淺析土地征用后失地農(nóng)民的行政和民事法律救濟(jì)

淺析土地征用后失地農(nóng)民的行政和民事法律救濟(jì)

《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第2條、第8條亦作了相同規(guī)定。由此可見(jiàn)，我國(guó)土地所有權(quán)形式有兩種，即國(guó)有和集體所有，國(guó)家為了公共利益的需要，可以征用或征收集體土地。土地征用是國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的征用，對(duì)于城市土地，國(guó)家是無(wú)償劃撥和有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體土地，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是不可再生資源。據(jù)資料查，截止2003年2月底，國(guó)土資源部清查各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)6015個(gè)，規(guī)劃面積達(dá)萬(wàn)平方公里，大大超過(guò)了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。大批耕地被亂占濫用造成了土地資源的無(wú)序利用和土地收益的大量流失，也導(dǎo)致失地農(nóng)民生活無(wú)著，引發(fā)了大量土地征用糾紛。

一、農(nóng)村集體土地征用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

為局部利益故意模糊“公共利益”的概念

根據(jù)《憲法》、《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法征用或征收農(nóng)村集體土地，但我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)公共利益的范圍界定采取的均是概括式規(guī)定，沒(méi)有一個(gè)明確界定。有的地方政府片面追求地方經(jīng)濟(jì)短期發(fā)展，打著“公共利益”幌子，以低價(jià)補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)民集體土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意征用，社會(huì)上便出現(xiàn)大批失地農(nóng)民，他們“種田無(wú)土地、社保無(wú)資格、工作無(wú)崗位”，又未得到相應(yīng)補(bǔ)償，于是不斷上訪、告狀，成了社會(huì)極不穩(wěn)定因素。

不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但當(dāng)相當(dāng)一部分土地被政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用，又以拍賣(mài)、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開(kāi)發(fā)商，出現(xiàn)價(jià)格巨大反差時(shí)，人們不得不對(duì)土地征用中“公共利益”的界定和征地補(bǔ)償產(chǎn)生質(zhì)疑。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平。該行為剝奪了農(nóng)民賴以生存的基本生活資料，不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的私權(quán)利，甚至危及到農(nóng)民的生存。

不嚴(yán)格履行征地審批手續(xù)，濫用農(nóng)村土地征用權(quán)

《土地管理法》第45條規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在農(nóng)村集體土地征用過(guò)程中最大問(wèn)題卻是不按審批程序進(jìn)行。

農(nóng)村土地雖屬農(nóng)民集體所有，但依照《土地管理法》第10條的規(guī)定，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，通常是村委會(huì)或村民小組經(jīng)營(yíng)管理，村委會(huì)是所有權(quán)代表人和執(zhí)行者。村委會(huì)雖是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，但實(shí)際上服從地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門(mén)才是所有權(quán)主體的真正代表，同時(shí)又是土地征用的使用者和管理人，對(duì)農(nóng)村土地享有絕對(duì)的權(quán)力。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽(tīng)從于政府，而在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買(mǎi)賣(mài)土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以“公共利益”為名義實(shí)施商業(yè)征地。目前已查處的大量違法批地、占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”，根本沒(méi)有按照《土地管理法》第48條的規(guī)定公布征地補(bǔ)償方案、聽(tīng)取被征地農(nóng)民的意見(jiàn)，失地農(nóng)民沒(méi)有主張權(quán)利的機(jī)會(huì)，其合法權(quán)益能否得到保護(hù)就可想而知了。

