開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)體系研究分析

2017年，中共十九大首次提出了“高質(zhì)量發(fā)展”的概念，至此中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸拉開(kāi)了由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)作會(huì)議明確提出了加快形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)評(píng)價(jià)的雖然至今未有官方統(tǒng)一的高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)的評(píng)價(jià)體系出臺(tái)，但學(xué)術(shù)界以及各級(jí)政府對(duì)于高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)的探索和行。本文旨在對(duì)國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系進(jìn)行研究，首先針對(duì)現(xiàn)有的具有代表性的開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行介紹和分析；其次通過(guò)對(duì)構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系的相關(guān)文獻(xiàn)綜述，探索高質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的特點(diǎn)和一般要求；之后將介紹進(jìn)行高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系探索的政府、開(kāi)發(fā)區(qū)案例；最后，做出相應(yīng)總結(jié)和高質(zhì)量發(fā)展評(píng)級(jí)體系構(gòu)建建議。一、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系按級(jí)別分類，開(kāi)發(fā)區(qū)可分為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)兩類。由于國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更具有指導(dǎo)意義和普遍適用性，因此，在本部分中，將主要對(duì)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行列舉和分析。按功能分類，開(kāi)發(fā)區(qū)可分為經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、邊/跨境合作區(qū)等，在628個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)中，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)占比60%以上，比重較大。本部分，將主要列舉和分析國(guó)家級(jí)高新區(qū)和國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)現(xiàn)有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。01國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、綜合評(píng)級(jí)指標(biāo)體系(2021)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，由科技部火炬中心發(fā)布，是國(guó)家對(duì)高新區(qū)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的重要工具，也是各高新區(qū)制定內(nèi)部考核指標(biāo)體系的指導(dǎo)文件。國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)活躍度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈、綠色發(fā)展和宜居包容5個(gè)一個(gè)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)(2018)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，由商務(wù)部發(fā)布，是國(guó)家對(duì)經(jīng)開(kāi)區(qū)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的重要工具，也是各經(jīng)開(kāi)區(qū)制定內(nèi)部考核指標(biāo)體系的指導(dǎo)文件?？己嗽u(píng)價(jià)指標(biāo)體系由產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、科技創(chuàng)新、區(qū)域帶動(dòng)、生態(tài)環(huán)保、行政系評(píng)價(jià)通過(guò)對(duì)以上列舉的兩個(gè)代表性開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的分析對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有以下特點(diǎn)：(1)多維度全方面的綜合評(píng)價(jià)。例如：對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，從創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)活躍度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈、綠色發(fā)展和宜居包容性、開(kāi)放創(chuàng)新度分別進(jìn)行考而對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的評(píng)價(jià)，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、科技創(chuàng)新、區(qū)域53個(gè)細(xì)分指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。這樣的指標(biāo)體系，既明確了政府對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)主要的期望和功能定位，促進(jìn)各開(kāi)發(fā)區(qū)綜合全面發(fā)展，又能保原因在于，不同的開(kāi)發(fā)區(qū)都有自身特有的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，因此，評(píng)價(jià)體系不能是單一維度的數(shù)值反映，而應(yīng)是多維度、綜合(2)評(píng)價(jià)指標(biāo)與功能定位緊密結(jié)合。不同的功能定位使得各類開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)與側(cè)重點(diǎn)有所不同。例如：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)功能定位是建成具有重大引領(lǐng)作用和全球影響力的創(chuàng)新中心，因此主要從知識(shí)創(chuàng)造、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、國(guó)際化等方面對(duì)其考核；經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，主要定位則是通過(guò)密集型知識(shí)、技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量，因此主要從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)域帶動(dòng)、知識(shí)創(chuàng)新等方面對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)在制定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，也應(yīng)充分考慮自身的功能定位，作出與其相符的評(píng)價(jià)(3)現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系一定程度上反映了高質(zhì)量發(fā)展的要求。