我國金融監(jiān)管的宏觀思考

我國金融監(jiān)管的宏觀思考

摘要：我國金融監(jiān)管應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)：按照《巴塞爾協(xié)議》進(jìn)行審慎監(jiān)管，建立監(jiān)管的實(shí)施細(xì)則，完善監(jiān)管法規(guī)；加強(qiáng)“三大”監(jiān)管主體及與國際、區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作；建立金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部自律機(jī)制；健全市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的深入，金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心作用逐步得到認(rèn)可和強(qiáng)化，金融監(jiān)管工作在改革中也得到進(jìn)一步發(fā)展與完善。我國加入WTO后，金融業(yè)對外開放的步伐進(jìn)一步加快，金融監(jiān)管也將面臨著新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，切實(shí)改進(jìn)和加強(qiáng)新時(shí)期的金融監(jiān)管工作，已成為時(shí)代發(fā)展的客觀要求。如何正確評價(jià)我國金融監(jiān)管的整體效能，客觀分析當(dāng)前金融監(jiān)管存在的主要問題，有針對性地提出加強(qiáng)和改善新時(shí)期金融監(jiān)管工作的思路和設(shè)想，是我們必須正視和思考的重要課題。

一、對我國金融監(jiān)管的回顧和監(jiān)管效能的整體評價(jià)

20世紀(jì)80年代以來，世界經(jīng)濟(jì)和金融的不穩(wěn)定性日漸突出，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，維護(hù)整個(gè)金融體系的安全與穩(wěn)定，已成為各國政府、金融管理當(dāng)局的共識。我國的金融監(jiān)管是伴著金融業(yè)改革發(fā)展的深入，逐步成長、發(fā)展和壯大的。大體上經(jīng)歷了以下幾個(gè)主要階段

(一)1985-1992年，中央銀行行使金融監(jiān)管職能的初始階段。

這一階段是人民銀行專門行使中央銀行職能的初期，主要依靠行政手段管理金融的時(shí)期。該時(shí)期人民銀行的工作重心是放在改革和完善信貸資金管理體制、加強(qiáng)中央銀行的宏觀調(diào)控上，對中央銀行金融監(jiān)管工作研究不多，重視不夠。金融監(jiān)管的作用發(fā)揮是不理想的。

(二)1993-1994年偏重于整頓式、合規(guī)性監(jiān)管的階段。

這一階段是以1993年中央銀行提出整頓金融秩序、進(jìn)一步發(fā)揮中央銀行的監(jiān)管作用為契機(jī)的，大體經(jīng)歷了兩年時(shí)間。針對當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)生活中存在的各地盲目擴(kuò)張投資、競相攀比發(fā)展速度，亂集資、亂拆借、用信貸資金炒房地產(chǎn)、炒股票及銀行信貸資金體外循環(huán)的現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)中央銀行的分支機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變職能，由過去側(cè)重于管資金、分規(guī)模，轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)金融監(jiān)管上來。1994年，各級人民銀行按照中央指示，認(rèn)真執(zhí)行“堵邪路、開正門”的方針，嚴(yán)格執(zhí)行“約法三章”和“三項(xiàng)要求”，切實(shí)加強(qiáng)金融監(jiān)管，嚴(yán)肅查處了一批越權(quán)批設(shè)金融機(jī)構(gòu)、擅自提高利率、非法開辦外匯期貨市場及個(gè)別地方出現(xiàn)的非法集資等問題。這一階段監(jiān)管方式主要是整頓式、運(yùn)動式，監(jiān)管內(nèi)容以合規(guī)性為主。