征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障

《土地管理法》第47條規(guī)定：“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！痹摋l對(duì)征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為被征用前三年該地前三年平均產(chǎn)值的六至十倍，對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為被征用前三年該地前三年平均產(chǎn)值的四至六倍、最高不超過(guò)十五倍，兩者相加不超過(guò)三十倍。這樣規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。對(duì)被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國(guó)家公共利益與土地所有者和使用者的生產(chǎn)利益、財(cái)產(chǎn)利益在矛盾中的必要協(xié)調(diào)。但關(guān)于倍數(shù)的規(guī)定帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。以土地被征用前三年平均生產(chǎn)總值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場(chǎng)對(duì)土地及其附著物的真實(shí)評(píng)價(jià)，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價(jià)值升值，事實(shí)上土地征用價(jià)經(jīng)常遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)。該標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低，廉價(jià)的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)農(nóng)民的土地征收與土地轉(zhuǎn)讓之間的差價(jià)利益，侵害了廣大農(nóng)民的利益。而又有相當(dāng)一部分補(bǔ)償款被確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有或被不公平分配，而未補(bǔ)償?shù)绞У剞r(nóng)民手中，使得農(nóng)民的利益再次受到侵害。據(jù)權(quán)威部門(mén)統(tǒng)計(jì)，近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元，而其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

在筆者近期承辦的一起土地補(bǔ)償糾紛案件中，政府征用郊區(qū)菜地公頃，給予村委會(huì)土地補(bǔ)償費(fèi)元、安置補(bǔ)助費(fèi)元、青苗補(bǔ)償費(fèi)元、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)元，各項(xiàng)合計(jì)9661370元，村委會(huì)實(shí)際支付安置補(bǔ)助費(fèi)3970440元、青苗補(bǔ)償費(fèi)元，合計(jì)元。被征用地的征用價(jià)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)，而且其中被安置的農(nóng)業(yè)人口和青苗補(bǔ)償并非只限于失地農(nóng)民，還有部分其他未被占地的農(nóng)民也享有同樣政策，失地農(nóng)民真正得到的補(bǔ)償不足總補(bǔ)償款的三分之一。

土地補(bǔ)償款分配混亂使得矛盾加劇

征地補(bǔ)償費(fèi)是基于農(nóng)村集體土地被國(guó)家征用后而產(chǎn)生的收益，是對(duì)因土地被占用的農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。國(guó)家因建設(shè)征用土地，必須對(duì)被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的生產(chǎn)和生活負(fù)責(zé)，依法給予補(bǔ)償，妥善安置?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置的人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！庇捎诒徽饔玫耐恋鼐鶠檗r(nóng)民集體所有，而非農(nóng)民個(gè)人所有，國(guó)家在征用集體土地時(shí)，通常與村委會(huì)簽訂征地合同，除被征土地上的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)支付給所有權(quán)人以外，其他征地補(bǔ)償費(fèi)用按規(guī)定支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即村委會(huì)，再由村委會(huì)根據(jù)具體情況管理并決定征地補(bǔ)償費(fèi)用的具體使用。村往往是將土地補(bǔ)償費(fèi)未用于補(bǔ)償村民而另作他用，如償還村集體歷史欠債等。安置補(bǔ)助費(fèi)則以貨幣形式發(fā)放給個(gè)人，安置對(duì)象和安置標(biāo)準(zhǔn)由村委會(huì)提出方案，以村民代表大會(huì)討論通過(guò)。村委會(huì)在制定的安置方案中常以全村“一盤(pán)棋”、“大局意識(shí)”為由，確定安置范圍，使本已非常有限的補(bǔ)償費(fèi)成為農(nóng)民爭(zhēng)奪的目標(biāo)，每個(gè)人都想分得最大利益，而排除他人參與分配，人為增加了矛盾。政府對(duì)于青苗費(fèi)和地上附著物的補(bǔ)償本應(yīng)與所有權(quán)人直接核定并支付，但由于政府懶于與農(nóng)戶逐戶核實(shí)和發(fā)放費(fèi)用，為圖省事以行政區(qū)域版圖面積確定青苗費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償，致使集體與農(nóng)民個(gè)人之間所有權(quán)界限不清。而村又故意混淆界限，引起部分村民誤會(huì)，也導(dǎo)致村集體與農(nóng)民爭(zhēng)補(bǔ)償?shù)募m紛不斷。此外，在土地補(bǔ)償分配中對(duì)“出嫁女”、“入贅婿”等人的非村民待遇，也是糾紛產(chǎn)生的原因之一。

