公共警告：一種新興的公共治理方式

公共警告：一種新興的公共治理方式【摘要】隨著人類社會(huì)邁入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代，現(xiàn)代公共警告制度開(kāi)始興起。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是公共警告產(chǎn)生的事實(shí)原由，而公共服務(wù)理論、生存照顧理論、知情權(quán)理論是公共警告的三大理論基石。目前，學(xué)界對(duì)公共警告制度鮮有論述，對(duì)公共警告的概念界定仍存爭(zhēng)議，因此，通過(guò)對(duì)公共警告的概念、特征、分類以及性質(zhì)進(jìn)行探討，可以進(jìn)一步深化人們對(duì)公共警告的理解，并引發(fā)人們對(duì)公共警告制度的更多關(guān)注和思考，不斷完善公共警告的運(yùn)作理論，指導(dǎo)公共警告的具體實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險(xiǎn)；政府；公共警告

【正文】

公共警告作為一種新興的公共治理方式，其實(shí)施效果往往取決于公共警告主體對(duì)公共警告理論的掌握程度以及社會(huì)大眾對(duì)公共警告的基本認(rèn)識(shí)。何為公共警告？公共警告的特征有哪些？公共警告在法律上性質(zhì)為何？以及公共警告存在哪些基本分類？這些疑問(wèn)都應(yīng)在廣泛實(shí)施公共警告之前得到解答，否則，公共警告機(jī)制不僅不能有效應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)反而還可能引發(fā)一些新的社會(huì)問(wèn)題。

一、現(xiàn)代公共警告興起之社會(huì)背景與理論基礎(chǔ)

事實(shí)原由：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)

“風(fēng)險(xiǎn)”一詞在我們生活中使用頻率較高，它表示一種不確定性和損失的可能性。自從進(jìn)入工業(yè)化時(shí)代，人類就開(kāi)始了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的歷程，人們將會(huì)遇到越來(lái)越多的風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和現(xiàn)代化深入，當(dāng)代社會(huì)已完完全全成為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，在這個(gè)社會(huì)里，風(fēng)險(xiǎn)不僅無(wú)處不在，而且它的到來(lái)變得毫無(wú)征兆，讓人防不勝防。與剛進(jìn)入工業(yè)社會(huì)時(shí)相比，生活在當(dāng)代社會(huì)的人們正面臨著一些似乎不可戰(zhàn)勝的風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。烏爾里?！へ惪嗽f(shuō)，“十九世紀(jì)的水手跌入泰晤士河時(shí)，不是想當(dāng)然地溺斃，反而是被倫敦陰溝里那股過(guò)分濃稠?yè)]發(fā)的臭氣以及有毒的蒸氣所嗆死的。同樣的，當(dāng)人們穿過(guò)一個(gè)中古世紀(jì)城市中的羊腸窄巷時(shí)，如鼻子就注定像是要通過(guò)槍林彈雨的重重關(guān)卡，……，然而對(duì)于今日文明的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，典型的是，對(duì)它的感受能力已經(jīng)被剝奪掉了，而且更加深植到物理化學(xué)的公式世界之中”。與傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)相比，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑更具復(fù)雜性和破壞力，其來(lái)源是多方面的，有自然風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)，并且風(fēng)險(xiǎn)傳播呈現(xiàn)全球化的趨勢(shì)，它能在短時(shí)間內(nèi)傳播至全球各地，造成大量的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。例如，2003年發(fā)生的“非典”疫情，造成了全球性的恐慌?！叭祟惖墓I(yè)化進(jìn)程中自我孕育出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)有著明顯的社會(huì)化特征。這種社會(huì)化的特征，使得具有強(qiáng)大威力和潛在風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)之負(fù)面影響所造成的巨大風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)不可避免地成為一個(gè)政治問(wèn)題”。如何抵御各種風(fēng)險(xiǎn)成為世界各國(guó)的共同課題，公共警告因運(yùn)而生，作為一種應(yīng)對(duì)機(jī)制已為世界大多數(shù)國(guó)家所采用。

