5第三章-公共管理的范式轉(zhuǎn)型課件

第三章公共管理的范式轉(zhuǎn)型第一節(jié)公共行政與公共管理概念解析第二節(jié)從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)到公共管理學(xué)第三節(jié)推動公共部門管理范式轉(zhuǎn)變的動因分析第四節(jié)公共管理現(xiàn)時代的挑戰(zhàn)第一節(jié)公共行政與公共管理概念解析（一）行政與管理行政（administration）與管理（management）兩個詞在含義上是接近的，但是，如果從語義學(xué)方面進(jìn)行考察可以認(rèn)定，“管理”和“行政”有著顯著的差異，管理者與行政者扮演的角色截然不同?！杜＝蛟~典》將“行政”一詞定義為：“一種行政執(zhí)行行為”，即對“各種事務(wù)進(jìn)行管理”或“對執(zhí)行、運用或處理進(jìn)行指導(dǎo)或監(jiān)督”。而對“管理”一詞的定義是：“通過某個人自己的行為處理，控事務(wù)的過程，實行監(jiān)管”。一般認(rèn)為，“行政”基本上指服從指令和服務(wù)，而“管理”則指：（1）取得某些結(jié)果；（2）取得這些結(jié)果的管理者的個人責(zé)任（二）公共行政與公共管理的區(qū)別1、內(nèi)涵不同公共行政是指公務(wù)活動，公務(wù)員執(zhí)行的是他人制定的政策。公共行政注重的是程序以及將政策轉(zhuǎn)化為行政和辦公室的管理?！肮芾怼眲t包括“行政”在內(nèi)，還涉及組織，亦即以最高的效率來實現(xiàn)目標(biāo)，并對結(jié)果真正負(fù)有責(zé)任。公共行政注重的是過程、程序和符合規(guī)定，公共管理涉及的內(nèi)容更為廣泛。2、范圍不同公共管理研究的是戰(zhàn)略、外部環(huán)境的處理以及組織的廣泛使命和目標(biāo)?！肮补芾怼币辉~涉及的范圍公共行政的范圍更為廣泛。另外，公共管理不僅僅發(fā)生在組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部?！肮残姓币辉~則完全和政府官僚體制結(jié)為一體。第二節(jié)從公共行政學(xué)、新公共

行政學(xué)到公共管理學(xué)1887年，美國學(xué)者Ｗ.威爾遜(WoodrowWilson)發(fā)表了著名的《行政(學(xué))之研究》一文，這成了公共行政學(xué)誕生的象征性標(biāo)志。在百余年的發(fā)展、演變的歷程中，作為政府管理研究領(lǐng)域的行政學(xué)經(jīng)歷了三次研究“范式”的轉(zhuǎn)換，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)(PublicAdministration)到新公共行政學(xué)(NewPublicAdministration)，再到(新)公共管理學(xué)(NewPublicManagement)的三次重大突破。一、公共行政學(xué)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的傳統(tǒng)形成于本世紀(jì)二三十年代，其思想基礎(chǔ)奠定于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初,它的主導(dǎo)地位一直持續(xù)到本世紀(jì)60年代。西方公共行政學(xué)的思想基礎(chǔ)是由威爾遜和馬克斯·韋伯等人所奠定的。正如有的西方學(xué)者所說，傳統(tǒng)的公共行政理論的主流，是上個世紀(jì)末從歐洲大陸的公法和政治科學(xué)中發(fā)展而來的，最典型地體現(xiàn)在Ｗ威爾遜1887年的那篇關(guān)于行政研究的著名論文中；德國學(xué)者Ｍ.韋伯最初寫于1911年的那篇關(guān)于官僚政治的論文具有同樣的聲譽，該文40年代譯成英文之后在美國很有影響。威爾遜的《行政(學(xué))之研究》一文開創(chuàng)了西方尤其是美國的公共行政學(xué)研究傳統(tǒng),該文“無論是在洞察力、說服力和影響力等方面,都堪稱是杰作”（沃爾多語）。該文涉及三個主題：（1）說明行政研究領(lǐng)域的歷史;（2）確定這個領(lǐng)域的研究主題;（3）決定這一領(lǐng)域的最好的研究方法。馬克斯·韋伯(MaxWeber)的官僚制度(科層制)理論構(gòu)成西方公共行政學(xué)的另一個思想基礎(chǔ)。他在《社會組織與經(jīng)濟(jì)組織理論》(1922)這一論著中對官僚制度作了系統(tǒng)的分析?！肮倭胖贫取?Bureaucracy)被用來表示一種特殊的組織結(jié)構(gòu)安排,也被用來表示一種特殊的行為模式———一種不被嚴(yán)格限制在正式官僚機(jī)構(gòu)上的模式。