筆者承辦的上例土地分配糾紛案件，政府在四組、五組征地，與村委會(huì)簽訂征地補(bǔ)償合同。村委會(huì)以被征地?cái)?shù)除以全村人均耕地?cái)?shù)，得出需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，再根據(jù)每個(gè)勞力服務(wù)年限確定安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定安置方案，安置方案在村民代表大會(huì)討論通過(guò)，引起被征地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。因?yàn)榇逦瘯?huì)確定的安置范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)被征用地的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，因此出現(xiàn)100多名未被征地的農(nóng)民參與“分蛋糕”的情況，而村委會(huì)并未因此增加安置費(fèi)用，實(shí)質(zhì)上降低了被征地農(nóng)民的安置標(biāo)準(zhǔn)。四組、五組被征地農(nóng)民雖不同意安置補(bǔ)償方案，但由于即或其村民代表全部不同意也不能形成多種意見(jiàn)，而其他組的村民代表或?qū)ζ溆欣?、或事不關(guān)己，都舉手贊成，安置方案得以順利通過(guò)并執(zhí)行，似乎是民主自治，實(shí)際上假借集體名義侵犯了失地農(nóng)民個(gè)人權(quán)益。當(dāng)出現(xiàn)糾紛農(nóng)民上訪或訴至法院時(shí)，村委會(huì)則表示安置方案已被大多數(shù)人接受，不可能“翻盤(pán)”，而被征地農(nóng)民以拒絕交地來(lái)對(duì)抗，致使糾紛的解決出現(xiàn)僵局，矛盾激化。

二、處理農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)用糾紛中常遇到的幾個(gè)問(wèn)題

土地補(bǔ)償費(fèi)的管理和使用

土地征用既非沒(méi)收，也非等價(jià)交換，是國(guó)家利用強(qiáng)制力對(duì)土地的有償取得。土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征用土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的適當(dāng)補(bǔ)償，是土地征用收益，補(bǔ)償?shù)哪康氖菫榱瞬唤档捅徽鞯剞r(nóng)民的生活水平。依照《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但對(duì)于如何管理和使用法律沒(méi)有明確規(guī)定，各地做法不一。有的用于償還債務(wù)，有的直接對(duì)村民進(jìn)行分配，有的根據(jù)需要決定其用途等。

土地征用補(bǔ)償費(fèi)如何使用是廣大失地農(nóng)民非常關(guān)注的問(wèn)題，法律雖未明確規(guī)定如何使用，但筆者認(rèn)為應(yīng)主要用于對(duì)失地農(nóng)民的安置、幫助，而不是用于償還村集體債務(wù)等，否則不容易為失地農(nóng)民接受。此問(wèn)題已引起部分地方政府的重視，如湖北省人民政府在鄂政發(fā)[2005]11號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征地管理切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)支付給享有被征收土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如不能調(diào)整質(zhì)量和數(shù)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的，必須將不低于70%的土地補(bǔ)償費(fèi)主要分配給被征地農(nóng)民；土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷(xiāo)建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。”該文件明確具體規(guī)定了土地征用補(bǔ)償款的分配使用，反映了政府對(duì)土地補(bǔ)償款立法本意的深刻理解和對(duì)失地農(nóng)民利益的切實(shí)有效保護(hù)，為湖北省范圍土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配提供了政策依據(jù)。由此筆者深感在司法實(shí)踐征地補(bǔ)償方面法律、法規(guī)的滯后。

