第十一章行政改革課件

行政管理學(xué)主講:方美玲6/10/20231第十一章行政改革6/10/20232第一節(jié)行政改革概述

6/10/20233一、行政改革的涵義6/10/20234關(guān)于行政改革涵義的觀點(diǎn)非常多，主流的觀點(diǎn)通常從行政生態(tài)的角度來(lái)考慮，認(rèn)為行政改革通常指政府行政組織為適應(yīng)行政內(nèi)外環(huán)境的變化，使行政管理達(dá)到社會(huì)滿(mǎn)意的程度，在各種政治力量和社會(huì)力量的作用下，有計(jì)劃的調(diào)整和改變國(guó)家行政管理方方面面的過(guò)程。從這個(gè)定義中我們可以進(jìn)一步了解到：6/10/202351．行政改革的原因行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為，任何行政管理都存在于一定的行政環(huán)境之中并受其影響，任何環(huán)境方面的變化都會(huì)對(duì)行政管理產(chǎn)生影響，行政管理必然會(huì)隨之發(fā)生相應(yīng)的改變。因此，行政改革的原因是行政環(huán)境或者說(shuō)是行政生態(tài)的變化。6/10/202362．行政改革的目標(biāo)不同的國(guó)家、不同的歷史時(shí)期，其行政環(huán)境不盡相同，因此行政改革的具體目標(biāo)也就存在差異。但是拋開(kāi)具體細(xì)節(jié)的差異，行政改革又顯示出一些相同的目標(biāo)追求。這種目標(biāo)追求就是通過(guò)改革，使行政管理與行政環(huán)境相適應(yīng)，改革不良行政，提高行政組織的能力與行政管理的有效性，使行政管理達(dá)到社會(huì)滿(mǎn)意的程度。6/10/202373．行政改革的特點(diǎn)行政改革的一個(gè)重要特點(diǎn)是它通常都是由政府行政組織發(fā)起的一種自我改良行為。因此通常都是自上而下的、并且有計(jì)劃甚至有步驟的。6/10/202384．行政改革的內(nèi)容行政改革的內(nèi)容十分廣泛，可以說(shuō)是包含了行政管理的方方面面，從行政改革的實(shí)踐來(lái)看，其改革的重點(diǎn)內(nèi)容主要集中在行政權(quán)力、行政組織結(jié)構(gòu)、行政職能、人事行政等幾個(gè)方面。6/10/20239二、行政改革的動(dòng)力6/10/202310行政改革來(lái)源于行政環(huán)境的變化，這種變化發(fā)生之后便產(chǎn)生了兩種基本的對(duì)立力量。一是要求行政管理進(jìn)行變革，稱(chēng)之為行政改革的動(dòng)力，另一是要讓行政管理保持原狀，稱(chēng)之為行政改革的阻力。行政改革的動(dòng)力，就是指推動(dòng)決策者和行政領(lǐng)導(dǎo)采取措施，實(shí)現(xiàn)行政變革發(fā)展的力量。這種力量來(lái)源于對(duì)改變行政系統(tǒng)現(xiàn)狀的需求。其中來(lái)自于外部環(huán)境的推動(dòng)力量形成行政改革的外部動(dòng)力，來(lái)自于內(nèi)部環(huán)境的力量形成內(nèi)部動(dòng)力。6/10/202311（一）行政改革的外部動(dòng)力6/10/2023121．政治方面的動(dòng)力政治同行政有著最為緊密的關(guān)系，政治發(fā)展對(duì)行政發(fā)展的影響最為直接，政治制度的變更與發(fā)展必然導(dǎo)致行政制度的相應(yīng)變化。當(dāng)憲法的修改涉及行政體系時(shí)，行政體系必然隨之變化。政治決策的變動(dòng)，也必然要求行政體系做出相應(yīng)變化。6/10/2023132．經(jīng)濟(jì)方面的動(dòng)力經(jīng)濟(jì)制度的變化必然導(dǎo)致行政制度的變革，經(jīng)濟(jì)政策的變化會(huì)對(duì)行政體系提出不同的要求，一定的經(jīng)濟(jì)狀況需要有與之相適應(yīng)的行政制度，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然伴隨著行政的發(fā)展。比如，改革開(kāi)放以后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，客觀上也就要求政府進(jìn)行改革，轉(zhuǎn)變政府職能，政企分開(kāi)。6/10/2023143．文化方面的動(dòng)力任何一個(gè)行政體系的結(jié)構(gòu)形式、運(yùn)轉(zhuǎn)程序、決策過(guò)程以及行政人員的行為、態(tài)度、價(jià)值觀等，都直接或間接地受到文化的影響和制約。