)與營商軟環(huán)？這個問題的關(guān)鍵在于：建立“基礎(chǔ)設(shè)施投資和招商引資服務(wù)”