關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新研究

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新研究

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度模式土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題思考途徑

論文內(nèi)容摘要：現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在著缺陷，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有必然性，但存在多種模式，并且存在諸多問(wèn)題，基于此，本文提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新機(jī)制。

家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是中國(guó)特色的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度，但分散的、狹小的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)和大市場(chǎng)發(fā)生了矛盾，筆者認(rèn)為，只有完善土地流轉(zhuǎn)制度，才利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地生產(chǎn)率。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

我國(guó)的改革首先從農(nóng)村開(kāi)始，而農(nóng)村的改革又發(fā)端于土地承包。土地承包調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的繁榮。承包地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最基本的生活保障。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在一定缺陷，其主要表現(xiàn)為：所有權(quán)主體不清，權(quán)限不明；土地經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)；農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地短期行為嚴(yán)重等；外出務(wù)工農(nóng)民的承包地棄耕、撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重；土地流轉(zhuǎn)困難等。

土地權(quán)屬關(guān)系混亂，所有權(quán)主體界定不清，內(nèi)容界定不完整。目前農(nóng)村土地所有權(quán)主體呈現(xiàn)多樣性。就我國(guó)的現(xiàn)行法律來(lái)說(shuō)，盡管規(guī)定農(nóng)村土地的所用權(quán)歸集體所有，但各級(jí)管理處置權(quán)卻由國(guó)家掌握，集體所有名不副實(shí)，再加上農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制中，家庭經(jīng)營(yíng)層次日益強(qiáng)化擴(kuò)大，農(nóng)村集體機(jī)構(gòu)對(duì)土地使用方面的監(jiān)督、管理和調(diào)控能力也就非常有限了。

土地資源零碎化。為了充分體現(xiàn)社區(qū)成員平等取得土地使用權(quán)的權(quán)利，采取按人口平均分配土地的辦法。按人口均分土地的制度安排，由于我國(guó)人多地少的特殊國(guó)情，使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模特別小，加之實(shí)行好壞搭配以及定期調(diào)整等，又造成了地塊的數(shù)量增加和分布零散。這種多地塊、小面積、分散狹小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，不利于合理利用農(nóng)業(yè)機(jī)械和水利設(shè)施，不利于實(shí)行合理耕作和采用先進(jìn)技術(shù)，不利于調(diào)整作物結(jié)構(gòu)和防止病蟲(chóng)害，不利于保持優(yōu)良品種的純度和品質(zhì)，不利于增加農(nóng)戶對(duì)土地的投入，必然造成農(nóng)業(yè)的粗放經(jīng)營(yíng)和低效益，并且與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模、集約化經(jīng)營(yíng)相違背。

土地流轉(zhuǎn)困難。在我國(guó)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)地使用者的農(nóng)地權(quán)利全部或部分地從一個(gè)主體轉(zhuǎn)移給其他主體的行為，即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)將不可逆轉(zhuǎn)，這樣就產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)的客觀需要。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系歸屬不明確以及周期性的土地調(diào)整，土地轉(zhuǎn)讓在具體的期限和合同方面不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)期限比較短且不穩(wěn)定，大多數(shù)轉(zhuǎn)讓都可以隨時(shí)終止，這使土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期。所以土地的流轉(zhuǎn)一般都是在親戚好朋友之間無(wú)償進(jìn)行的，土地很少能流轉(zhuǎn)到最能有效使用土地的人手中，造成土地的使用效率低下和嚴(yán)重浪費(fèi)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式

租賃模式。土地承包者將自己承包的土地在剩余承包期內(nèi)將土地租賃給其他農(nóng)戶或公司法人使用，承租人向出租人支付租金。我國(guó)法律允許農(nóng)村土地使用權(quán)擁有者出租其權(quán)利。這種出租的形式對(duì)于出租人來(lái)說(shuō)，他不必放棄土地所有權(quán)，即可得到土地租金，對(duì)承租人而言，他可以較小的代價(jià)，在租期內(nèi)得到土地使用權(quán)。出租是債權(quán)行為，不改變土地承包關(guān)系。該模式的受讓人既有個(gè)人，也有企事業(yè)單位；既有農(nóng)民，也有干部和科技人員。