當(dāng)一種新的行政文化、行政價(jià)值取代舊的行政文化、行政價(jià)值，行政改革已經(jīng)由可能成為現(xiàn)實(shí)。比如我國(guó)有長(zhǎng)期的官本位的文化傳統(tǒng)，認(rèn)為當(dāng)官不為民做主，不如回家賣(mài)紅薯的思想應(yīng)當(dāng)讓位于民本位，官員是公仆是雇員而不是主人，改革的方向——打造服務(wù)型政府。6/10/2023154．社會(huì)方面的動(dòng)力行政管理是社會(huì)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，社會(huì)的變化必然會(huì)作用于行政系統(tǒng)，要求其做出相應(yīng)的變革與調(diào)整。比如，階級(jí)、階層的變化會(huì)引起政府系統(tǒng)功能的變化；社會(huì)權(quán)力再分配會(huì)帶來(lái)政府系統(tǒng)權(quán)力力量、范圍和領(lǐng)域的變化；社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)要求政府系統(tǒng)具備相應(yīng)的功能等。6/10/202316（二）行政改革的內(nèi)部動(dòng)力6/10/2023171．新的技術(shù)方法的應(yīng)用新技術(shù)的產(chǎn)生使人們有可能在政府中采用這種新技術(shù)，而政府通過(guò)對(duì)新技術(shù)的采用，不但會(huì)使組織結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，也會(huì)影響到行政人員的觀念、態(tài)度和工作方法。比如行政信息技術(shù)的普遍應(yīng)用，一方面減少了人的手工勞動(dòng)，降低成本；另一方面帶來(lái)了一系列新的行政管理模式和組織方法，從而極大地提高了行政效率。6/10/2023182．政府內(nèi)部改革人士的推動(dòng)政府內(nèi)部一些有使命感和責(zé)任心的人，往往是行政改革和發(fā)展的中堅(jiān)力量，對(duì)行政改革和行政發(fā)展起到一種推動(dòng)作用，他們并非既得利益的一部分，但也并非完全同既得利益無(wú)關(guān)，促使他們進(jìn)行改革的是對(duì)國(guó)家的責(zé)任，在自上而下的改革和發(fā)展中，這些人的作用就特別可貴。一旦他們覺(jué)察到現(xiàn)行的行政制度出了問(wèn)題，那么他們往往會(huì)在政府內(nèi)部率先發(fā)起行政改革。6/10/2023193．政府雇員的利益需求公共選擇理論認(rèn)為，政府雇員也是經(jīng)濟(jì)人，有著自己的利益追求。當(dāng)政府雇員對(duì)自己的現(xiàn)狀不滿(mǎn)，或者預(yù)期可以通過(guò)改革改善自己的利益時(shí)，他們會(huì)尋求和支持改革。6/10/202320三、行政改革的阻力及其克服6/10/202321（一）行政改革的阻力6/10/2023221．內(nèi)部阻力行政改革存在一個(gè)悖論，一方面行政組織既是行政改革的設(shè)計(jì)者、組織者、推動(dòng)者和執(zhí)行者，另一方面，它又是行政改革的對(duì)象和客體。因而行政改革在很大程度上是一種基于外部壓力的、被動(dòng)的自我手術(shù)。當(dāng)改革有利于本身時(shí)，會(huì)比較順利，當(dāng)改革觸及其利益時(shí)，就會(huì)形成改革的阻力，因此，行政改革的阻力主要來(lái)自行政體系的內(nèi)部。6/10/202323（1）行政人員的反對(duì)行政人員的態(tài)度對(duì)行政改革過(guò)程有十分重要的影響。行政人員反對(duì)進(jìn)行行政改革可能會(huì)出于下面幾個(gè)原因：第一，觀念守舊、安于現(xiàn)狀第二，考慮個(gè)人得失第三，不了解改革的實(shí)際內(nèi)容和意義第四，對(duì)改革的成功缺乏信心6/10/202324（2）行政組織的障礙組織系統(tǒng)現(xiàn)行的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理體制、權(quán)責(zé)關(guān)系、運(yùn)行機(jī)制等等可能會(huì)給改革帶來(lái)一定的阻力，特別是當(dāng)它們本身成為行政改革的對(duì)象時(shí)，造成的阻力可能會(huì)更大。這種阻力有時(shí)往往是潛在的、無(wú)形的，對(duì)行政改革的進(jìn)程具有很大的破壞力。組織方面的阻力可能出于下面幾種原因：第一，部門(mén)利益受到損害第二，組織缺乏改革的客觀資源（人力、物力財(cái)力）6/10/2023252．外部阻力行政改革還會(huì)遇到來(lái)自組織外部的阻力。這些阻力主要包括：