(三)1995-1997年，金融監(jiān)管進(jìn)入有法可依階段。

中央銀行從監(jiān)管實(shí)踐中深深體會到，要保證金融監(jiān)管的權(quán)威性和超脫性，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效，維護(hù)良好的金融秩序，必須使金融監(jiān)管有法可依，以法律為保障、開展依法監(jiān)管，才能取得好的監(jiān)管效果。因此，于1994年我國先后頒布《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》等金融監(jiān)管法規(guī)，1995年，全國人大先后通過了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《票據(jù)法》、《保險(xiǎn)法》、《擔(dān)保法》和《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》等金融法律?？梢哉f，1994、1995兩年時(shí)間是我國金融法制建設(shè)大發(fā)展的時(shí)期。以此為標(biāo)志，我國金融監(jiān)管開始走上依法監(jiān)管的軌道。

(四)1997年至今，金融監(jiān)管體制改革深化階段。

這一時(shí)期，金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)一步完善，中國證券、保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會相繼成立，分別負(fù)責(zé)證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，人民銀行承擔(dān)各類銀行、信用社和信托投資公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，銀行與其所辦的信托、證券業(yè)務(wù)相繼脫鉤。1999年，人民銀行管理體制進(jìn)行了重大改革，撤銷了省級分行、建立了9個(gè)跨省區(qū)分行，中央銀行依法履行金融監(jiān)管職責(zé)的獨(dú)立性得到了進(jìn)一步增強(qiáng)。

可以說，改革開放20多年來，尤其是人民銀行獨(dú)立行使中央銀行職能以來，我國的金融監(jiān)管工作在構(gòu)建金融監(jiān)管組織體系、建立監(jiān)管指標(biāo)體系、構(gòu)建監(jiān)管法律體系、完善金融監(jiān)管內(nèi)容等方面都取得了很大的成績。從混業(yè)監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管，從單純的合規(guī)性稽核監(jiān)督到目前以防范金融風(fēng)險(xiǎn)為核心的審慎性監(jiān)管，都標(biāo)志著我國的金融監(jiān)管正逐步走向科學(xué)化、法制化、規(guī)范化的軌道。在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的初級發(fā)展階段，金融監(jiān)管很好地發(fā)揮了作用，在金融業(yè)歷史包袱較為沉重的條件下，較好地維護(hù)了金融體系的穩(wěn)定運(yùn)營，基本滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對信貸資金的需求。同時(shí)我們也要看到，隨著國際經(jīng)濟(jì)、金融一體化的發(fā)展和我國改革開放的深入推進(jìn)，金融業(yè)將面臨著更大的沖擊和挑戰(zhàn)，金融監(jiān)管承擔(dān)的任務(wù)更加艱巨，維護(hù)金融穩(wěn)定的難度將進(jìn)一步增加，以國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)我國金融監(jiān)管工作開展、衡量金融監(jiān)管成效已成為必然。

以國際通用的標(biāo)準(zhǔn)來衡量我國的金融監(jiān)管，其基本情況是：A、不良資產(chǎn)比例(高)；B、金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難情況(多)；C、金融機(jī)構(gòu)違規(guī)行為普遍程度(高)；D、金融案件發(fā)生比例(高)；E、支付系統(tǒng)的穩(wěn)定性(穩(wěn))；F、資本充足率(低)；G、經(jīng)營信息的透明度、信息的真實(shí)性(低)；H、國際評級(中等)。由此可見，以國際標(biāo)準(zhǔn)來衡量我國的金融監(jiān)管，其效能是較低的。但要說明的是，在運(yùn)用國際通用準(zhǔn)則的客觀標(biāo)準(zhǔn)來衡量中國的監(jiān)管效能時(shí)，應(yīng)把這一問題置于我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中去考慮，而不能脫離我國的經(jīng)濟(jì)背景去生搬硬套國際運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)，孤立地去分析這一問題。

二、從金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展“三大支柱”的理論看我國金融監(jiān)管面臨的問題

眾所周知，金融監(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制、市場紀(jì)律(市場約束力)為金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的“三大支柱”。從這三個(gè)方面看，我國目前的金融監(jiān)管尚存在以下主要問題。