安置范圍和安置方式的確定

安置補(bǔ)助費(fèi)是政府為安置好以被征用土地為主要生活資料的農(nóng)業(yè)人口生產(chǎn)、生活所需的補(bǔ)助費(fèi)用。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定，安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用；需要安置的支付給負(fù)責(zé)安置的單位，不需要安置的發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。在實(shí)際操作中大多是將安置補(bǔ)助費(fèi)支付給村委會(huì)，村委會(huì)確定安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)后發(fā)放給個(gè)人，其中的問(wèn)題是安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)如何確定？

農(nóng)村土地實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，承包經(jīng)營(yíng)的原則是“承包合同三十年不變”、“增人不增田、減人不減地”。盡管在土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)包時(shí)盡可能做到大致公平，但在三十年的承包經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，因婚嫁生死等各種原因使每個(gè)農(nóng)戶人數(shù)發(fā)生巨大變化，村與村之間、組與組之間人均耕地?cái)?shù)可能有很大懸殊，而安置補(bǔ)助費(fèi)是根據(jù)被征用的耕地面積和人均耕地面積確定，導(dǎo)致安置補(bǔ)助費(fèi)與被征地面積不成比例。當(dāng)被征地農(nóng)民看到村民之間征地面積不同而安置補(bǔ)助費(fèi)一樣、被征地面積少而安置補(bǔ)助費(fèi)多、不征地也安置時(shí)，感到不公平，產(chǎn)生強(qiáng)烈抵觸情緒。尤其是被征用土地面積大的農(nóng)民，堅(jiān)持要求按被征地面積大小確定安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不征地不安置，不同意將給村集體經(jīng)濟(jì)組織盡義務(wù)年限等作為確定安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的條件之一。其理由是安置補(bǔ)助費(fèi)是因土地征用而產(chǎn)生的收益，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，被征用的土地大就應(yīng)得到的補(bǔ)償多，如果沒(méi)有征地行為的發(fā)生，那些不征地而安置的人員何從得到安置？在農(nóng)村，前些年當(dāng)興起辦企業(yè)熱時(shí)，很多農(nóng)民想辦法進(jìn)了企業(yè)，成了讓人羨慕的“工人”，但并未辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)，告別的黃土地則被其他農(nóng)民“臉朝黃土、背朝天”地辛勤耕耘著。如今經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生變化，村辦企業(yè)工人紛紛下崗回家，因其農(nóng)業(yè)人口身份在土地征用后享有村民待遇，也引起了被征地農(nóng)民的不滿。

筆者認(rèn)為農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明晰確定，以是否被征用土地確定安置范圍、以被征用土地面積大小確定安置標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)潔直觀，易于操作。而以人均耕地面積確定安置范圍、以被征地農(nóng)民的盡義務(wù)年限等條件確定安置標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)糾紛。當(dāng)按人均耕地面積確定的安置人數(shù)多于被占用土地上的農(nóng)業(yè)人口數(shù)時(shí)，多出來(lái)的受益主體由村委會(huì)隨意決定，又引起新的矛盾。按征用土地面積大小確定安置，這種觀點(diǎn)顯然與現(xiàn)行的《土地管理法》第47條規(guī)定相悖。如何解決，有待立法專(zhuān)家斟酌。如果負(fù)責(zé)安置的單位只是簡(jiǎn)單的安置費(fèi)轉(zhuǎn)支付，甚至于是減少轉(zhuǎn)支付，安置費(fèi)又何必支付給安置單位。不如按不需要安置處理、將安置費(fèi)直接發(fā)放給被征用土地上的農(nóng)業(yè)人口，豈不是更能保護(hù)失地農(nóng)民的利益？！

地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的支付

地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)是農(nóng)村土地被征用后、地上附著物和青苗的毀損滅失而對(duì)所有權(quán)人給予的一種補(bǔ)償，對(duì)其權(quán)屬不存在爭(zhēng)議。

