有關(guān)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)途徑初探

有關(guān)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)途徑初探〔摘要〕文章以總體規(guī)劃為例分析了土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃兩類規(guī)劃在編制主體、編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)劃期限等層面的差異以及由此給兩類規(guī)劃實施造成的影響。結(jié)合當(dāng)前規(guī)劃實際工作，指出需要從法律、技術(shù)等層面強(qiáng)化兩類的規(guī)劃的銜接。最后，筆者簡要介紹了南京在規(guī)劃管理和實踐過程中創(chuàng)新兩類規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的具體操作方法。土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃是中國特殊國情下的兩種產(chǎn)物，對于引導(dǎo)中國城鄉(xiāng)空間發(fā)展和土地利用發(fā)揮了積極的作用。但隨著中國城市化進(jìn)程的不斷加快，土地資源的稀缺性日益凸顯，土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者之間的矛盾也隨之日益暴露，并逐漸成為中國健康城市化發(fā)展的阻礙。正是基于這個背景，實現(xiàn)“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)發(fā)展成為近年來社會各界不懈努力的方向，如國內(nèi)部分城市嘗試將國土部門和規(guī)劃部門合并，期望通過管理職能的協(xié)調(diào)保障兩個規(guī)劃的有機(jī)銜接（如武漢、深圳），部分專家學(xué)者則提出了用城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃替代城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，力求從技術(shù)層面規(guī)避兩者的矛盾等等。本文嘗試通過對土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃（簡稱“兩規(guī)”）關(guān)系的分析，梳理“兩規(guī)”之間的主要差異，并以南京的實踐工作為例，對“兩規(guī)”的銜接與協(xié)調(diào)提出建議。1、現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系1.1土地利用規(guī)劃體系土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用的綜合經(jīng)濟(jì)技術(shù)措施。我國現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃體系由土地利用總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃三個層次組成。其中，總體規(guī)劃分為全國——省——地區(qū)——縣——鄉(xiāng)五級；詳細(xì)規(guī)劃有耕地規(guī)劃、交通用地規(guī)劃、水利工程用地規(guī)劃、城鎮(zhèn)用地規(guī)劃等；專項規(guī)劃有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)復(fù)墾規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和土地整理規(guī)劃等。總體規(guī)劃對詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃進(jìn)行控制，各規(guī)劃之間形成了一種相互聯(lián)系相互制約的關(guān)系，從而構(gòu)成了土地利用規(guī)劃體系。1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃體系城鄉(xiāng)規(guī)劃是指對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃組成。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。1.3“兩規(guī)”差異分析土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃都是以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，其共同內(nèi)容是土地資源的合理開發(fā)、利用和保護(hù)，在實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和城市的可持續(xù)發(fā)展這一根本目標(biāo)上是一致的?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第5條規(guī)定，城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，其建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，可見“兩規(guī)”對發(fā)展規(guī)模的控制上也是具有密切聯(lián)系的。但當(dāng)聚焦到“兩規(guī)”聯(lián)系最為密切的“土地利用總體規(guī)劃”和“城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”時，他們之間的差異很大程度上就凸現(xiàn)了“兩規(guī)”之間的沖突所在。1.3.1編制主體與層次的差異國土資源部門負(fù)責(zé)編制、實施土地利用總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)編制和實施城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，兩者屬于同級行政管理部門。土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃的組成部分，是國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的需要以及土地本身的適宜性，對土地資源的開發(fā)、利用、整理、復(fù)墾、保護(hù)等在時間空間上所作的總體安排；而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，對城鄉(xiāng)空間資源作出科學(xué)合理的配置，是城鄉(xiāng)建設(shè)的具體規(guī)劃。