(一)金融監(jiān)管方面

1．監(jiān)管理念不清晰。

根據(jù)新的《巴塞爾協(xié)議》的要求，監(jiān)管工作要堅(jiān)持持續(xù)性、審慎性原則。盡管我國的中央銀行監(jiān)管工作已經(jīng)從早期的合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)到了風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管，但與《巴塞爾協(xié)議》的要求相比還存在許多不規(guī)范之處。我們通常的監(jiān)管仍偏重于運(yùn)動式的監(jiān)管、整頓式的監(jiān)管、事后處置的監(jiān)管。這些監(jiān)管方式在當(dāng)時(shí)的歷史條件下不可否認(rèn)是正確的、有效的。但不是今后的發(fā)展方向。今后只能是按照新《巴塞爾協(xié)議》的要求，進(jìn)行有序的審慎的監(jiān)管，面對存在的問題一個(gè)一個(gè)地解決，直至最終達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)的要求。

2．監(jiān)管的法規(guī)不夠完善。

雖然經(jīng)過多年的努力，初步建立了一個(gè)包括《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》在內(nèi)的金融監(jiān)管的法律、法規(guī)體系，但這一體系還僅是框架性、指導(dǎo)性的，與之相配套的有關(guān)監(jiān)管實(shí)施細(xì)則還未完全建立起來，監(jiān)管起來，感覺有時(shí)操作性不強(qiáng)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)難以把握、難以統(tǒng)一。同時(shí)，其中有些方面與國際通用的做法還不一致，另外，隨著金融電子化的發(fā)展，以無形金融為調(diào)整對象的金融法律法規(guī)尚是空白，這些都有待于進(jìn)一步改進(jìn)、完善。

3．監(jiān)管隊(duì)伍的素質(zhì)不高。

一是表現(xiàn)為現(xiàn)場檢查的力量薄弱?，F(xiàn)有的中央銀行隊(duì)伍中能夠滿足現(xiàn)場檢查工作要求的人員比例和絕對數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)工作的需要；二是表現(xiàn)為監(jiān)管人員素質(zhì)不能完全跟上業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，如對金融機(jī)構(gòu)金融創(chuàng)新、中間業(yè)務(wù)、新的金融工具、金融產(chǎn)品等的監(jiān)管，有時(shí)力不從心，甚至出現(xiàn)監(jiān)管真空，監(jiān)管效果不理想。

(二)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制

1．從占全國金融資產(chǎn)70％的工、農(nóng)、中、建四家國有獨(dú)資商業(yè)銀行來看，存在的問題是比較突出的。主要是

①由于國家作為商業(yè)銀行的所有者和經(jīng)營者的定義不清晰，因此在國有商業(yè)銀行中存在“委托代理”的問題。

②國有商業(yè)銀行沒有有效代表國家行使所有者權(quán)力的董事會以對管理層的業(yè)績進(jìn)行監(jiān)督。

③國有商業(yè)銀行缺乏正式的、全行范圍的業(yè)績管理和評估框架。

④國有商業(yè)銀行的工資分配制度不能有效地將利益相

關(guān)者和高級管理人員的個(gè)人利益與銀行經(jīng)營業(yè)績有機(jī)結(jié)合。

⑤國有商業(yè)銀行的財(cái)務(wù)報(bào)告不能完全達(dá)到符合要求的透明度和對股東應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

⑥國有商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制體系，包括風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)和評估程序缺乏縝密性。

2．大多數(shù)的中小金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，甚至是形同虛設(shè)，導(dǎo)致市場定位不準(zhǔn)，內(nèi)部控制不力，實(shí)際經(jīng)營業(yè)績差，有的甚至出現(xiàn)了金融風(fēng)險(xiǎn)，影響金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定。

