我國現(xiàn)行分稅制財政體制的簡要評述

我國現(xiàn)行分稅制財政體制的簡要評述

一、現(xiàn)行分稅制的財政收入功能及其缺陷

從1978年到1993年，我國財稅改革基本上是遵循放權(quán)讓利的思路進行的，導致了財稅體制的收入功能逐漸減弱。以實行財政大包大干的1988～1993年為例，中央財政每年從收入增量部分中取得的收入基本被包死，既不能與國民經(jīng)濟增長同步，也不能與財政總規(guī)模的增長同步，致使中央財政收入不斷萎縮，赤字逐漸增加，中央財政缺乏應有的回旋余地。

從1994年起，把承包制改為合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系；按照統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權(quán)的原則，改革和完善稅收制度。

分稅制與承包制相比，其財政收入功能明顯增強，一是根據(jù)財政權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間實行分稅，將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，將與經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為共享稅，將適宜地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅種。二是對稅制進行了重大改革，大大增強了稅收收入功能。以增值稅為主體、消費稅和營業(yè)稅為補充的流轉(zhuǎn)稅制，具有隨經(jīng)濟增長而不斷擴大的稅源，并且收入入庫及時，統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅，規(guī)范稅前扣除范圍和標準，保護了稅基；擴大了資源征收范圍，開征了土地增值稅等新稅種；清理取消了許多不規(guī)范、不合理的減免稅政策。三是為加強稅收征管，確保分稅制體制的順利實施，分設(shè)了中央與地方兩套稅務機構(gòu)。特別需要指出的是，通過分稅，中央財政建立了穩(wěn)定增長的運行機制，一改過去依靠行政手段層層下達稅收計劃的辦法，減輕了工作難度。

現(xiàn)行財稅體制經(jīng)過4年的運行，已基本進入穩(wěn)定運行期，其收入效應正在積極釋放。中央財政相對地方財政增長少一些，但是進行縱向比較可以明顯看出，中央財政增長的規(guī)模和幅度是很大的，對于緩解中央財政困難起到了重要作用?，F(xiàn)行體制也大大調(diào)動了發(fā)展地方的財源和加強收入管理的積極性，地方財政的大幅度增收減輕了地方對中央的依賴。

在充分肯定現(xiàn)行財稅體制收入功能增強的同時，我們還必須清醒地認識到，財政收入占GDP下降的勢頭未能得到有效遏制，1994年為11.2％，1995年為％，到1996年為％。財政收入增長與經(jīng)濟增長不能同步增長的主要原因何在？我們扼要分析在整個國民經(jīng)濟活動中存在一些稅收“真空”，如農(nóng)民自產(chǎn)自用的農(nóng)產(chǎn)品、軍工產(chǎn)品、出口產(chǎn)品、福利企業(yè)和校辦企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品等，這些產(chǎn)品都計入GDP中，并占有不小份額，而這些產(chǎn)品都享受不征稅，免稅或退稅待遇，沒有稅收貢獻。

2.我們的經(jīng)濟增長方式是屬于粗放型的，投入多，產(chǎn)出少，效益低，只注重產(chǎn)值而不顧產(chǎn)品是否適銷對路。這種粗放型增長方式對商品稅和所得稅的貢獻低是必然的。

3.由于在對地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的考核中過分側(cè)重經(jīng)濟增長規(guī)模和水平，虛報GDP的現(xiàn)象比較普遍，人為夸大的分母帶來了占比的下降。

4.分稅制存在不規(guī)范，不正確之處，如企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系劃分，屬于傳統(tǒng)體制做法，又如把具有增收潛力和攸關(guān)經(jīng)濟穩(wěn)定的個人所得稅劃為地方稅。

5.現(xiàn)行稅收體系還不健全，稅制設(shè)計還存在不合理之處。

6.財經(jīng)秩序比較混亂，稅收征管不嚴，偷稅、騙稅現(xiàn)象時有發(fā)生，稅收流失嚴重。

7.預算外對預算內(nèi)的沖擊較大，各種收費、基金侵占稅基。

8.制度外收入比重逐年增加，中央三令五申，始終不能消除，大量侵蝕了稅基。

從上面的簡單分析可以看出，導致財政收入與經(jīng)濟增長不同步的原因是復雜的，需要探求多種政策措施。但必須特別強調(diào)的是現(xiàn)行分稅制財政體制對稅收收入的不利影響。主要體現(xiàn)在中央與地方事權(quán)和財權(quán)劃分不清楚。正確合理地劃分中央與地方的事權(quán)和財權(quán)是推進分稅制財政體制改革的基礎(chǔ)。從目前的情況來看，這方面的問題仍然很多，遠遠不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。一些本應由地方承擔的事務卻由中央來承擔，一些本應由中央來承擔的事務卻由地方來承擔，還有中央出政策地方出錢等現(xiàn)象的發(fā)生。中央與地方事權(quán)劃分不清楚，必然導致財權(quán)劃分不清楚，事權(quán)和財權(quán)劃分不清楚，就留下了中央與地方以及地方與地方之間討價還價的余地，導致地方把一部分精力盯在上面，而不是把精力完全放在加強稅收征管上，無形中加劇了稅收的流失。

2.地方政府之間稅收收入劃分不規(guī)范。分稅制改革，在中央與省一級分配關(guān)系規(guī)范化方面前進了一大步，但省以下各級財政的分配仍很不規(guī)范。這方面的問題主要表現(xiàn)在：地方財政只是和中央“分了稅”，大多省以下各級財政并沒有“劃分稅種”，有的實行包干體制，有的實行總額分成體制，具體形式多種多樣。也就是說，省以下財政體制并沒有按照分稅制改革的要求去規(guī)范，地方政府之間稅收收入劃分很不規(guī)范，仍在很大程度上帶有舊體制的痕跡。由于地方收的稅有可能不歸本地所有，在一定程度上將影響地方征稅的積極性。