1.3.2發(fā)展程度與內(nèi)容的差異從發(fā)展進(jìn)程上講，土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展滯后于城市總體規(guī)劃。我國自80年代起開展土地利用總體規(guī)劃，先后組織開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實施工作，但由于體系等種種客觀原因，導(dǎo)致規(guī)劃的可操作性較差。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃起步較早，國內(nèi)編制最早、內(nèi)容最完整的城市總體規(guī)劃——《首都計劃》誕生于1929年，對南京城市的空間布局、建設(shè)計劃等做了較為詳盡的描述。全國性、大規(guī)模的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制工作始于20世紀(jì)50年代，其相關(guān)理論體系和規(guī)劃實踐相對較為成熟。從規(guī)劃的內(nèi)容上看，土地利用總體規(guī)劃是國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中對土地利用進(jìn)行綜合考慮的專業(yè)規(guī)劃。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃則是綜合考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，以規(guī)劃范圍內(nèi)土地資源為載體，對空間布局進(jìn)行綜合考慮和全面安排。1.3.3編制技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)的差異土地利用總體規(guī)劃的編制一般采取從總體到局部、從上到下、分級開展的方法，而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃則更多采用自上而下與自下而上相結(jié)合的工作路線。土地利用總體規(guī)劃的編制強(qiáng)調(diào)土地的合理利用，尤其是耕地的保護(hù)，耕地占用和保護(hù)指標(biāo)的分配采取自上而下、層層下達(dá)的方式，不得突破，具有很強(qiáng)的計劃性；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃側(cè)重在土地資源集中集約利用的前提下，對城市空間資源進(jìn)行合理的布局，但基本是從各行業(yè)用地需求的角度進(jìn)行各種土地利用的時空安排。在用地分類標(biāo)準(zhǔn)上，目前土地利用總體規(guī)劃采用的是國土資源部2001年編制的《土地分類》體系（見表1）；而城市總體規(guī)劃中的用地分類標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)建設(shè)部1991年發(fā)布實施的國家標(biāo)準(zhǔn)G8J137—90《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實踐需求所研制的最新城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)，更加注重了與土地利用總體規(guī)劃的用地分類標(biāo)準(zhǔn)的銜接，該標(biāo)準(zhǔn)將于2012年1月1日正式啟用。1.3.4規(guī)劃期限與口徑的差異根據(jù)《土地管理法》，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院確定，由國家土地行政主管部門正式發(fā)文，對全國各級土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃基期、規(guī)劃期及規(guī)劃基期數(shù)據(jù)作出明確的規(guī)定。而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般由負(fù)責(zé)組織規(guī)劃編制的政府部門根據(jù)城市的發(fā)展條件、發(fā)展趨勢等自行確定。在用地統(tǒng)計口徑上，國土資源管理部門將城市工礦用地和特殊用地單獨列為一類，沒有納入城市建設(shè)用地；在人口統(tǒng)計上，土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)計的城市人口僅僅指城市駐地戶籍人口，而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃統(tǒng)計的城市人口不僅包含了戶籍人口，還包括戶籍不在當(dāng)?shù)氐L期在城市中居住、工作的外來人口。因此，從統(tǒng)計口徑上分析，土地利用總體規(guī)劃中的城市建設(shè)用地和人口規(guī)模的現(xiàn)狀及預(yù)測值較城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的統(tǒng)計值均偏小。2、“兩規(guī)”差異對規(guī)劃實施的影響2.1規(guī)劃“兩張皮”現(xiàn)象的產(chǎn)生由于土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實施隸屬于不同的行政主管部門，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問題上常常缺乏有效銜接，導(dǎo)致兩類規(guī)劃常出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況。同時，由于“兩規(guī)”的編制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限、統(tǒng)計口徑等都存在較大差別，導(dǎo)致“兩規(guī)”的結(jié)論缺乏可比性甚至相互矛盾。兩類規(guī)劃在操作實施過程中難以達(dá)成一致，產(chǎn)生兩個規(guī)劃的“兩張皮”現(xiàn)象，規(guī)劃的公共政策屬性和法定權(quán)威性受到嚴(yán)重削弱，對土地資源的合理利用帶來極為不利影響。2.2不利于實現(xiàn)對耕地的有效保護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃雖然均是由地方政府組織，但由于土地的出讓直接受制于城鄉(xiāng)規(guī)劃里的控制性詳細(xì)規(guī)劃，地方政府出于追求政績、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和規(guī)模、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等等因素的考慮，常常需要擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，以滿足各項建設(shè)項目的用地要求，耕地保護(hù)在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制和實施過程中就顯得越來越輕微。