土地信托模式。在“堅(jiān)持確保所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)；堅(jiān)持依法、自愿、有償，不搞強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，不搞行政定價(jià)；堅(jiān)持不改變土地農(nóng)業(yè)用途，確保耕地復(fù)耕能力”的原則下，以收取一定信托服務(wù)費(fèi)(可由受讓者支付)和簽訂信托服務(wù)合同的方式，接受農(nóng)戶或土地所有者的土地信托，并按信托約定將其在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給其它單位或個(gè)人。

土地抵押模式。土地使用者將自己所擁有的土地使用權(quán)向銀行擔(dān)保取得貸款。若抵押人不能按期償還貸款時(shí)，將喪失土地使用權(quán)，銀行取得土地使用權(quán)。該模式主要是發(fā)揮土地的融資作用。尤其在某些地區(qū)農(nóng)民自有資金不足的情況下，受新型產(chǎn)業(yè)相對(duì)較高利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)，很多農(nóng)民群眾采取融資的辦法解決資金問(wèn)題。當(dāng)前，以抵押土地解決貸款問(wèn)題，日益成為農(nóng)民群眾創(chuàng)辦新興產(chǎn)業(yè)和開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品的重要融資渠道。這種方式不僅開(kāi)辟了農(nóng)村融資渠道，解決了農(nóng)民資金問(wèn)題，而且由于土地使用權(quán)仍掌握在承包者手中，也不妨礙土地保護(hù)利用，對(duì)農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展有著重要的推動(dòng)作用。

股份合作模式。土地使用權(quán)入股是指土地承包者或擁有農(nóng)地永久性支配權(quán)的合作經(jīng)濟(jì)組織將其擁有的土地使用權(quán)以折股形式與其他生產(chǎn)要素綜合的經(jīng)濟(jì)行為。土地由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或發(fā)包給其他公司經(jīng)營(yíng)，按土地股份，村集體將土地經(jīng)營(yíng)及發(fā)包所得在年終進(jìn)行分配。

土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的小規(guī)模流轉(zhuǎn)占著主導(dǎo)地位，多為親戚朋友和農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)，大都采取口頭協(xié)議的形式，很少通過(guò)合同或契約規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)。口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益缺乏法律保護(hù)，協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性不高，甚至出現(xiàn)掠奪式經(jīng)營(yíng)。

土地流轉(zhuǎn)缺乏必要的信息中介。目前我國(guó)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象大多局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的村民，且多為轉(zhuǎn)讓人的親戚和朋友，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。雖然有的地方成立了土地流轉(zhuǎn)中介組織，但總體上缺少由上而下的網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的服務(wù)體系，使得供求雙方信息輻射面窄，流動(dòng)不暢，這不僅使土地流轉(zhuǎn)受到局限，影響了土地資源的合理配置，也使土地流轉(zhuǎn)的交易成本提高。建立真正適合土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求的中介組織后，不僅可以讓本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)出包轉(zhuǎn)讓而且可以讓外鄉(xiāng)、外縣甚至外省、外國(guó)的投資人都能來(lái)投資，從而打破地域限制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣也有利于農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。

畸形行政干預(yù)阻礙土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要必要的行政干預(yù)和監(jiān)督指導(dǎo)，但有些地區(qū)無(wú)端干預(yù)，或在某種利益驅(qū)使下不顧農(nóng)民利益強(qiáng)行干預(yù)，甚至有預(yù)謀地干預(yù)，造成不良影響和后果。一些基層干部遲遲不將第二輪承包合同或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放到農(nóng)戶，借招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名，隨意改變土地用途；有的不顧實(shí)際，強(qiáng)行搞所謂股份制或集中經(jīng)營(yíng)，引發(fā)很多后遺癥；有的對(duì)土地租金的收益分配，缺乏公開(kāi)性、合理性，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不到位的現(xiàn)象比較嚴(yán)重等。這些都對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生極為不利的影響，也造成干群關(guān)系緊張，引發(fā)消極因素。