6/10/202326（1）對(duì)改革持不同意見(jiàn)的各種力量的反對(duì)這些力量可能是反對(duì)黨、持不同政見(jiàn)者、統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的保守派、既得利益集團(tuán)，也可能是一般的社會(huì)大眾。他們抵制或反對(duì)進(jìn)行改革的原因與組織系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生阻力的原因基本相同，如思想因循守舊，個(gè)人利益、部門(mén)利益或集團(tuán)利益受到損害，對(duì)行政改革的目的、意義缺乏了解或?qū)π姓母锶狈π拍?，等等?/10/202327（2）缺乏配套改革的制約行政體系是上層建筑體系之中的一個(gè)小系統(tǒng)。它的變革必須與政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的改革相配套、相適應(yīng)并協(xié)同進(jìn)行，否則，任何一方的改革滯后都會(huì)影響整個(gè)社會(huì)改革與發(fā)展的進(jìn)程。6/10/202328（3）突發(fā)事件的阻礙行政改革需要投入相當(dāng)?shù)娜肆?、物力和?cái)力，如果在改革的過(guò)程之中突發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)、疫病、自然災(zāi)害、恐怖襲擊等事件，則有可能會(huì)造成改革的被迫停頓，從而阻礙改革的進(jìn)行。6/10/202329（二）克服行政改革阻力的方法6/10/2023301.認(rèn)真論證改革計(jì)劃或方案，確保改革結(jié)果有利于社會(huì)整體和多數(shù)人利益行政改革的根本目的是適應(yīng)行政環(huán)境的變化，使政府能夠更好的服務(wù)于社會(huì)廣大公眾，同時(shí)使其成員的能力、成就、待遇等等得到同步發(fā)展。因此，要使改革成功、減小改革的阻力，必須認(rèn)真論證改革計(jì)劃或方案，確保改革結(jié)果有利于社會(huì)的整體利益和多數(shù)人的利益，以便使絕大多數(shù)的人支持改革。6/10/2023312．讓各級(jí)行政人員積極參與行政改革過(guò)程心理學(xué)研究表明，人們對(duì)某項(xiàng)事情的參與度與他們對(duì)此項(xiàng)事情的支持度呈正相關(guān)。讓各級(jí)行政人員參與改革計(jì)劃的設(shè)計(jì)或參與討論實(shí)施改革計(jì)劃所需要解決的問(wèn)題，可以增加他們對(duì)改革過(guò)程的了解、認(rèn)同和責(zé)任感、減少或消除對(duì)立情緒。讓各級(jí)行政人員參與的程度越大，效果越好。6/10/2023323．使行政組織形成勇于改革的文化氛圍由于保守的官僚文化常常是阻礙改革的重要原因，因此，培育勇于改革、勇于創(chuàng)新的組織文化有利于改革的提出與執(zhí)行。這樣的文化首先有利于改革者的出現(xiàn)并發(fā)起改革，改革者出現(xiàn)以后更要廣泛宣傳、深入動(dòng)員，擴(kuò)大這種文化氛圍，那么改革過(guò)程之中的阻力自然減小，甚至化阻力為動(dòng)力。6/10/2023334．廣泛宣傳，使社會(huì)形成改革的共識(shí)行政改革的牽涉面非常廣，要取得成功，需要整個(gè)社會(huì)的配合。因此，必須要廣泛宣傳、積極溝通，形成改革的共識(shí)，讓各方面都做好必要準(zhǔn)備。比如，行政改革中涉及政企分開(kāi)的部分，除了政府放權(quán)之外，也需要企業(yè)有良好的心理準(zhǔn)備，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制。又如要建立有限政府，就必須讓社會(huì)有更多自治的能力，否則政府放權(quán)了，社會(huì)卻不能自我管理，會(huì)造成社會(huì)混亂。6/10/2023345．合理安排改革的時(shí)間和進(jìn)程改革需要選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，最好在影響改革的合力為正方向的最大值時(shí)提出，即改革的動(dòng)力與阻力之差最大時(shí)提出。在一般情況下，人們對(duì)改革有一個(gè)適應(yīng)過(guò)程，應(yīng)避免過(guò)于激烈。但并不等于時(shí)間越長(zhǎng)越好，長(zhǎng)了可能消耗了人們的改革熱情與動(dòng)力，錯(cuò)失改革的良機(jī)。可以選擇先試點(diǎn)再推廣，分解目標(biāo)逐步過(guò)渡，階段性分步進(jìn)行或一次性全面推開(kāi)等多種方法。6/10/2023356．對(duì)受損者進(jìn)行補(bǔ)償改革是利益的再分配，改革中的利益受損者是改革的強(qiáng)大阻力，在改革中對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)償有助于得到他們的支持?！笆軗p者雖然人數(shù)很少，但是勢(shì)力很強(qiáng)而且影響力大。還有一個(gè)問(wèn)題就是，收益往往是在未來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而損失是當(dāng)前的?！彪m然，對(duì)受損者進(jìn)行補(bǔ)償可能會(huì)付出高昂的代價(jià)，但是由此推動(dòng)改革進(jìn)程所獲取的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益是無(wú)可比擬的。6/10/202336第二節(jié)當(dāng)代西方國(guó)家的行政改革