當(dāng)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地規(guī)模突破土地利用總體規(guī)劃所確定的范圍時，一方面，由于“兩規(guī)”之間較差的協(xié)調(diào)性，土地利用總體規(guī)劃難以做出直接的干預(yù)；另一方面，由于兩規(guī)在工作思路與技術(shù)路線的差異，土地利用總體規(guī)劃的分配計劃指標(biāo)要比城市總體規(guī)劃的需求預(yù)測指標(biāo)偏小，政府部門往往并不會給予積極的關(guān)注甚至任由發(fā)展，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)總體規(guī)劃屢屢占用耕地，城市建設(shè)用地肆意蔓延，不利于實現(xiàn)對耕地的有效保護(hù)。2.3不利于城鄉(xiāng)空間的有序增長土地利用總體規(guī)劃從行政區(qū)域內(nèi)土地資源的投放比例、土地結(jié)構(gòu)的均衡配置實現(xiàn)對城鄉(xiāng)空間增長的控制；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃則側(cè)重從城市功能完善方面對土地資源和布局的優(yōu)化提升實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間布局的控制，“兩規(guī)”對于維護(hù)城市空間結(jié)構(gòu)都起到了重要作用。但由于“兩規(guī)”自身差異性的存在，在規(guī)劃實施過程中，沒有達(dá)成兩個規(guī)劃1+1大于2的局面，甚至在城鄉(xiāng)空間發(fā)展過程中出現(xiàn)了對空間約束性被削弱的局面，城鄉(xiāng)空間擴(kuò)張常常帶有較強(qiáng)的主觀性，跳躍性擴(kuò)張、無序性增長的現(xiàn)象隨處可見。3、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)途徑的探索3.1完善“兩規(guī)”在法律層面系統(tǒng)性《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《土地管理法》規(guī)定了“兩規(guī)”的銜接關(guān)系，但“兩法”既沒有對“兩規(guī)”如何實現(xiàn)銜接作出具體規(guī)定，也沒有明確建立“兩規(guī)”之間的制約關(guān)系，更沒有對違反“兩規(guī)”統(tǒng)一性的行為作出具體的處罰規(guī)定。眾所周知，法律對于任何行為的發(fā)生具有制度化的規(guī)范作用，因此，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)尚需建立配套的規(guī)定辦法對具體工作的開展進(jìn)行引導(dǎo)和約束。3.2促進(jìn)“兩規(guī)”在技術(shù)層面互通性城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門和土地行政主管部門應(yīng)建立高效協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)“兩規(guī)”在規(guī)劃期限、統(tǒng)計口徑、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等技術(shù)層面的互通性，逐步建立“兩規(guī)”成果的協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)成果間的可比互通。2011年即將實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）加強(qiáng)了與國土部門現(xiàn)行土地利用分類的充分銜接，對應(yīng)了“農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地”三大類用地，有利于城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)用地調(diào)查和土地現(xiàn)狀資料相互利用、借鑒，有利于各地類空間和數(shù)量在“兩規(guī)”中的落實。但在規(guī)劃內(nèi)容、編制方法等深層次的技術(shù)互通還尚需更進(jìn)一步的研究。3.3強(qiáng)化“土地利用總體規(guī)劃”的強(qiáng)制性功能土地利用規(guī)劃作為一個全局性的規(guī)劃應(yīng)更注重對土地資源的通盤考慮。面對日趨緊張的資源環(huán)境條件，尤其是快速城市化過程中耕地及基本農(nóng)田的不斷被侵蝕，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》明確提出了“確保全國18億畝耕地紅線”的底線，分解下達(dá)到各省市后，其確定的規(guī)模、空間布局等內(nèi)容應(yīng)作為城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的一條剛性依據(jù)，并由此翻譯、轉(zhuǎn)換為規(guī)劃語言和公共政策在規(guī)劃實施過程中予以細(xì)化、落實。3.4開拓“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的新途徑為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體需求，規(guī)劃管理部門和學(xué)術(shù)界正積極探索新的規(guī)劃類型，諸如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃等一系列創(chuàng)新型規(guī)劃正悄然興起。這些“新型”規(guī)劃打破傳統(tǒng)規(guī)劃在城鄉(xiāng)關(guān)系、行政區(qū)劃等諸多因素上的約束，從城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減平衡、耕地占卜平衡、空間置換等全新的視角審視城市的發(fā)展，為探討“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)的具體操作和實施路徑提供了實踐的平臺。3.5構(gòu)建和完善“兩規(guī)”協(xié)商機(jī)制在我國特殊國情下，逐步建立和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃部門和國土部門的協(xié)商機(jī)制是近期實現(xiàn)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的有效途徑之一。