行政許可年檢問題分析

行政許可年檢問題分析

定期檢驗制度作為一項行政管理手段在我國行政許可領(lǐng)域內(nèi)早已得到廣泛運用，①而《行政許可法》作為我國統(tǒng)一的行政許可法典則從客觀器物層面對行政許可定期檢驗制度作了規(guī)定。②筆者認(rèn)為，雖然我國行政法領(lǐng)域很早就已經(jīng)規(guī)定了行政許可年檢制度，但是由于理論界一直未能對行政許可年檢制度進行透徹的反思和深入的分析，導(dǎo)致理論界和實務(wù)界對行政許可年檢制度的認(rèn)知一直存在“消化不良”的問題。實踐的迫切需要迫使理論界關(guān)注行政許可年檢制度的研究。③本文以提高行政許可監(jiān)管質(zhì)量為目標(biāo)，在對當(dāng)下我國行政許可年檢制度實踐中存在的問題進行剖析的基礎(chǔ)上，對我國行政許可年檢制度的定位以及年檢程序問題作如下探討。

一存在問題審視:把脈行政許可年檢制度實踐之癥結(jié)

筆者認(rèn)為，我國行政許可年檢制度實踐中存在的問題主要表現(xiàn)在以下五個方面。

年檢制度定位不統(tǒng)一:影響了行政許可年檢制度實踐的統(tǒng)一性

《行政許可法》作為我國統(tǒng)一的行政許可法典并沒有對年檢制度的制度定位作出直接、明確的規(guī)定，只是通過明示列舉的立法體例規(guī)定行政許可監(jiān)管機關(guān)可以根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定對涉及公共安全、人身安全的設(shè)備、設(shè)施進行定期檢驗。實踐中，也正是由于我國統(tǒng)一行政許可法典有關(guān)行政許可年檢制度定位的缺失導(dǎo)致了當(dāng)前不同規(guī)范層面年檢制度定位不統(tǒng)一的問題，而這一問題在實踐中則又大大影響了行政許可年檢制度實踐的統(tǒng)一性。概括而言，有關(guān)我國行政許可年檢制度定位的理論觀點與實踐做法主要表現(xiàn)為以下3種觀點。1．“行政許可條件定期確認(rèn)說”“行政許可條件定期確認(rèn)說”認(rèn)為年檢是行政許可監(jiān)管機關(guān)對行政許可持有人所進行的定期檢驗，是對行政許可持有人獲得行政許可以后，是否繼續(xù)具備行政許可的條件所進行的一項定期確認(rèn)制度。例如，有學(xué)者認(rèn)為:“年檢是由一定的行政主體進行的，對被許可人是否遵守《行政許可法》的規(guī)定，維持其取得許可時的狀態(tài)，依據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)所進行的檢查，并作出具體的、單方面的、能直接產(chǎn)生、改變或消滅法律關(guān)系的決定?！保?］“行政許可條件定期確認(rèn)說”這一觀點在我國有關(guān)行政許可年檢制度立法中有充分體現(xiàn)，例如，《公司登記管理條例》第51條規(guī)定:“公司登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公司提交的年度檢驗材料，對與公司登記事項有關(guān)的情況進行審查，以確認(rèn)其繼續(xù)經(jīng)營的資格”。《注冊會計師年檢辦法》第2條規(guī)定:“注冊會計師年檢是指注冊會計師協(xié)會對注冊會計師的任職資格進行的年度檢驗?！?．“行政檢查說”“行政檢查說”認(rèn)為行政許可年檢制度僅僅是一項行政許可監(jiān)督檢查制度，是行政許可機關(guān)對行政許可事項進行監(jiān)督檢查的一種手段，它在本質(zhì)上是屬于行政檢查的范疇。例如，建設(shè)部原部長汪光燾認(rèn)為年檢并不是一個單獨的行政許可事項，而是加強對許可事項實施監(jiān)督的一種方式，其主要目的是考察被許可人從事許可事項的情況，并依法處罰被許可人違法違規(guī)從事許可事項的行為。再例如，《企業(yè)年度檢驗辦法》第3條規(guī)定:“企業(yè)年度檢驗，是企業(yè)登記機關(guān)依法按年度根據(jù)企業(yè)提交的年檢材料，對于企業(yè)登記事項有關(guān)的情況進行定期檢查的監(jiān)督管理制度。”《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》第2條規(guī)定:“民辦非企業(yè)單位年度檢查，是指登記管理機關(guān)對民辦非企業(yè)單位，依法按年度進行檢查和監(jiān)督管理的制度?！?．“雙重屬性說”“雙重屬性說”認(rèn)為行政許可年檢制度雖然不是獨立的行政許可事項，但它卻同時具有行政許可監(jiān)督檢查與行政許可的雙重屬性。例如，有學(xué)者認(rèn)為:“年檢雖然不屬于行政許可，但又與行政許可有聯(lián)系。年檢行為具有行政檢查和行政許可的雙重屬性?！保?］也有學(xué)者認(rèn)為:“年檢不是行政許可，也不是一個獨立的行政檢查行為，它由行政檢查+行政處理兩部分的事實行為構(gòu)成。”［1］這些觀點都賦予了行政許可年檢以雙重屬性。