土地承包權(quán)的福利性弱化土地流轉(zhuǎn)積極性。由于在農(nóng)村社會(huì)保障體系很不完善的情況下，土地承擔(dān)著農(nóng)民就業(yè)保障和傷病養(yǎng)老保險(xiǎn)功能，又由于承包者承包成本低，不轉(zhuǎn)讓也關(guān)系不大，受讓者也在低成本的環(huán)境中不肯出高價(jià)，因此，雖然農(nóng)民就業(yè)范圍越來(lái)越廣，農(nóng)民收入中農(nóng)業(yè)所占比例逐年下降，但大多數(shù)農(nóng)民仍把土地看成“活命田”，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至荒蕪棄耕，也不愿輕易轉(zhuǎn)包。

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的配套服務(wù)欠缺。目前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，缺乏土地流轉(zhuǎn)的政策空間。同時(shí)，流轉(zhuǎn)的服務(wù)也不到位，流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜，信息不暢通，也阻礙了流轉(zhuǎn)的積極性。特別是產(chǎn)權(quán)界限不清導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的責(zé)權(quán)利關(guān)系不明。土地流轉(zhuǎn)中，雖然存在土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，但各項(xiàng)權(quán)利的界限沒(méi)有具體規(guī)定。

金融信貸支持缺乏而制約了土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村金融信貸管理制度與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金借貸需求不匹配，無(wú)法滿足土地流轉(zhuǎn)的需要。再者，由于農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)都比較大，所以相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)在爭(zhēng)取資金和立項(xiàng)過(guò)程中，由于在農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行或其他商業(yè)銀行的監(jiān)管體系中，還沒(méi)有建立農(nóng)戶直接信貸擔(dān)保機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶不肯或不愿給予資金投放，使一些較好的項(xiàng)目在萌芽狀態(tài)就被扼殺，這對(duì)于提高土地效益，促進(jìn)土地健康流轉(zhuǎn)都起到了制約作用。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新

培育各種類型的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織

建立土地使用權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢(shì)，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場(chǎng)化的關(guān)鍵。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理需轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)戶的申請(qǐng)，需承包土地投資人的申請(qǐng)，采用多種形式為雙方牽線搭橋，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的利益?；鶎愚r(nóng)經(jīng)合作經(jīng)濟(jì)管理部門要履行自己的職責(zé)，做好工作，確保土地“自愿、有償、合法、有序”流轉(zhuǎn)。進(jìn)一步發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的搭橋引線作用，加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

有效發(fā)揮政府和村集體的職能

市場(chǎng)的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點(diǎn)，尤其是我國(guó)農(nóng)村的土地市場(chǎng)還很落后。因此，一是政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控。建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過(guò)于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育，可加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性，實(shí)現(xiàn)有序管理。二要建立約束政府行為過(guò)度干預(yù)的機(jī)制。準(zhǔn)確定位政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡，而不是運(yùn)用行政手段去調(diào)整土地資源，與民爭(zhēng)利。三要加強(qiáng)宣傳力度，增加農(nóng)民對(duì)有關(guān)法規(guī)和政策的了解，使土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺(jué)。土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此，要抓好土地流轉(zhuǎn)，必須“以人為本”，千方百計(jì)調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。

建立農(nóng)村社會(huì)保障體系

目前，我國(guó)廣大農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，沒(méi)有健全的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開(kāi)土地的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻。因而，必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能，建議研究“用土地流轉(zhuǎn)出讓金作為農(nóng)村居民社會(huì)保障金”制度，為農(nóng)民解除放棄土地承包的后顧之憂，使“完全不依賴土地為生計(jì)”的農(nóng)民真正離開(kāi)土地，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。

完善農(nóng)村金融服務(wù)體系

促進(jìn)農(nóng)村信貸，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)展等問(wèn)題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。因此，建議在穩(wěn)定承包權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，以土地使用權(quán)抵押融資的方式，使農(nóng)民較為方便地獲得急需的啟動(dòng)資金，發(fā)展農(nóng)業(yè)或農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，以此促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)業(yè)發(fā)展基金中，列出一定比例的專項(xiàng)基金用于扶持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣等。要簡(jiǎn)化種養(yǎng)大戶的貸款手續(xù)，通過(guò)信用社審定，發(fā)給“支農(nóng)信用卡”或“貸款信譽(yù)證”。

積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化

發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村隱性失業(yè)勞動(dòng)者從土地中分