(三)市場紀(jì)律

由于我國還處于市場經(jīng)濟(jì)的初級階段，長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，市場規(guī)則尚未完全建立并深入人心，主要表現(xiàn)在，市場對市場成員的約束力較弱，市場主體在經(jīng)營過程中不規(guī)范的行為時(shí)有發(fā)生。一是信用觀念淡漠，一些工商企業(yè)信譽(yù)度低，逃廢債、賴債的情況時(shí)有發(fā)生，不但對樹立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新型銀企關(guān)系不利，而且對銀行債權(quán)構(gòu)成相當(dāng)大的侵害。二是從中介機(jī)構(gòu)看，自有資本的實(shí)力小，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的能力低，業(yè)務(wù)人員素質(zhì)差，道德風(fēng)險(xiǎn)較為嚴(yán)重。三是信息披露機(jī)制尚未建立，信息的公開性、真實(shí)性、約束性有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

從市場的外在因素看：一是公眾金融意識不夠強(qiáng)，特別是一些基層政府干預(yù)金融活動的情況還時(shí)而有之，造成金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為的錯(cuò)位；二是新聞媒體的監(jiān)督作用發(fā)揮得很不充分；三是執(zhí)法環(huán)境差，有法不依、違法不究、處置不力的情況時(shí)有發(fā)生，金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益不能得到有效保障，影響著其預(yù)期經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、加入WTO強(qiáng)化金融監(jiān)管的對策

加入WTO，對我國金融監(jiān)管工作是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。我們當(dāng)務(wù)之急是要立足現(xiàn)實(shí)，以構(gòu)建適合未來發(fā)展需要的現(xiàn)代化市場金融監(jiān)管體制為目標(biāo)，增強(qiáng)緊迫感，努力完善金融監(jiān)管系統(tǒng)，切實(shí)提高我國金融監(jiān)管效率，積極防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

(一)強(qiáng)化中央銀行金融監(jiān)管系統(tǒng)，進(jìn)一步樹立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為本的監(jiān)管理念。

人民銀行作為中央銀行，肩負(fù)著穩(wěn)定幣值、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，強(qiáng)化央行監(jiān)管地位是新時(shí)期強(qiáng)化銀行監(jiān)管工作的必然要求。

其一是監(jiān)管組織系統(tǒng)方面。發(fā)揮新的管理體制的優(yōu)勢，真正落實(shí)金融監(jiān)管責(zé)任，總行和分支機(jī)構(gòu)要有明確的監(jiān)管職責(zé)分工，堅(jiān)持下級服從上級，統(tǒng)一在總行授權(quán)下按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)行使監(jiān)管職責(zé)。

其二是監(jiān)管操作系統(tǒng)方面。拓寬金融監(jiān)管覆蓋面，實(shí)現(xiàn)本外幣、境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、表內(nèi)表外業(yè)務(wù)、現(xiàn)場和非現(xiàn)場的統(tǒng)一監(jiān)管。建立被監(jiān)管機(jī)構(gòu)檔案，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享。完善日常監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、資信評級、監(jiān)管責(zé)任制度體系，增強(qiáng)監(jiān)管效能。

其三是監(jiān)管保障系統(tǒng)方面。要強(qiáng)化監(jiān)管人員素質(zhì)提高，以新業(yè)務(wù)、新知識培訓(xùn)為重點(diǎn)，努力培養(yǎng)復(fù)合型監(jiān)管人才。要更新監(jiān)管理念，按照新《巴塞爾協(xié)議》的要求，堅(jiān)持持續(xù)性監(jiān)管和審慎性監(jiān)管原則，努力發(fā)揮監(jiān)管在維護(hù)金融秩序穩(wěn)定方面的功能和作用。

(二)加強(qiáng)“三大”監(jiān)管主體及與國際、區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)系合作。

加入WTO，要切實(shí)加強(qiáng)中央銀行、保險(xiǎn)監(jiān)管委員會和證券監(jiān)管委員會三者間的聯(lián)系、協(xié)調(diào)與合作，切實(shí)增強(qiáng)我國金融監(jiān)管的合力和實(shí)效。要立足當(dāng)前分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管的實(shí)際，創(chuàng)造條件，逐步實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營統(tǒng)一并表監(jiān)管的趨勢。要加強(qiáng)與國際和區(qū)域金融監(jiān)管當(dāng)局的合作與交流，及時(shí)提供與獲取對跨國金融機(jī)構(gòu)并表監(jiān)管的必要信息，積極學(xué)習(xí)和借鑒外國銀行的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，不斷提高我國的金融監(jiān)管水平。