年檢法律責(zé)任設(shè)定不統(tǒng)一:弱化了行政許可年檢制度實踐之公平性

由于未能對行政許可年檢制度進行科學(xué)合理的統(tǒng)一定位，導(dǎo)致了目前理論與實踐層面對于年檢法律責(zé)任設(shè)定認(rèn)識不統(tǒng)一的問題。例如，針對行政許可持有人不參加年檢的行為，不同的法律規(guī)范則作出了不同的法律責(zé)任的設(shè)定?！镀髽I(yè)年度檢驗辦法》第19條作出了吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰，①《成品油市場管理辦法》第40條作出了撤銷行政許可的責(zé)任規(guī)定?！秷蠹埰诳甓群蓑炥k法》第12條則作出了撤銷行政許可與注銷行政許可的法律責(zé)任規(guī)定?！堵蓭焾?zhí)業(yè)證管理辦法》第12條則作出了行政許可自然無效的法律責(zé)任規(guī)定。實踐中，年檢法律責(zé)任設(shè)定不統(tǒng)一問題已嚴(yán)重影響到行政許可年檢制度實踐的公平性。

年檢法律程序缺失:降低了行政許可年檢權(quán)力運行之規(guī)范性

“不管如何界定公共利益，也不管是哪一級別的公共利益，只要公共利益的主張會引起對私人實體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統(tǒng)來保證這種限制與克減的正當(dāng)性與合法性?！保?］而“程序不是次要的事。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才只可能變得讓人能容忍?！保?］行政許可年檢制度作為一種對行政許可持有人實施行政許可行為進行監(jiān)督檢查的一項制度，其運行程序是否健全對于行政許可持有人的合法權(quán)益保障顯得非常必要?！缎姓S可法》作為統(tǒng)一行政許可法典并沒有對行政許可年檢程序作出明確規(guī)定，現(xiàn)有的關(guān)于行政許可年檢程序的規(guī)定也主要是散見于各地、各部門所制定的行政許可實施程序與操作規(guī)程里面，而這些實施程序與操作規(guī)程更多的是對《行政許可法》中所規(guī)定的行政許可年檢程序作出重復(fù)性規(guī)定，少有創(chuàng)新性規(guī)定。行政許可年檢程序的缺失問題大大降低了行政許可年檢權(quán)力運行的規(guī)范性。

年檢異化為二次許可:混淆了準(zhǔn)入審查與后續(xù)監(jiān)管之別

行政許可年檢作為行政許可申請人獲得行政許可以后，行政許可監(jiān)管機關(guān)依職權(quán)主動對行政許可持有人實施行政許可的狀況所實施的一種行政許可后續(xù)監(jiān)管行為，其與作為靜態(tài)點性監(jiān)管機制的行政許可準(zhǔn)入審查機制在性質(zhì)、啟動機制、法律后果等方面是存在本質(zhì)區(qū)別的。但在實踐中，有些行政許可機關(guān)常常是模糊這兩者之間的區(qū)別，將行政許可年檢制度異化為對行政許可持有人的“二次許可”審查行為。我國學(xué)者喬新生早在《行政許可法》出臺后，就針對我國行政許可年檢制度的現(xiàn)狀提出了要對將年檢變?yōu)樽兿嗟男姓S可的警惕。［5］該學(xué)者的警惕在行政許可實踐中已經(jīng)變成了諸多現(xiàn)實。在實踐中，行政許可年檢機關(guān)常常是通過違法增設(shè)行政許可年檢制度內(nèi)容的方式來達到間接增設(shè)行政許可條件的目的，將行政許可年檢制度違法轉(zhuǎn)化為二次行政許可，這一做法在本質(zhì)上嚴(yán)重違反了行政許可法定原則。