韋伯依賴于對古埃及、羅馬、中國的官僚制度、拜占庭帝國和19世紀(jì)到20世紀(jì)初歐洲出現(xiàn)的現(xiàn)代官僚制度的研究,使用了一種“理想型”的途徑從真實的世界中探討最充分發(fā)展了的官僚制度的組織形式。他將官僚制度看作是一種建立在權(quán)威和理性基礎(chǔ)上的最有效率的組織形式,這一制度在指揮和控制現(xiàn)代社會方面發(fā)揮主要作用;它在紀(jì)律的精確性、穩(wěn)定性和嚴(yán)格性,在可靠性效率方面比其他組織形式更優(yōu)越。韋伯刻畫了官僚制度的三個最重要的特征,即勞動分工、層級結(jié)構(gòu)和對事不對人的法規(guī)。韋伯的官僚制度理論對于傳統(tǒng)公共行政學(xué)注重正式政府組織及其結(jié)構(gòu)形式的研究產(chǎn)生了重要的影響。公共行政學(xué)傳統(tǒng)的另一個理論來源是本世紀(jì)一二十年代的科學(xué)管理學(xué)派的思想。這個學(xué)派的創(chuàng)立者泰勒(Taylor)在《科學(xué)管理原理》(1911)中提出管理的四類責(zé)任或條件：(1)認(rèn)真細(xì)致地收集由工頭和工人多年積累起來的大量知識、經(jīng)驗和技巧；(2)對工人的科學(xué)挑選及其后的進(jìn)一步開發(fā)；(3)將管理科學(xué)與科學(xué)地挑選與培訓(xùn)工人結(jié)合起來；(4)在工人和管理者之間公平地劃分實際的工作職責(zé)。科學(xué)管理運動的另一代表人物、法國的法約爾(M.Fayal)在《工業(yè)管理與一般管理》(1916)一書中確定了工業(yè)企業(yè)的六大類活動(技術(shù)活動、商業(yè)活動、財政活動、安全活動、會計活動和行政活動)。他認(rèn)為行政管理活動包含了五種職能(計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制),還提出了行政管理的十四條原則(勞動分工、權(quán)力和職責(zé)、紀(jì)律、命令統(tǒng)一、個人利益服從整體利益、報酬、集權(quán)、權(quán)力線、秩序、公平、人員任期穩(wěn)定、首創(chuàng)精神和集體精神)。到了二十世紀(jì)二三十年代，由于政府改革運動、科學(xué)管理運動和政治學(xué)的新學(xué)科方向的推動，公共行政學(xué)中的傳統(tǒng)得以形成，其典型的標(biāo)志是1926年在美國出版的兩本權(quán)威的行政學(xué)教科書:懷特的《行政學(xué)研究導(dǎo)論》和威洛比的《公共行政學(xué)原理》。歸納起來說，二十世紀(jì)二三十年代形成的公共行政學(xué)的傳統(tǒng)或信念包括了如下四個方面的基本內(nèi)容:第一、公共行政學(xué)采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府組織機(jī)構(gòu)(官僚體制)作為研究的主要領(lǐng)域。第二、政治-行政二分法成為公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ)。第三、公共行政學(xué)致力于一般或普遍原則的探索。第四、公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。二、新公共行政學(xué)（一）對公共行政學(xué)傳統(tǒng)的批評二三十年代形成的公共行政學(xué)傳統(tǒng)由于其內(nèi)在的缺陷在30年代末開始(尤其是二戰(zhàn)后)受到了嚴(yán)厲的批評。這種批判的一個重要背景是社會科學(xué)特別是政治學(xué)中的行為主義研究方式的盛行，這種行為主義研究方式成了行政學(xué)在本世紀(jì)40年代末開始突破或轉(zhuǎn)變的契機(jī)。戰(zhàn)后對行政學(xué)傳統(tǒng)的批評來自于各個方面,而最有影響的是如下兩篇論著：一是羅伯特·達(dá)爾(RobertA.Dahl)的《公共行政學(xué)的三個問題》(載于美國《公共行政學(xué)評論》1947年第6期)；二是赫伯特·西蒙(HerbertA.Simon)的《行政行為對行政組織決策過程的研究》一書(中文版譯為《管理行為》)。這兩部論著對公共行政學(xué)傳統(tǒng)進(jìn)行了深刻的批判，盡管兩者批評的角度有所不同。達(dá)爾的批評達(dá)爾在《公共行政學(xué)的三個問題》一文中指出了公共行政學(xué)傳統(tǒng)所遇到的如下三大難題:(1)公共行政學(xué)與規(guī)范價值的關(guān)系問題。(2)公共行政學(xué)與人類行為的關(guān)系問題。(3)公共行政學(xué)與社會環(huán)境的關(guān)系問題。