6/10/202337一、當(dāng)代西方國(guó)家行政改革的主導(dǎo)理論

6/10/202338（一）公共選擇理論6/10/202339公共選擇理論是旨在將市場(chǎng)制度中的人類(lèi)行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，即經(jīng)濟(jì)人模式，從而修正傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)把政治制度置于經(jīng)濟(jì)分析之外的理論缺陷的一種新公共經(jīng)濟(jì)理論。它不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)重要分支，也是現(xiàn)代政治學(xué)和行政學(xué)中的重要研究?jī)?nèi)容。其中尤其是主要代表人物布坎南的“政府失敗理論”最具影響。6/10/2023401．公共選擇理論的基本假設(shè)所謂公共選擇是指非市場(chǎng)的集體選擇，實(shí)際上就是政府選擇。公共選擇理論的基本特點(diǎn)是以經(jīng)濟(jì)人的假定為分析武器。所謂經(jīng)濟(jì)人假定，即是指：作為一個(gè)人，無(wú)論他處于什么地位，其人的本性都是一樣的，都以追求個(gè)人利益，使個(gè)人的滿(mǎn)足程度最大化為最基本的動(dòng)機(jī)，亦即假定人都具有經(jīng)濟(jì)人特點(diǎn)。6/10/202341基于這一假定，布坎南認(rèn)為，因?yàn)閲?guó)家仍是一種人類(lèi)的組織，在這里作決定的人和其他人沒(méi)有什么差別，既不更好，也不更壞，這些人一樣會(huì)犯錯(cuò)誤。國(guó)家不是神的造物，它并沒(méi)有無(wú)所不在和正確無(wú)誤的天賦。這樣便使我們無(wú)論在分析個(gè)體行為還是集體行為時(shí)就有了一個(gè)共同的出發(fā)點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)人假設(shè)——當(dāng)人們必須在若干取舍面前進(jìn)行選擇時(shí)，他們將更愿意選擇那種能為自己帶來(lái)較多好處的方法，而無(wú)論他們來(lái)自私人部門(mén)還是公共部門(mén)。6/10/2023422．政府失敗及其原因布坎南從政府的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)得出了政府失敗的結(jié)論。所謂政府失敗，是指國(guó)家或政府的活動(dòng)并不總像人們?cè)日J(rèn)為的那樣有效或政府干預(yù)主義理論所說(shuō)的那樣有效。在布坎南看來(lái)，政府作為公共利益的保證人，其作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足，并使各經(jīng)濟(jì)人員所作決定的實(shí)惠效應(yīng)比政府干預(yù)以前更高，否則，政府的存在就無(wú)任何經(jīng)濟(jì)意義。6/10/202343布坎南認(rèn)為政府失敗的原因主要包括：（1）政府部門(mén)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；（2）政府部門(mén)缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制；（3）政府機(jī)構(gòu)自我膨脹；（4）對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)督信息不完備；（5）政府的尋租行為。6/10/2023443．政策建議布坎南在剖析政府失敗原因的基礎(chǔ)上對(duì)失敗的補(bǔ)救提出了政策建議：1）創(chuàng)立一種新政治技術(shù)，提高社會(huì)民主程度；2）在公共部門(mén)恢復(fù)自由競(jìng)爭(zhēng)，改善官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率；3）改革賦稅制度，約束政府權(quán)力。布坎南等公共選擇理論家認(rèn)為，一旦發(fā)生公共生產(chǎn)低效率的問(wèn)題，就應(yīng)該從現(xiàn)行體制上尋找原因，從制度創(chuàng)新上去尋找對(duì)策，以便從根本上減少政府的失敗。6/10/202345（二）新公共管理理論6/10/20234620世紀(jì)70年代，西方各國(guó)從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮陷入“滯脹”，從經(jīng)濟(jì)學(xué)家到政治學(xué)家再到行政學(xué)家都在尋找原因和出路，結(jié)果大多數(shù)的專(zhuān)家都認(rèn)為凱恩斯主義主張的全面干預(yù)的大政府宣告失敗，這時(shí)候許多行政學(xué)家開(kāi)始反思大政府理論甚至韋伯的官僚制理論，他們認(rèn)為政府低效的根源在于傳統(tǒng)的官僚制，于是掀起了一股改革政府的運(yùn)動(dòng)，將私營(yíng)企業(yè)的管理方法引入到公共部門(mén)的管理之中，以此來(lái)提高公共部門(mén)的管理效率，由此形成了席卷全球的新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要代表理論為奧斯本等人的企業(yè)家政府理論。6/10/2023471．傳統(tǒng)政府官僚體制的危機(jī)與企業(yè)家政府理論的出現(xiàn)奧斯本認(rèn)為，政府對(duì)于社會(huì)的存在和發(fā)展固然是必不可少的，但遺憾的是，政府的現(xiàn)狀并不令人滿(mǎn)意，它并沒(méi)有像人們所期望的那樣有效地運(yùn)作。到20世紀(jì)80～90年代，當(dāng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)蕭條乃至更加不景氣時(shí)，一些地方政府的行政首長(zhǎng)紛紛開(kāi)始尋找出路，正是在這種背景下，奧斯本提出了他的所謂企業(yè)家政府理論，以達(dá)到重新塑造政府形象的目的。6/10/2023482．企業(yè)家政府的本質(zhì)含義奧斯本指出：“我們使用‘企業(yè)家政府’一詞來(lái)指我們目睹在美國(guó)各地出現(xiàn)的新模式。薩伊創(chuàng)造了這個(gè)詞：‘企業(yè)家把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和支出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方。’換言之，企業(yè)家運(yùn)用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和實(shí)效?！眾W斯本采用的企業(yè)家政府這一概念，實(shí)際上是試圖把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的一些成功方法移植到政府中來(lái)，使政府這類(lèi)公共組織能像私人企業(yè)那樣，合理利用資源，注重投入產(chǎn)出，提高行政效率。6/10/2023493．企業(yè)家政府的十項(xiàng)原則（1）掌舵而不是劃槳（2）重妥善授權(quán)而非事必躬親（3）注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（4）注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)（5）重產(chǎn)出而非投入（6）具備“顧客意識(shí)”