年檢異化為年度收費:模糊了行政許可年檢制度之正當(dāng)性

行政許可年檢制度之所以在行政許可領(lǐng)域得到運用是因為通過行政許可年檢制度的運行，行政許可機關(guān)能夠更多地掌握行政許可持有人實施行政許可的一些動態(tài)監(jiān)管信息，而這些監(jiān)管信息的獲取在一定程度上又能夠強化行政許可機關(guān)行政許可監(jiān)管能力，有利于行政許可監(jiān)管機關(guān)進行科學(xué)監(jiān)管決策。但不可否認(rèn)的是，行政許可年檢的運用在實踐運用中也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。其中一個突出的問題就是許多行政許可機關(guān)往往是借行政許可年檢為名收取一些年檢費用。在實踐中，有些許多行政許可監(jiān)管機關(guān)往往通過年檢環(huán)節(jié)將以前通過行政許可環(huán)節(jié)收取的費用轉(zhuǎn)嫁到行政許可年檢環(huán)節(jié)來收取，從而將年檢程序異化年度收費程序。筆者認(rèn)為，在實踐中行政許可年檢收費失范問題的存在必將成為潰堤的蟻穴，直接影響并破壞行政許可法治的根基。年檢制度異化為年度收費制度問題的存在大大影響了行政許可年檢制度的正當(dāng)性，進而使得行政許可年檢制度陷入信任危機之中。

二完善設(shè)想:突破行政許可年檢制度實踐之困局

對行政許可年檢制度究竟如何改革等問題，學(xué)者們從多角度對行政許可的年檢制度改革提出了設(shè)想，例如，應(yīng)松年教授則從年檢范圍的角度出發(fā)認(rèn)為剝減年檢事項則是應(yīng)時之舉。［6］也有學(xué)者認(rèn)為:一方面年檢制度作為一項審驗制度還是應(yīng)該存在的，因為行政許可需要進行動態(tài)管理，但另一方面年檢制度的存在并不能以收費作為條件，更不能作為一種動因，不要因為為了收費去增加或者說實施進行審驗。①筆者認(rèn)為，為了適應(yīng)新形勢下的行政許可監(jiān)管制度改革的要求，行政許可年檢制度需要從完善制度定位、年檢程序等方面來進行完善。

科學(xué)制度定位:確立行政許可年檢制度法治化之基點

對于年檢制度如何合理定位，筆者贊同“行政檢查說”。筆者之所以將行政許可年檢制度作如此之定位主要是基于以下三個方面的理由。

1．制度內(nèi)涵層面:具有開放性

在“行政許可條件確認(rèn)說”制度定位之下，行政許可機關(guān)年檢制度的內(nèi)容主要應(yīng)當(dāng)是以行政許可持有人是否具備行政許可條件為主要檢查內(nèi)容，而年檢方式也應(yīng)當(dāng)是類似于初始行政許可申請的審查方式。而不同于“行政許可條件確認(rèn)說”的內(nèi)涵，在“行政檢查說”制度前提下，行政許可年檢制度的內(nèi)容則更具開放性，可以是既包括行政許可持有人行政許可條件是否繼續(xù)存續(xù)的內(nèi)容，也可以是包括行政許可持有人在行政許可存續(xù)期間實施行政許可的各種信息。因此，基于“行政檢查說”定位下的行政許可年檢制度，在內(nèi)涵層面上，“行政檢查說”制度定位下的行政許可年檢制度比“行政許可條件定期確認(rèn)說”下的行政許可年檢制度更具包容性、開放性，而行政許可監(jiān)管機關(guān)依托“行政檢查說”制度定位下的年檢制度則可以獲取更多的監(jiān)管信息，從而更有利于改善自身的執(zhí)法信息劣勢地位，能夠在一定程度上強化行政許可監(jiān)管能力，有利于行政許可監(jiān)管機關(guān)科學(xué)監(jiān)管決策。正如《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》第33條所規(guī)定的:“發(fā)證機關(guān)進行經(jīng)營許可證年檢時，應(yīng)當(dāng)對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者報送的材料進行全面審核，并對其經(jīng)營主體、經(jīng)營行為、電信設(shè)施建設(shè)、電信資費和服務(wù)質(zhì)量等進行必要的檢查?！?/p>