(三)加強(qiáng)金融立法，建立健全我國金融監(jiān)管的法規(guī)。

目前，我國要繼續(xù)完善金融法規(guī)體系，一是對照已有的金融法規(guī)，認(rèn)真結(jié)合國際金融監(jiān)管規(guī)則的要求，制定我國詳細(xì)、全面的金融監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，突出可操作性，以確保監(jiān)管工作規(guī)范、統(tǒng)一。對有些不合乎發(fā)展要求的制度規(guī)定，要及時(shí)進(jìn)行修改，以符合國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的要求。二是結(jié)合當(dāng)前快速發(fā)展的金融業(yè)務(wù)實(shí)際，要借鑒國際上先進(jìn)的金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，盡快制訂完善有關(guān)的金融監(jiān)管法規(guī)，可建立市場準(zhǔn)入、經(jīng)營范圍、風(fēng)險(xiǎn)管理、市場退出等各個(gè)方面的金融監(jiān)管法規(guī)體系。前不久，以國務(wù)院324號令頒發(fā)的《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，對規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的市場退出，構(gòu)建依法操作機(jī)制，將起到很好的作用。

(四)建立良好的金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部自律機(jī)制。

這是確保銀行監(jiān)管體系得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的微觀金融基礎(chǔ)。要通過繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)金融體制改革，消除引起金融風(fēng)險(xiǎn)的體制性因素，理順金融部門與其他有關(guān)方面的關(guān)系，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在深化改革中健康穩(wěn)步發(fā)展。要抓緊建立現(xiàn)代商業(yè)銀行運(yùn)作機(jī)制，通過改革使金融機(jī)構(gòu)真正成為適應(yīng)市場的自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場競爭主體，時(shí)刻樹立依法穩(wěn)健經(jīng)營的思想，減少違規(guī)、違紀(jì)、違法行為的發(fā)生。

對國有獨(dú)資商業(yè)銀行，要按照一級法人治理結(jié)構(gòu)的要求，實(shí)行權(quán)力、經(jīng)營和監(jiān)督三分立，努力發(fā)揮股東大會、董事會、監(jiān)事會的作用，構(gòu)建科學(xué)合理的企業(yè)內(nèi)部管理控制體系，努力減少內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部管理控制體系主要包括

一是在系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一構(gòu)建行長等高級管理人員業(yè)績評價(jià)體系；

二是建立科學(xué)合理富有激勵(lì)機(jī)制的薪酬分配體系，讓多貢獻(xiàn)者多得，責(zé)任大者多得，增強(qiáng)管理人員責(zé)任感、事業(yè)心，推動經(jīng)營效益的提高；

三是提高業(yè)務(wù)報(bào)告有關(guān)數(shù)字的真實(shí)性，增加經(jīng)營績效透明度；

四是制訂系統(tǒng)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)評估、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)辦法，切實(shí)加強(qiáng)對不良資產(chǎn)的管理。

對中小金融機(jī)構(gòu)，一是要分類制訂管理辦法，包括業(yè)務(wù)經(jīng)營、市場開拓、內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)防范等各個(gè)方面。擺正機(jī)構(gòu)自身的市場定位，推動業(yè)務(wù)經(jīng)營的規(guī)范化，防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。二是加強(qiáng)自身內(nèi)部管理。建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，明確部門責(zé)、權(quán)、利，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)。建立業(yè)務(wù)操作管理制度，推動業(yè)務(wù)經(jīng)營的規(guī)范化。加強(qiáng)對重點(diǎn)業(yè)務(wù)部門、重要崗位的定期稽核審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。

(五)市場紀(jì)律方面。

要構(gòu)筑和營造依照市場