6/10/202350（7）有收益而不浪費(fèi)（8）重預(yù)防而不是治療

（9）重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式

（10）重市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制

6/10/202351二、當(dāng)代西方國(guó)家行政改革的主要趨勢(shì)6/10/202352第二次世界大戰(zhàn)以后，在凱恩斯主義的影響下，各國(guó)政府大大加強(qiáng)了政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，政府的行政職能和管理范圍不斷擴(kuò)大，行政機(jī)構(gòu)和人員編制日益增加。政府機(jī)構(gòu)的劇增導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、公共開(kāi)支重不堪負(fù)、行政效率低下等弊端。為了擺脫政府的困境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方各國(guó)政府都積極地推行旨在提高行政管理效率的改革。改革的趨勢(shì)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：6/10/202353（一）職能轉(zhuǎn)變：將一般服務(wù)職能交給市場(chǎng)，政府專(zhuān)注于決策、調(diào)控和協(xié)調(diào)

6/10/202354由于大政府導(dǎo)致了政府的失敗和低效率，因此，改革政府的首要工作就是要優(yōu)化政府的職能，亦即使政府專(zhuān)注于自己的核心職能，而將可以由市場(chǎng)和社會(huì)更好提供的事務(wù)釋放出來(lái)，從而減輕政府負(fù)擔(dān)，縮小政府行政職能范圍，提高公共服務(wù)的效率。主要有以下幾種形式：6/10/2023551．國(guó)有企業(yè)私營(yíng)化英國(guó)自1979年便積極推行私營(yíng)化運(yùn)動(dòng)，至1994年，已有46%的國(guó)有企業(yè)私營(yíng)化，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重由1980年以前的8%降為3%。法國(guó)在二戰(zhàn)后，曾由國(guó)家出面直接興辦和管理較多的企業(yè)，計(jì)劃指令性較多。但隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，法國(guó)已將一些國(guó)有企業(yè)逐步改為國(guó)家控股、參股或轉(zhuǎn)為私營(yíng)企業(yè)。特別是1986年以后，法國(guó)政府通過(guò)法律規(guī)定，推行大規(guī)模的民營(yíng)化計(jì)劃。美國(guó)、日本、德國(guó)也在一定程度上實(shí)行民營(yíng)化。6/10/2023562．公共事務(wù)管理民營(yíng)化將部分公共事務(wù)或部分政府職能合同外包給民間組織或私人經(jīng)營(yíng)管理。如日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公用設(shè)施、修建學(xué)校等公共事務(wù)委托給地方自治團(tuán)體、民間團(tuán)體或個(gè)人管理，除社會(huì)福利設(shè)施外，其他公共事務(wù)的委托管理面高達(dá)80％左右。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞政府也將公共服務(wù)事業(yè)承包給私營(yíng)企業(yè)。6/10/2023573．強(qiáng)化決策、宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能西方各國(guó)政府在縮減直接提供服務(wù)的同時(shí)，十分注意加強(qiáng)政府的決策、宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)功能。首先，將一般公共服務(wù)交給市場(chǎng)和社會(huì)。其次，各國(guó)政府普遍重視計(jì)劃手段與經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的綜合運(yùn)用，一方面通過(guò)制定指導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，制定市場(chǎng)正常運(yùn)行的規(guī)則。另一方面，通過(guò)預(yù)算、物價(jià)等經(jīng)濟(jì)手段以及法律手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，以保證市場(chǎng)的正常運(yùn)行和競(jìng)爭(zhēng)的公正性與合法性。再次，各國(guó)政府普遍加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)職能。6/10/202358（二）政府間關(guān)系調(diào)整：分權(quán)化6/10/2023591．中央政府向地方政府下放權(quán)力在法國(guó)，1982年，政府頒布了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)利和自由法》，從而開(kāi)始了地方分權(quán)改革的進(jìn)程。6/10/202360（1）改革地方行政管理體制大區(qū)議會(huì)、省議會(huì)和市鎮(zhèn)議會(huì)由單純的議事機(jī)構(gòu)變?yōu)椤白h行合一”機(jī)構(gòu)，通過(guò)審議自由地管理本地區(qū)的事務(wù)。地方政府作出的決定，只要不違反國(guó)家法律和法令，就不受中央政府干涉，也無(wú)須得到中央政府及其代表的同意和批準(zhǔn)，從而將大區(qū)和省的地方事務(wù)管理權(quán)由中央官員手中轉(zhuǎn)移到民選的地方官員―大區(qū)和省議會(huì)主席手中。6/10/202361（2）擴(kuò)大地方政府的權(quán)力改革后，大區(qū)、省和市鎮(zhèn)議會(huì)除有權(quán)決定本級(jí)預(yù)算，決定本地區(qū)公共機(jī)構(gòu)的設(shè)置，批準(zhǔn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)合同和社會(huì)救濟(jì)及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的方案外，還有權(quán)處理教育、交通、城市規(guī)劃和住宅建設(shè)等事務(wù)。