2．制度功能層面:具有平衡性

筆者認(rèn)為，在監(jiān)管實踐中，行政許可監(jiān)管機關(guān)盡管可以通過提高對行政許可持有人的行政檢查頻率來進一步掌握行政許可持有人實施行政許可的情況，從而來舒緩自身與行政許可人持有人之間所存在的信息不對稱問題，但由于行政許可監(jiān)管機關(guān)在履行行政檢查職責(zé)時通常需要行政許可持有人配合，因此，行政許可監(jiān)管機關(guān)行政許可檢查權(quán)的行使不可避免地會影響到行政許可持有人的正常生產(chǎn)、生活，過度地行政許可監(jiān)督檢查不僅不利于行政許可的后續(xù)監(jiān)管，還有害于行政許可持有人權(quán)利的生產(chǎn)、生活，有害于行政許可監(jiān)管機關(guān)與行政許可持有人之間良性官民關(guān)系的建立。因此，行政許可監(jiān)管機關(guān)行政許可檢查權(quán)的行使頻率并不是沒有限制。為此，為了有效提高行政許可后續(xù)監(jiān)管的實效，必須開辟多元化的行政許可后續(xù)監(jiān)管路徑，創(chuàng)新多元化的行政許可后續(xù)監(jiān)管手段。筆者認(rèn)為:“行政檢查說”定位下的行政許可年檢作為一種法定的定期監(jiān)督檢查手段，其充分體現(xiàn)了行政許可監(jiān)管機關(guān)權(quán)力與行政許可持有人行政許可權(quán)利之動態(tài)適度均衡關(guān)系，一方面，在尊重行政許可持有人行政許可權(quán)利的基礎(chǔ)上，適度加強日常監(jiān)管;另一方面，通過行政許可年檢制度的運行，有效補強、平衡行政許可監(jiān)管機關(guān)日常監(jiān)管之不足。因此，“行政檢查說”定位下的行政許可年檢制度在功能層面上體現(xiàn)了一種平衡性。

3．制度關(guān)系層面:具有調(diào)適性

基于“行政檢查說”的制度定位，行政許可年檢制度與行政許可常規(guī)檢查制度在本質(zhì)上是一致的，在性質(zhì)上是相通相融的。因此，在效力層面上，基于行政許可年檢程序運行所產(chǎn)生的結(jié)果也僅僅是一些關(guān)于行政許可持有人實施行政許可的相關(guān)信息而已，而這些信息本身并不是直接對行政許可決定效力的評價，其僅僅體現(xiàn)為為行政許可監(jiān)管機關(guān)進一步執(zhí)法提供執(zhí)法信息源的輔助效力，因此，當(dāng)行政許可監(jiān)管機關(guān)通過行政許可年檢制度發(fā)現(xiàn)行政許可持有人存在違法行為或者不再具備行政許可條件時，行政許可監(jiān)管機關(guān)自然就應(yīng)當(dāng)將在年檢中收集的執(zhí)法信息導(dǎo)入行政撤銷、撤回、注銷等一般性行政許可后續(xù)監(jiān)管程序來進行處理，并進而作出行政許可監(jiān)管決定。因此，“行政檢查說”制度定位下的行政許可年檢制度能夠充分體現(xiàn)行政許可年檢制度所具有的輔助功能，有效調(diào)適其與行政許可撤回、撤銷、注銷等行政許可后續(xù)監(jiān)管制度之關(guān)系，實現(xiàn)與這些監(jiān)管制度之有機銜接，并且有效避免行政許可年檢實踐中的“二次行政許可”等問題。由于“行政許可條件定期確認(rèn)說”與“雙重屬性”制度定位下的行政許可年檢程序的運行必然會產(chǎn)生直接影響行政許可決定效力的結(jié)論，因此，這兩種制度定位下的行政許可年檢制度必然會與行政許可撤回、撤銷、注銷等行政許可后續(xù)監(jiān)管制度產(chǎn)生沖突。例如，《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》第35條規(guī)定逾期未年審或年審不合格的漁業(yè)捕撈許可證以及以欺騙或其他方法非法取得的漁業(yè)捕撈許可證，為無效漁業(yè)捕撈許可證。該條文直接基于年審不合格以及行政許可持有從人的違法事實將行政許可持有人此前業(yè)已取得的漁業(yè)捕撈許可證確認(rèn)為無效。筆者認(rèn)為，這一立法體例在本質(zhì)上就體現(xiàn)為立法者將行政許可年檢制度等同于事實上的“二次行政許可”的立法思維。筆者認(rèn)為，當(dāng)行政許可持有人不再具備許可條件時，行政許可機關(guān)應(yīng)當(dāng)是通過撤回、撤銷許可等手段來消滅許可證的效力，而不是直接通過年檢結(jié)論來宣告許可證無效，顯然，這一立法體例在效力層面上事實上架空了行政許可撤回、撤銷等監(jiān)管制度，因此，在邏輯上顯然是不恰當(dāng)?shù)摹？上驳氖?，有些年檢立法已經(jīng)認(rèn)識到這一點，例如，針對未通過年檢的情形，《成品油市場管理辦法》第40條則規(guī)定由有關(guān)商務(wù)部門根據(jù)利害關(guān)系人的請求或依據(jù)職權(quán)，作出撤銷成品油經(jīng)營許可決定。