在編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的調(diào)研過程中征求意見等關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)建立制度化、規(guī)范化的部門交流對接會議，強(qiáng)化相關(guān)意見和建議在規(guī)劃成果中的回應(yīng)和落實。此外，利用數(shù)字化、信息化平臺建設(shè)兩部門協(xié)同維護(hù)機(jī)制，利用計算機(jī)等新技術(shù)手段提高數(shù)據(jù)應(yīng)用管理水平。4、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)方法的實踐南京正處在城市化快速發(fā)展時期，城鄉(xiāng)建成空間的外延擴(kuò)張給城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)形成了較大威脅，“兩規(guī)”的不協(xié)調(diào)給城鄉(xiāng)空間的影響尤為明顯。近年來，南京市規(guī)劃管理部門以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為契機(jī)，在各層次、各類型的規(guī)劃編制、實踐過程中逐步開始探索“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)途徑。4.1城市總體規(guī)劃修編工作中的探索“十一五”期間，南京啟動了新一輪城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃修編工作。在區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大的背景之下，為確?！皟梢?guī)”在空間布局、用地規(guī)模等核心內(nèi)容上實現(xiàn)有效銜接，在“兩規(guī)”編制過程中，市國土部門和市規(guī)劃主管部門聯(lián)合開展了《南京市土地利用規(guī)劃與城市總體規(guī)劃銜接研究》專題，這項研究開創(chuàng)了南京法定性規(guī)劃研究“兩規(guī)”協(xié)調(diào)之先河。專題在分析了“兩規(guī)”之間關(guān)系及其銜接工作中的主要問題后，確定了“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的五項基礎(chǔ)工作，即：行政管理機(jī)制的協(xié)調(diào)、規(guī)劃現(xiàn)狀的比較、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一、技術(shù)平臺的對接與表現(xiàn)方式的統(tǒng)一；并將“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的重點放在區(qū)域（城市）發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)、人口規(guī)模的協(xié)調(diào)、城市（鎮(zhèn)）建設(shè)用地總規(guī)模的協(xié)調(diào)與土地利用空間布局的協(xié)調(diào)四項內(nèi)容上。在此基礎(chǔ)上，專題探討了完善“兩規(guī)”協(xié)調(diào)機(jī)制的政策建議，以期為“兩規(guī)”的編制以及實施途徑提供科學(xué)支撐。專題報告的基本結(jié)論在《南京市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》和《南京城市總體規(guī)劃（2010-2020）》主要成果中得到了體現(xiàn)和落實。4.2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的各類創(chuàng)新性探索為進(jìn)一步強(qiáng)化“兩規(guī)”在微觀層面的銜接，確保“兩規(guī)”能夠有機(jī)引領(lǐng)土地集約利用，指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)行為，南京市規(guī)劃主管部門以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為契機(jī)，以破解城鄉(xiāng)發(fā)展空間資源不足的難題為抓手，在全市選擇一批涉農(nóng)鎮(zhèn)街作為試點，開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃工作。南京涉農(nóng)鎮(zhèn)街城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃在分析現(xiàn)狀土地利用存在的主要矛盾的基礎(chǔ)上，從規(guī)劃的三個核心要素——“人、地、錢”之間的關(guān)系展開了經(jīng)濟(jì)性分析研究，著重指出現(xiàn)階段規(guī)劃編制和實施存在一個主要問題，即旺盛的城鄉(xiāng)建設(shè)需求和有限的土地資源供給問題。為此，市規(guī)劃主管部門會同國土部門提出，在萬頃良田工程和土地增減掛鉤等政策的基礎(chǔ)上，開展土地綜合整治規(guī)劃，“堅持基本農(nóng)田不減少，耕地面積適度增加、耕地質(zhì)量大幅提升的原則”，從具體的規(guī)劃實踐中，尋找“兩規(guī)”銜接的突破口。土地綜合整治是依法對農(nóng)村地區(qū)低效和不合理利用的田、水、路、林、村、房等進(jìn)行綜合整治，提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率的土地利用活動。南京開展的土地綜合整治規(guī)劃將著力點放在了涉農(nóng)地區(qū)，以鎮(zhèn)街為單位統(tǒng)一規(guī)劃、以村為單位整體推進(jìn)，主要通過推進(jìn)村莊整治，優(yōu)化村莊用地結(jié)構(gòu)布局；加強(qiáng)土地整理，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；完善設(shè)施配套，改善人居環(huán)境；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收；實施增減掛鉤等五個方面盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地資源、提高農(nóng)村建設(shè)用地集約利用度來破解城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊缺的難題。實踐證明，土地綜合整治規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在土地供給與需求總量和空間位置上矛盾的紐帶和橋梁，尤其是“有