6/10/202362（3）改革地方公職制度尊重和照顧地方公職部門(mén)特殊性，明確地方公務(wù)員享有與國(guó)家公務(wù)員相同的法律地位和基本保障，并將人事權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移，由地方政府管理地方公職人員。6/10/202363（4）擴(kuò)大地方民主1992年頒布了《關(guān)于行使地方議員職務(wù)條件法》和《共和國(guó)地方行政指導(dǎo)法》，從法律上賦予公民對(duì)本地事務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)，擴(kuò)大公民參與地方事務(wù)管理的可能性，增強(qiáng)地方官員的決策權(quán)。同時(shí)，法國(guó)中央政府還向地方政府提供行使權(quán)力所必需的物質(zhì)手段，即將原先由中央政府領(lǐng)導(dǎo)的地方行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交給地方議會(huì)主席領(lǐng)導(dǎo)，以滿(mǎn)足人力方面的需要；分別設(shè)立地方分權(quán)總基金、設(shè)備總基金、運(yùn)行總基金等專(zhuān)項(xiàng)基金，以提供必要的財(cái)政支持。6/10/202364在美國(guó)，里根政府提出了“還政于州”的口號(hào)，給州政府更多的自主權(quán)?？肆诸D政府也積極推行放權(quán)的原則，將聯(lián)邦政府的社會(huì)職能逐步轉(zhuǎn)移給州和地方政府。在日本，政府制定了關(guān)于改革國(guó)家與地方關(guān)系的方針和推進(jìn)地方分權(quán)的基本法，實(shí)施地方分權(quán)的特例制度，使地方政府在地方建設(shè)等方面具有了更大的自主權(quán)和主動(dòng)性。6/10/2023652．決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，使執(zhí)行權(quán)下移在西方行政管理體制發(fā)展過(guò)程中，處理政治與行政的關(guān)系，傳統(tǒng)的做法是政治優(yōu)先、行政其次。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，西方國(guó)家對(duì)此進(jìn)行改革，政府中政治任命的官員只對(duì)政府決策負(fù)責(zé)，以減輕政治家的政治責(zé)任；各部中新成立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，具有相當(dāng)?shù)淖灾餍?。這種政策執(zhí)行自主化的改革，英國(guó)最為典型。目前決策與執(zhí)行分離已在許多國(guó)家推行。6/10/202366（三）組織機(jī)構(gòu)改革：打造精干政府6/10/202367隨著社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家干預(yù)的加強(qiáng)，科層組織制度產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)龐大、效率低下和行為形式化等弊端。因此，改革傳統(tǒng)的科層組織制度，建立精干、合理、高效的政府機(jī)構(gòu)成了當(dāng)今各國(guó)政府改革的重要目標(biāo)。澳大利亞政府1983年頒布了《澳大利亞公共機(jī)構(gòu)改革》方案，確立了機(jī)構(gòu)改革的總體目標(biāo)，1987年，在合理劃分職能的基礎(chǔ)上對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行了調(diào)整合并，把28個(gè)部精簡(jiǎn)為18個(gè)部。日本為建立面向二十一世紀(jì)的精干政府而進(jìn)行的改革，主要是減少省廳數(shù)目和增強(qiáng)首相府功能。將原有的22個(gè)省廳精簡(jiǎn)歸并為“1府12省廳”的新框架。此后，撤銷(xiāo)了54個(gè)設(shè)在地方的中央分局，并對(duì)12個(gè)省廳的內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅度的調(diào)整合并。其他各國(guó)政府也在不同程度上進(jìn)行機(jī)構(gòu)的合并和調(diào)整。6/10/202368（四）公務(wù)員制度改革：完善相關(guān)制度與機(jī)制6/10/2023691．分類(lèi)制度的改革融合在最早實(shí)行公務(wù)員制度的英國(guó)，公務(wù)員采用品位分類(lèi)。而美國(guó)公務(wù)員實(shí)行職位分類(lèi)。英美兩種不同的公務(wù)員分類(lèi)制度，在實(shí)踐中逐步暴露出各自的弊端，因而在1968年和1978年相繼進(jìn)行了改革，使公務(wù)員的分類(lèi)融合品位分類(lèi)和職位分類(lèi)的優(yōu)點(diǎn)。6/10/2023702．公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的完善現(xiàn)代西方公務(wù)員制度在最初實(shí)行時(shí)，各國(guó)一般都未設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。戰(zhàn)后，西方各國(guó)均開(kāi)始加強(qiáng)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，包括設(shè)置統(tǒng)一的中央人事管理機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)人事管理中的決策、執(zhí)行和裁決三個(gè)主要環(huán)節(jié)的分工，設(shè)立統(tǒng)一的決策性人事機(jī)構(gòu)及獨(dú)立的裁決性人事機(jī)構(gòu)；建立負(fù)責(zé)咨詢(xún)、調(diào)研和培訓(xùn)等的輔助性業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)；發(fā)展負(fù)責(zé)處理政府與公務(wù)員關(guān)系的機(jī)構(gòu)等。6/10/2023713．公務(wù)員制度各種機(jī)制的變革和完善主要是公務(wù)員更新機(jī)制的完善、激勵(lì)機(jī)制的發(fā)展和監(jiān)控機(jī)制的健全等。英國(guó)在1968年提出了改革公務(wù)員制度的《富爾頓報(bào)告》梅杰政府在1994年發(fā)表了一份題為《英國(guó)文官制度的繼續(xù)與變革》白皮書(shū)美國(guó)卡特政府時(shí)期，國(guó)會(huì)于1978年通過(guò)了總統(tǒng)提交的《文官制度改革法》6/10/202372（五）行政程序改革：簡(jiǎn)化程序和手續(xù)