完善年檢運行程序:為行政許可年檢權(quán)力有序運行提供規(guī)范模式

由于我國尚未出臺統(tǒng)一行政程序法，目前有關(guān)行政許可年檢程序立法在國家統(tǒng)一法層面上尚處于空白狀態(tài)。為進一步規(guī)范行政許可年檢權(quán)力的運行，切實保障行政許可持有人的合法權(quán)益，筆者認(rèn)為，立法機關(guān)需要進一步完善行政許可年檢程序立法，以此來進一步強化行政許可持有人的程序權(quán)利保障，通過賦予行政許可持有人豐富而飽滿的程序權(quán)利，實現(xiàn)行政許可持有人權(quán)利與行政許可年檢權(quán)力的有效均衡，促使行政許可機關(guān)依法作出年檢結(jié)論。筆者認(rèn)為，行政許可年檢程序應(yīng)當(dāng)著重從以下幾個方面來展開。

1．確立依職權(quán)啟動機制:讓行政許可年檢制度回歸主動性

行政許可年檢程序能否科學(xué)啟動是行政許可年檢程序良性運行的前提，是實現(xiàn)行政許可年檢制度宗旨之關(guān)鍵。完善我國行政許可年檢程序之前提，就是首先需要完善我國行政許可年檢程序啟動機制?！缎姓S可法》并沒有對行政許可年檢程序的啟動主體作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，這種制度建設(shè)現(xiàn)狀必然會對行政許可年檢程序的規(guī)范化建設(shè)帶來不利影響。根據(jù)目前年檢程序的啟動模式來看，行政許可年檢程序的啟動一般是以行政許可持有人自我申請、自我陳述為主，實行的是依申請啟動模式。筆者認(rèn)為，作為一個理性主體，行政許可持有人一般是不太可能主動通過類似于“投案自首”等自我暴露的方式來說明自身在實施行政許可中的問題。因此，這就注定了構(gòu)建在依申請模式基礎(chǔ)上的行政許可年檢制度運作的低效。我國多年以來的行政許可年檢制度實踐已經(jīng)充分證明了這一點。由于行政許可年檢在性質(zhì)上是屬于行政許可監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的一項法定監(jiān)督職責(zé)行為。因此，行政許可年檢從性質(zhì)上來說更應(yīng)當(dāng)是一種行政許可監(jiān)管機關(guān)依職權(quán)而開展的一項法定監(jiān)管行為，依申請啟動模式并不符合行政許可年檢作為監(jiān)督職權(quán)的本質(zhì)?；诖?，筆者認(rèn)為，行政許可年檢程序的啟動不能以行政許可持有人提出申請為條件，更不能夠以行政許可持有人未在規(guī)定期限內(nèi)提出行政許可年檢申請而進行懲戒。為進一步體現(xiàn)行政許可監(jiān)督的積極性、能動性，更加體現(xiàn)行政許可監(jiān)管的義務(wù)性，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)摒棄目前實踐中的依申請啟動模式，將依職權(quán)模式確立為行政許可年檢程序的啟動模式，從而能夠體現(xiàn)年檢制度的能動性，更加有效地對行政許可持有人既往的行政許可實施行為進行監(jiān)管。

2．復(fù)核確認(rèn)程序:確保行政許可年檢調(diào)查之準(zhǔn)確性

所謂復(fù)核確認(rèn)程序是指行政許可機關(guān)在對行政許可年檢信息最終確認(rèn)之前，將行政許可年檢調(diào)查相關(guān)信息告知行政許可持有人，并