西蒙的批評西蒙在“行政諺語”一文以及收入此文的《行政行為》一書中對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的批判主要集中在兩個方面:一是對傳統(tǒng)行政學(xué)特別是古利克和厄威克等人所提出的行政(管理)原則的批判。二是對傳統(tǒng)行政學(xué)中關(guān)于政治與行政二分法觀點的批判。（二）新公共行政學(xué)的興起以西蒙為代表的新公共行政學(xué)拋棄了所謂的行政原則以及政治-行政二分法，指出了傳統(tǒng)行政學(xué)研究方法及研究主題的不足，引入科學(xué)方法論來研究行政行為尤其是決策過程，廣泛利用社會科學(xué)的其他學(xué)科(如社會學(xué)、心理學(xué))的研究成果,拓展了行政學(xué)的視野，使行政學(xué)研究由單一學(xué)科框架邁向跨學(xué)科交叉研究的道路，并圍繞行政決策的研究,力圖建構(gòu)起新的行政學(xué)理論體系?！缎鹿残姓W(xué)》以及政策科學(xué)的興起標(biāo)志著公共行政學(xué)的傳統(tǒng)的主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理領(lǐng)域研究的新范式的形成。1968年,由《公共行政學(xué)評論》的主編沃爾多所發(fā)起,一群青年行政學(xué)學(xué)者在錫拉丘茲大學(xué)(SyracuseUniversity)的明諾布魯克(Minnowbrook)會場舉行研討會,會議的目標(biāo)是弄清公共行政學(xué)的相關(guān)問題以及這個學(xué)科如何改變以迎接70年代的挑戰(zhàn)。會議論文于1971年以《走向一種新公共行政學(xué):明諾布魯克觀點》為書名結(jié)集出版,本書可以說是《新公共行政學(xué)》的宣言。其中弗里德里克森(Frederickson)的《走向一種新的公共行政學(xué)》一文,在某種程度上可以看作是這次會議的總結(jié),集中地表述了《新公共行政學(xué)》的基本觀點。該文有三個目的:一是綜合明諾布魯克會議上關(guān)于新公共行政學(xué)觀點;二是探討新公共行政學(xué)與更廣泛的行政思想與實踐世界的關(guān)系;三是解釋新公共行政學(xué)與組織理論之間的相互影響。新公共行政學(xué)的主要特征：（1）新公共行政學(xué)在公共行政學(xué)的經(jīng)典目標(biāo)和理論基礎(chǔ)中增加了公平一項。（2）新公共行政學(xué)以公平為核心,拋棄了政治-行政二分法的觀點。（3）新公共行政學(xué)傾向于拋棄傳統(tǒng)的過于穩(wěn)定的官僚體制，尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)或官僚組織形式。三、公共管理學(xué)的興起20世紀(jì)80年代中后期在美國出現(xiàn)了一種(新)公共管理(Newpublicmanagement)運動。這種運動的目標(biāo)是以政府和其他公共部門管理問題的解決為核心，融合各種學(xué)科相關(guān)的知識和方法，創(chuàng)立一個公共管理(尤其是政府管理)的新知識框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實踐發(fā)展的迫切需要。公共管理學(xué)者來自于行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、組織與管理理論(管理學(xué))等各個學(xué)科。公共管理學(xué)不僅是一種新的政府管理理論，而且也是一種新的政府管理模式。作為一種運動或思潮，(新)公共管理者并沒有“一致”的理論立場，更未形成被普遍接受的公認(rèn)“范式”。新公共管理思潮的基本特征：（1）公共管理學(xué)是一種廣泛而綜合的知識框架。（2）公共管理學(xué)拓展了政府管理研究的領(lǐng)域,具有一系列的主題創(chuàng)新。（3）公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來研究公共管理或政府管理問題。（4）公共管理學(xué)提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式。對新公共管理的評價公共管理學(xué)新范式的出現(xiàn)是對以往公共行政學(xué)的一次嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),它幾乎改變了傳統(tǒng)行政學(xué)的研究范圍及主題,研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)和行政管理方式,成了當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流?！