3.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。在事權(quán)和財權(quán)沒有劃分清楚的情況下，轉(zhuǎn)移支付制度也不可能規(guī)范。現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付制度仍然是按收支總額來確定，稅收返還帶有明顯的過渡性特征。省以下各級政府間的轉(zhuǎn)移支付更是五花八門，專項補助透明度也不高，造成地方注意向上而不是向內(nèi)。

4.財政系統(tǒng)與稅務系統(tǒng)之間，國稅系統(tǒng)與地稅系統(tǒng)之間的運作不協(xié)調(diào)。1994年在國稅系統(tǒng)實行中央垂直領(lǐng)導之后，有一些地方又實行縣級地稅局的省、“垂直領(lǐng)導”。這樣縣級政府對縣地稅局的管理能力基本喪失，不時發(fā)生縣稅務機關(guān)向地方政府和財政部門討價還價的現(xiàn)象。按理說，地稅局作為地方的征稅機構(gòu)應依法征稅，有稅必征，但“垂直領(lǐng)導”以后，出現(xiàn)了地方稅務機構(gòu)以征稅努力程度為要挾，多要補貼，多要經(jīng)費等不正?，F(xiàn)象，變成了縣政府、縣財政求縣地稅局征稅，導致稅收收入流失，財政收入沒有保障。

此外，還有國稅部門與地稅部門之間的扯皮與摩擦問題。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是在稅收征管上，比如國稅已核定的流轉(zhuǎn)稅稅基，在地稅征收城建稅與附加稅時認為核定有誤時，雙方各執(zhí)一辭，互不相讓；二是在人員待遇上，同為稅務人員，經(jīng)費情況、工作條件、生活待遇卻有很大不同，造成互相攀比。

二、分稅制財政體制的完善

為了保證稅收收入與國民經(jīng)濟同步增長，有必要從以下幾個方面完善分稅制財政體制合理劃分中央與地方的事權(quán)。中央與地方事權(quán)的劃分應有助于減少中央與地方討價還價現(xiàn)象的發(fā)生。要確定中央與地方的事權(quán)，首先必須明確在市場經(jīng)濟條件下政府的職能范圍。從國外的經(jīng)驗來看，在市場經(jīng)濟條件下政府主要承擔以下職責：負責提供公共產(chǎn)品，如國防、外交等；幫助提供混合產(chǎn)品，混合產(chǎn)品既具有公共產(chǎn)品屬性，又具有私人產(chǎn)品屬性，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等；直接控制或者管制具有“自然壟斷”性質(zhì)的行業(yè)，如電話、電力等；對具有外部效應的產(chǎn)品進行調(diào)節(jié)或控制；調(diào)節(jié)個人收入分配，地區(qū)發(fā)展差距；促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。具體到中央與地方事權(quán)的劃分，大體上可依據(jù)以下三個原則來確定：受益原則。也就是說，凡政府提供的服務，其受益對象為全國民眾，則支出應屬于中央政府的公共支出；凡受益對象為地方居民，則支出應屬于地方政府的公共支出。行動原則。也就是說，凡政府公共服務的實施在行動上必須統(tǒng)一規(guī)劃的領(lǐng)域，其支出應屬于中央政府的公共支出；凡政府公共活動在實施過程中必須因地制宜的，其支出應屬于地方政府的公共支出。技術(shù)原則。也就是說，凡政府公共活動或公共工程，其規(guī)模龐大，需要高度技術(shù)才能完成的公共項目。則其支出應屬于中央政府的公共支出；否則，應屬于地方政府的財政支出。

2.合理劃分各級政府稅收來源。在中央與地方以及地方與地方之間事權(quán)劃分比較清楚的情況下，分稅制要求中央與地方都應有比較穩(wěn)定、規(guī)范的收入來源，其中很重要的一點就是各自要有穩(wěn)定的稅收來源，也就是說各自財政都應有自己的主體稅種。如果稅收收入劃分清楚，稅務機構(gòu)的征稅積極性必將得到很大的提高。在主體稅種的選擇上，應主要考慮以幾個原則：效率原則，該原則是以征稅效率高低為劃分標準。一般來說，所得稅由于所得地點流動性強，中央政府就比地方政府征收有效率，而財產(chǎn)稅由于財產(chǎn)地點相對固定，地方政府征收就比中央政府征收有效。經(jīng)濟原則，該原則是以該稅種是否有利于宏觀經(jīng)濟調(diào)控為劃分標準。如果該稅種有利于經(jīng)濟穩(wěn)定，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一大市場的形成，象所得稅，消費稅就應劃歸中央政府，否則歸地方政府。公平原則，該原則是以該稅種是否有利于稅收公平負擔為劃分標準。如個人所得稅是為了調(diào)節(jié)個人收入，公平稅收負擔而設(shè)立的，這種稅如由地方政府來征收，在勞動力可以自由流動的情況下，地方政府為了提高本級財政收入，就有可能擅自降低征收標準，搞稅收競爭，不利稅收的公平負擔，所以個人所得稅應歸中央政府。

3.進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。一個好的轉(zhuǎn)移支付制度應有助于規(guī)范中央與地方的財政分配關(guān)系，促進地方征稅積極性的發(fā)揮，盡可能地避免“跑部向錢”等不良現(xiàn)象的發(fā)生。轉(zhuǎn)移支付大體可以分為三類：一般性補助，專項補助，特殊災害補助。一般性補助是為