常見(jiàn)的糾紛是政府雖有對(duì)村集體、每個(gè)農(nóng)戶地上附著物和青苗等實(shí)物清點(diǎn)，但在實(shí)際操作中卻是與村集體簽訂補(bǔ)償合同、按行政區(qū)域版圖捆綁補(bǔ)償，將補(bǔ)償費(fèi)籠統(tǒng)支付給村集體，村集體再根據(jù)實(shí)際清點(diǎn)結(jié)果和農(nóng)民承包土地面積對(duì)農(nóng)民支付地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，則政府支付的青苗費(fèi)與農(nóng)民得到的青苗費(fèi)不一致。政府對(duì)捆綁補(bǔ)償?shù)慕忉屖菫榱私o失地農(nóng)民多爭(zhēng)取補(bǔ)償，而實(shí)際上不僅未補(bǔ)償給失地農(nóng)民，反而引起失地農(nóng)民的誤會(huì)，引發(fā)糾紛，而且筆者認(rèn)為該行為的合法性值得商榷。法律雖沒(méi)有禁止政府就地上附著物和青苗費(fèi)與村委會(huì)簽訂補(bǔ)償協(xié)議，但由于地上附著物和青苗的所有權(quán)通過(guò)實(shí)物清點(diǎn)已經(jīng)明確，土地征用人應(yīng)與所有權(quán)人直接簽訂補(bǔ)償協(xié)議和支付補(bǔ)償費(fèi)用，村委會(huì)只能就村集體所有的地上附著物與土地征用人達(dá)成協(xié)議、領(lǐng)取補(bǔ)償款。而村委會(huì)將被征用的土地上所有的地上附著物和青苗補(bǔ)償一并處分，因未取得其他所有權(quán)人的授權(quán)屬無(wú)權(quán)代理，該合同部分無(wú)效。誠(chéng)然，如果政府在每次征地過(guò)程中都對(duì)每個(gè)所有權(quán)人逐戶清點(diǎn)、簽訂補(bǔ)償協(xié)議、支付補(bǔ)償費(fèi)，需要花費(fèi)大量精力，但這是政府的法定職責(zé)，不能因麻煩而不履行。此外，政府如想給失地農(nóng)民多爭(zhēng)取補(bǔ)償，可參考市場(chǎng)因素依法適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而不宜簡(jiǎn)單擴(kuò)大補(bǔ)償，如對(duì)于道路、溝坎等非耕種部分也給予青苗補(bǔ)償顯然不符合常理。

對(duì)交付土地強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的立法建議

《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。”第45條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政管理部門(mén)責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！卑凑赵撘?guī)定，征地補(bǔ)償和安置爭(zhēng)議不影響土地的征用，當(dāng)被征用人拒絕交付土地時(shí)，土地征用人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，從而有大批的土地行政非訴執(zhí)行案件申請(qǐng)到人民法院。人民法院對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)執(zhí)行的依據(jù)進(jìn)行一般審查后，依照《行政訴訟法》第66條、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第93條的規(guī)定裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，被執(zhí)行人多為被征地農(nóng)民。在執(zhí)行過(guò)程中，被征地農(nóng)民通常以村委會(huì)制定的安置補(bǔ)償方案不合理為由拒絕執(zhí)行。盡管有時(shí)也認(rèn)為村委會(huì)在對(duì)被占地農(nóng)民的安置上存在一定問(wèn)題，但因?qū)儆诹硪环申P(guān)系和程序，人民法院又受行政非訴執(zhí)行案件審查和處理范圍的程序局限，不能解決被執(zhí)行人提出的問(wèn)題，更不能主動(dòng)提供司法救濟(jì)。一方面法院應(yīng)予執(zhí)行，且地方政府不斷給人民法院施加壓力，一方面被征地農(nóng)民擔(dān)心一旦將地交出后再無(wú)主張權(quán)利的籌碼，從而和法院進(jìn)行強(qiáng)烈對(duì)抗，大量矛盾集中到人民法院，人民法院成了矛盾的焦點(diǎn)，真正的責(zé)任人即安置義務(wù)人卻逍遙無(wú)事。

《城市房屋拆遷