不難看出，無(wú)論是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)還是經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，都有一些反映高質(zhì)量發(fā)展要求的評(píng)價(jià)指標(biāo)。比如：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)體系，對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、以及高新區(qū)可持續(xù)發(fā)展，都有一定的要求；經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)體系，對(duì)于生態(tài)環(huán)保和行政效能，也有對(duì)應(yīng)然而，面對(duì)高質(zhì)量發(fā)展要求，現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)的評(píng)價(jià)體系，也還在一定升級(jí)的空間。(1)更多關(guān)注“量”而非“質(zhì)”?，F(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，依然偏重于對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和增長(zhǎng)而關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的評(píng)價(jià)指標(biāo)，如資源配置是否高效、民生是否改善等，相對(duì)較少。(2)更多關(guān)注“總量”而非“分量”?，F(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更多關(guān)注區(qū)域總量，而忽略了區(qū)域均衡發(fā)展的問(wèn)題。如，關(guān)注區(qū)域總體收入，而忽視了不同區(qū)域的差異，比如城鄉(xiāng)收入是否差異過(guò)大、收入分配是夠(3)缺失了一些高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)。雖然現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系一定程度上體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的要求，但仍然未能系統(tǒng)和全面體現(xiàn)，因此指標(biāo)維度仍二、高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系研究綜述高質(zhì)量發(fā)展在原先關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，更加重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量。因此，高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系，實(shí)際上應(yīng)在原有評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，拓展評(píng)價(jià)維度。高質(zhì)量發(fā)展》中提出“高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展”，指出了高質(zhì)量發(fā)展的具體方向。高質(zhì)量發(fā)展理念提出后，學(xué)術(shù)界對(duì)于高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建也進(jìn)行了廣泛的研究。下面將選取幾個(gè)有代表性的高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系進(jìn)行介紹。01簡(jiǎn)約的、全國(guó)適用的高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系中國(guó)高新區(qū)研究中心副主任朱常海[1]，根據(jù)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，遵循借鑒性、通用性、操作性原則，構(gòu)建了一個(gè)較為簡(jiǎn)約的、全國(guó)適用的高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系。該體系中包省級(jí)高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系徐永兵，羅鵬和張?jiān)耓2]，曾以河北省為例，構(gòu)建了一套高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系。該體系中包括創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)一級(jí)指標(biāo)，及省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)指標(biāo)體系杜春麗、杜子杰[3]據(jù)高質(zhì)量發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享，構(gòu)建了一套省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)指標(biāo)體系，具體包括產(chǎn)出效益、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色生態(tài)、開(kāi)放合作、創(chuàng)新發(fā)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系細(xì)分魏敏和李書(shū)昊[4]對(duì)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系做了更加細(xì)致的劃分，分為了包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、資源配置高效、市場(chǎng)機(jī)制完善、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)共享、產(chǎn)品服務(wù)優(yōu)質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)成果惠民以上四個(gè)由不同專家構(gòu)建的高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系，盡管構(gòu)建之初面對(duì)的經(jīng)濟(jì)體量不同(分別針對(duì)國(guó)家、省、園區(qū))，或者構(gòu)建的體系大小不同(二級(jí)指標(biāo)由12個(gè)到53個(gè)不等)，但通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，實(shí)際考核的維度差異性并不大，也沒(méi)有脫開(kāi)放、共享”的定義。在對(duì)各類高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系進(jìn)行綜述的過(guò)程中，正略咨詢發(fā)現(xiàn)，魯繼通[5]曾經(jīng)提出的一個(gè)高質(zhì)量發(fā)展理論分析框架對(duì)于各類高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建都十分契合。為了更加系統(tǒng)化地理解和構(gòu)建開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系，在此將該框架與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系融合匯總?cè)缦?。?shí)際操作中，各類開(kāi)發(fā)區(qū)可在此框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身特點(diǎn)及需求，構(gòu)建自身的高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系。