6/10/202373西方各國(guó)政府在簡(jiǎn)化行政程序方面普遍采取以下做法：（1）縮小審批事項(xiàng)的管理范圍；（2）下放審批權(quán)限；（3）廢除失效的、過(guò)時(shí)的條例；（4）合并重復(fù)的審批程序和審批制度；（5）簡(jiǎn)化申報(bào)程序和審批手續(xù)等。

6/10/202374（六）行政方法改革：借鑒私人企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)6/10/202375在當(dāng)代西方各國(guó)政府管理方式方法改革的另一個(gè)基本趨勢(shì)，就是注意將私人企業(yè)的成功管理辦法引進(jìn)到政府管理中來(lái)。在這方面，英國(guó)、美國(guó)的做法尤為突出。英國(guó)每一屆政府研討行政改革的班子，都聘請(qǐng)私人企業(yè)的管理專(zhuān)家參加改革的領(lǐng)導(dǎo)班子，并在改革過(guò)程中引入現(xiàn)代企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)政府受企業(yè)界“重塑管理”運(yùn)動(dòng)的影響，也進(jìn)行了“重塑政府”的改革行政程序和行政方法的試驗(yàn)。6/10/202376第三節(jié)當(dāng)代中國(guó)的行政改革6/10/202377一、當(dāng)代中國(guó)行政改革的實(shí)踐6/10/202378（一）1982年的改革6/10/202379這次改革是在黨和國(guó)家工作重心全面轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)之后首次進(jìn)行的行政改革。這一階段，我國(guó)的改革首先在農(nóng)村全面展開(kāi)，并逐步轉(zhuǎn)向城市。在農(nóng)村，改變了政社合一的“人民公社”體制，實(shí)行行政權(quán)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。在城市，進(jìn)行了以增強(qiáng)企業(yè)活力為中心，以打破條塊分割為目的，以擴(kuò)大中心城市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限為內(nèi)容的改革。6/10/202380同時(shí)，由于政府機(jī)構(gòu)林立、職責(zé)不清、人浮于事、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，導(dǎo)致了嚴(yán)重官僚主義的滋長(zhǎng)。對(duì)此，政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革和精簡(jiǎn)，較大幅度地撤并了經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，加強(qiáng)了綜合、調(diào)節(jié)、監(jiān)督、法制部門(mén)，進(jìn)行了后勤社會(huì)化的試點(diǎn)，并結(jié)合機(jī)構(gòu)改革推行干部年輕化，廢除了實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，建立了干部離退休制度。這一階段的改革為經(jīng)濟(jì)體制的全面改革鋪平了道路，為此后的行政改革積累了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)。但由于這次改革是在經(jīng)濟(jì)體制改革尚未全面展開(kāi)的情況下進(jìn)行的，因而未能從根本上解決機(jī)構(gòu)林立、職能重疊、人浮于事、效率低下的弊端。

6/10/202381（二）1988年的改革6/10/202382這次改革第一次明確提出以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，要求按照政企分開(kāi)的原則，把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去，把直接管錢(qián)、管物的職能放下去，把決策、咨詢(xún)、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和信息等職能加強(qiáng)起來(lái)，使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)向間接管理為主。同時(shí)，對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，強(qiáng)化綜合部門(mén)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)和社會(huì)保障部門(mén)，適當(dāng)弱化專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)。這一階段的改革為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立創(chuàng)造了條件。這場(chǎng)改革畢竟是按照有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)模式要求進(jìn)行的，因而改革難免帶有一定的局限性，政府職能的轉(zhuǎn)變未能達(dá)到預(yù)期的結(jié)果。6/10/202383（三）1993年的改革6/10/202384這是探索建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的行政體制的新階段。1992年10月召開(kāi)的黨的十四大明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要下決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)的改革。按照黨的十四大的要求，這一階段的行政改革以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求為宗旨，改革的重點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政，改革的根本途徑是實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。同時(shí)以推行國(guó)家公務(wù)員制度為重點(diǎn)，全面推進(jìn)機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)人事制度的改革，并適應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要，探索國(guó)有資產(chǎn)的管理體制。這一階段的改革由側(cè)重于下放權(quán)力轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新，由改革舊體制轉(zhuǎn)向建立新體制。6/10/202385（四）1998年的改革6/10/202386根據(jù)黨的十五大精神，這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的中國(guó)特色行政管理體制。改革的基本原則是：按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。這次改革是歷次改革中力度最大、機(jī)構(gòu)變化和人員調(diào)整最大的一次。不過(guò)，由于中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還處于建立和完善的過(guò)程中，這次改革仍是過(guò)渡性的。6/10/202387（五）2003年的改革6/10/2023882003年3月第十屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，啟動(dòng)了改革開(kāi)放以來(lái)的第五次行政改革。本次改革的目的在于解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問(wèn)題，為促進(jìn)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障。改革的重點(diǎn)是：深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。這次改革不是一次全面的改革，而是抓住重點(diǎn)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)，解決行政管理體制中存在的一些突出矛盾和問(wèn)題，為促進(jìn)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障。6/10/202389二、當(dāng)代中國(guó)行政改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)6/10/202390（一）中國(guó)行政改革要立足中國(guó)國(guó)情行政改革是為了適應(yīng)行政管理的環(huán)境變化，一個(gè)國(guó)家的行政體制是由本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等因素決定的。只有從國(guó)情出發(fā)，才能保證行政改革取得成功。中國(guó)的基本國(guó)情包括人口眾多、幅員遼闊，是發(fā)展中國(guó)家，人均國(guó)民收入還比較低，仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的不平衡性。6/10/202391（二）行政改革要與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革相配套行政體制是政治體制的組成部分，它的任何改變都會(huì)影響政治體制的其他方面，同時(shí)又受其影響。而包括行政體制在內(nèi)的政治體制，又受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)體制的制約，它一定要服從和服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。6/10/202392（三）正確處理改革發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系