恫既R克維爾政治學(xué)百科全書》“公共行政學(xué)”詞條這樣寫道:“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法對公共行政學(xué)的傳統(tǒng)主流理論構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),因為它擁有一種通用的分析語言,廣泛地采用了以消費者為導(dǎo)向的方法來研究公共服務(wù)。如果說公共行政學(xué)的傳統(tǒng)主流研究方法對20世紀(jì)早期美國行政學(xué)發(fā)展作出了貢獻(xiàn),并占據(jù)了相當(dāng)重要的學(xué)術(shù)地位的話,那么,現(xiàn)在或許可以說這一位置已被以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法所取代”。奧斯特洛姆也說:“當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的著作,以經(jīng)濟(jì)理論為基本模式,對傳統(tǒng)行政管理理論的眾多基本理論提出了挑戰(zhàn)?！钡谌?jié)推動公共部門管理范式

轉(zhuǎn)變的動因分析1、公眾對公共部門的批評2、經(jīng)濟(jì)理論的影響3、公共選擇理論4、全球化的作用5、技術(shù)變革的影響1、公眾對公共部門的批評（1）公共部門的規(guī)模受到了批評（2）各國政府對于人們關(guān)于政府規(guī)模的論證一直在作出反應(yīng)（3）政府的管理方式不斷地受到批評，也就是說官僚主義的管理方式已經(jīng)成為非常不受歡迎的管理形式。2、經(jīng)濟(jì)理論的影響在20世紀(jì)70年代，一些保守主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，政府只會帶來經(jīng)濟(jì)問題，如：限制經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)自由等，這些理論家宣稱，證據(jù)表明，特別是根據(jù)他們的理論模型，政府如能減少干預(yù)行為，就可以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率，從而增加社會福利。人們不贊成通過官僚機(jī)構(gòu)強(qiáng)制人民去做各種事情，而認(rèn)為市場的途徑效果會更好。在這個時期形成了一種著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，通常被認(rèn)為“新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)”，或者稱為“經(jīng)濟(jì)理性主義”。無論是政府、政策顧問還是官僚機(jī)構(gòu)本身都擁護(hù)這種形式的經(jīng)濟(jì)學(xué)，在制定政府和提供服務(wù)方面都更多地利用政府內(nèi)部和外部的市場。經(jīng)濟(jì)學(xué)們及其經(jīng)濟(jì)思維在科層體制的較高層面上正在替代傳統(tǒng)的公共行政的觀念，而經(jīng)濟(jì)理論也滲透到新的公共管理的實踐中。3、公共選擇理論經(jīng)濟(jì)理論在科層體制方面的具體應(yīng)用就是所謂的“公共選擇理論”，其核心思想在于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，認(rèn)為政治市場中官員的行為舉止同樣遵循“經(jīng)濟(jì)人”的邏輯。這一理論為理論家提供了可信的武器來支持他們的觀點，這就是，傳統(tǒng)意義上的政府過于龐大和效率低下，因此也與傳統(tǒng)的公共行政模式提供了鮮明的對照。公共選擇理論其實就是將有關(guān)的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于行政和社會領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)思維的體現(xiàn)。4、全球化的作用世界走向全球化的潮流也影響了公共部門的管理。在公共行政的領(lǐng)域，就好比是在社會或科學(xué)理論的其他領(lǐng)域一樣，觀念的傳播和技術(shù)的影響如此迅速，乃至國家的界限都變得日益模糊了。與此同時，在全球?qū)用嫔险归_經(jīng)濟(jì)競爭的背景下，政府的效能成為構(gòu)成國家競爭力優(yōu)勢的一個十分重要的因素。第四節(jié)公共管理現(xiàn)時代的挑戰(zhàn)1、關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問題2、