三、高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系案例研究2018年初，浙江省政府印發(fā)《關(guān)于深化“畝均論英雄”改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“畝均”概念?！爱€均論英雄”本質(zhì)是以最小的資源環(huán)境代價(jià)，獲得最大的產(chǎn)出效益。由于該措施準(zhǔn)確抓住了高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在，因此引發(fā)了不小的關(guān)注。浙江將這一概念引入到工業(yè)領(lǐng)域，具體來(lái)說(shuō)，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)綜合評(píng)價(jià)以畝均稅收、畝均增加值、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率、RD業(yè)評(píng)價(jià)結(jié)果不同的企業(yè)，享受到的用地、用電等資源要素政策這一政策有很多亮點(diǎn)。首先，該政策鮮明地表明了政府鼓勵(lì)高質(zhì)量發(fā)展的態(tài)度。其次，由于差別化的資源政策，使得企業(yè)主動(dòng)轉(zhuǎn)變自身發(fā)展邏輯，政策出臺(tái)后，浙江不少企業(yè)主動(dòng)實(shí)施技術(shù)改進(jìn)、加大研發(fā)投入、節(jié)約土地資源，以適應(yīng)新的評(píng)價(jià)機(jī)制。最后，通過(guò)差別化措施手段，在實(shí)現(xiàn)正向激勵(lì)的同時(shí)，又加強(qiáng)了反向倒逼，促進(jìn)了企業(yè)的優(yōu)勝劣汰?！爱€均論英雄”改革仍在探索初期，因此存在一些需要解決的問(wèn)題。根據(jù)浙江省長(zhǎng)袁家軍的報(bào)告，具體有四大問(wèn)題亟待一是科學(xué)評(píng)價(jià)難，浙江省各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不一樣，當(dāng)前的評(píng)水電氣價(jià)、排污費(fèi)等差別化政策有待進(jìn)一步落地；三是倒逼退出難，浙江各地在實(shí)踐中，普遍碰到末檔企業(yè)退出十分困難，甚至有的劣勢(shì)企業(yè)已經(jīng)歇業(yè)，卻沒(méi)有淘汰退出的有效辦法；四是數(shù)據(jù)共享難，目前數(shù)據(jù)共享存在較大障礙。盡管存在一定的問(wèn)題，但“畝均論英雄”的改革依然不容忽視，該政策的提出也為未來(lái)各地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的落地實(shí)施給出了一定的方向和思路。02濟(jì)南高新區(qū)發(fā)布首個(gè)高新區(qū)、高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)展大會(huì)上，《濟(jì)南高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)(2019)》對(duì)外發(fā)《濟(jì)南高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)(2019)》是根據(jù)科技部對(duì)國(guó)家高新區(qū)的發(fā)展導(dǎo)向，以“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)體”所表達(dá)的創(chuàng)新生態(tài)理念為基本理論依據(jù)，由濟(jì)南高新區(qū)和中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院中國(guó)高新區(qū)研究中心共同研究編制，是反映高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)態(tài)和成效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系包括高活力雙創(chuàng)生態(tài)、高能級(jí)特色產(chǎn)業(yè)、高水平開(kāi)放協(xié)同、高品質(zhì)城區(qū)《濟(jì)南高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)(2019)》的發(fā)布，標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系的應(yīng)用正式拉開(kāi)序幕，同時(shí)對(duì)其他高新區(qū)的評(píng)價(jià)體系建設(shè)也有一定的借鑒意義。四、開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、評(píng)價(jià)體系構(gòu)建建議根據(jù)本文中開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系研究、高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系研究，并參考浙江、濟(jì)南等實(shí)際案例，正略咨詢簡(jiǎn)單提出幾點(diǎn)對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建建議。1、高質(zhì)量發(fā)展是未來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的主要趨勢(shì)，高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建勢(shì)在必行。由國(guó)家近兩年的政策導(dǎo)向，各專家的研究趨勢(shì)，以及標(biāo)桿開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)際操作來(lái)看，未來(lái)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展也將由高速增長(zhǎng)階段逐漸轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在此背景下，各開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)做好構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系的準(zhǔn)2、構(gòu)建多維度的全面的高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系。正如前文所述，相較于現(xiàn)有的評(píng)價(jià)體系，高質(zhì)量發(fā)展體系在評(píng)價(jià)維度上綠色、開(kāi)放、共享”的要求，也可參照上文提到的微觀、中觀、宏觀層面的體系構(gòu)建多維度的全面的高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)各開(kāi)發(fā)區(qū)綜合全面發(fā)展。3、評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建需要緊密結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)自身的功能定位和特點(diǎn)。國(guó)家對(duì)于不同類型開(kāi)發(fā)區(qū)也會(huì)有不同的評(píng)價(jià)體系，各開(kāi)發(fā)區(qū)在構(gòu)建自身高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系的時(shí)候，除了要圍繞高質(zhì)量發(fā)展的要求外，也要針對(duì)自身的功能定位以及未來(lái)期望的發(fā)展方向，構(gòu)建真正能夠正向促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的評(píng)價(jià)體系。有必要時(shí)，可在構(gòu)建之初