發(fā)展是目的，改革是動(dòng)力，穩(wěn)定則是推進(jìn)改革和發(fā)展的基本前提。因此政府在推進(jìn)行政改革過(guò)程中，十分注意從整體上把握這三者之間的辯證關(guān)系，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度統(tǒng)一起來(lái)，把不斷改善人民生活作為處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的重要結(jié)合點(diǎn)，使之相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。6/10/202393（四）借鑒國(guó)外行政改革的經(jīng)驗(yàn)行政學(xué)從西方誕生，西方各國(guó)又站在當(dāng)今行政改革潮流的前沿。因此，適當(dāng)?shù)慕梃b西方各國(guó)在行政改革中成功的經(jīng)驗(yàn)，吸取其失敗的教訓(xùn)，對(duì)于我國(guó)當(dāng)下的行政改革是大有裨益的。比如，我國(guó)在行政改革過(guò)程中就特別借鑒了西方的依法行政并注意到了當(dāng)下的“再造政府”運(yùn)動(dòng)。不過(guò)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)必須注意和我國(guó)的具體國(guó)情相結(jié)合。6/10/202394（五）摸著石頭過(guò)河的漸進(jìn)改革方式在中國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義大國(guó)進(jìn)行行政改革，我們沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以照搬。而且當(dāng)下的改革具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性，不可能一蹴而就、一步到位，而必須采取漸進(jìn)的方式。因此，我國(guó)在推進(jìn)行政改革的過(guò)程中，采取從點(diǎn)到面，從局部到整體，從表層到深層分步實(shí)施的做法，自上而下地逐步推行，使改革取得了明顯的效果。6/10/202395三、中國(guó)行政管理存在的問(wèn)題與改革建議

6/10/202396（一）改革理念缺失與培養(yǎng)6/10/202397由于改革總是由人的行為推動(dòng)，而觀念是行為的先導(dǎo)。沒(méi)有改革的觀念，就不會(huì)有改革的行為；更談不上成功的進(jìn)行改革。但是，由于長(zhǎng)期的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響以及官僚體制的惰性使得包括行政體系在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)缺乏改革的意識(shí)。許多人存在著因循守舊、墨守成規(guī)，不思進(jìn)取、滿(mǎn)足現(xiàn)狀、求穩(wěn)怕亂、多一事不如少一事等觀念和心態(tài)。對(duì)此，必須加強(qiáng)宣傳和教育，尤其是行政學(xué)研究者、行政人員和新聞工作者要肩負(fù)起宣傳改革理念的職責(zé)。6/10/202398（二）行政理念的守舊與更新6/10/202399在現(xiàn)實(shí)中，在行政體系內(nèi)部和全社會(huì)，舊的落后的行政理念仍然占據(jù)著許多人的頭腦，新的行政理念還在形成過(guò)程之中，影響力十分弱小。舊的行政理念片面強(qiáng)調(diào)行政管理對(duì)社會(huì)的管制功能，而忽視行政管理的服務(wù)性。為此，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府是高高在上的管理者的觀念，確立政府作為社會(huì)公共服務(wù)供給者的角色。政府不再是凌駕于社會(huì)公眾之上的治理者，社會(huì)公眾是政府服務(wù)的對(duì)象，是公共服務(wù)的消費(fèi)者和顧客。政府應(yīng)當(dāng)以工作效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾的滿(mǎn)意度作為公共政績(jī)效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)也必須強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾至上，必須要全心全意為納稅人服務(wù)。6/10/2023100（三）職能轉(zhuǎn)變的困難與克服6/10/2023101行政改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，這是政府角色的根本轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的位移，是利益的調(diào)整或某種權(quán)力的失落。因而在有些地方、有些部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變、政企分開(kāi)中往往出現(xiàn)了口轉(zhuǎn)心不轉(zhuǎn)或形轉(zhuǎn)實(shí)不轉(zhuǎn)、明轉(zhuǎn)暗不轉(zhuǎn)的情況。有的機(jī)構(gòu)只是更名為實(shí)業(yè)總公司或集團(tuán)公司，搖身一變而成為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但其職能未變、人馬依舊。許多“翻牌公司”的出現(xiàn)便是政府職能扭曲的結(jié)果。對(duì)此，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，政府職能與角色的轉(zhuǎn)變必須