理論基礎(chǔ)

社會(huì)理念的變遷，是誘發(fā)一項(xiàng)制度產(chǎn)生的內(nèi)在力量。在資本主義社會(huì)發(fā)展初期，社會(huì)大眾對(duì)封建主義仍心有余悸，整個(gè)社會(huì)強(qiáng)調(diào)個(gè)人本位和自由主義，提倡管事最少的國(guó)家，政治國(guó)家與市民社會(huì)之間存在巨大的隔閡，政府的職能極度萎縮，乃至出現(xiàn)了無(wú)政府主義，這引發(fā)了一系列的新問(wèn)題，于是人們開(kāi)始進(jìn)行深刻反思政府在整個(gè)社會(huì)發(fā)展的應(yīng)扮演的角色，并認(rèn)為政府的工作職能應(yīng)體現(xiàn)以人為本、永續(xù)發(fā)展的核心價(jià)值，發(fā)揮國(guó)家有限資源的最大效益，維系國(guó)民的生存與福祉。

1.公共服務(wù)理論

法國(guó)公法學(xué)者萊昂·狄驥認(rèn)為，19世紀(jì)下半葉以后，政府的功能已由戰(zhàn)爭(zhēng)、治安與司法向公共服務(wù)轉(zhuǎn)化，政府必須使用它們所擁有的力量服務(wù)于公眾需要，公共服務(wù)是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)，并將公共服務(wù)定義為那些政府有義務(wù)實(shí)施的行為，任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過(guò)政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征。在19世紀(jì)下半期，資本主義社會(huì)正處于自由競(jìng)爭(zhēng)階段向壟斷階段的轉(zhuǎn)變過(guò)程，傳統(tǒng)的政府職能已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)大眾的需求，行政管理內(nèi)容和手段需要進(jìn)行一定的變革。狄驥的公共服務(wù)理論與這種變革要求是相契合，因此，他的公共服務(wù)理論很快為人們所認(rèn)同，并迅速向歐洲其它國(guó)家擴(kuò)散。受此影響，歐洲許多政府逐漸開(kāi)始更新行政管理理念，調(diào)整活動(dòng)方式和擴(kuò)大行政管理職責(zé)的范圍。現(xiàn)代公共警告制度的興起與公共服務(wù)理論的提出有密切關(guān)聯(lián)。公共服務(wù)理論的發(fā)展促使許多政府開(kāi)始使用非權(quán)力性的行政管理手段——公共警告防御各種公民個(gè)體所無(wú)法預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，以減少整個(gè)社會(huì)的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

2.生存照顧理念

德國(guó)著名行政法學(xué)家厄斯特·福斯多夫在1938年發(fā)表了“當(dāng)成是服務(wù)主體的行政”一文，提出了“生存照顧”理念，認(rèn)為：就‘生存負(fù)責(zé)’之發(fā)展而言，個(gè)人之自由應(yīng)該用在負(fù)責(zé)個(gè)人的生存之上，亦即個(gè)人應(yīng)運(yùn)用自己之自由權(quán)利，來(lái)謀取自己的幸福。這種‘個(gè)人生存負(fù)責(zé)’制度的可行性有其‘前提’要件，即個(gè)人必須可以自己于所掌握的生存空間內(nèi)獲得生存之保障。然而，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，這個(gè)前提不復(fù)存在了。這時(shí)必須實(shí)現(xiàn)由人個(gè)生存負(fù)責(zé)制向國(guó)家負(fù)責(zé)制的過(guò)渡，由政治權(quán)力擁有者為自然人的生存提供照顧。任何一個(gè)國(guó)家為了維持國(guó)家穩(wěn)定，就必須提供人民生存之照顧，國(guó)家唯有提供生存照顧，確保國(guó)民的生存基礎(chǔ)，方可免于傾覆之命運(yùn)j。福斯多夫的生存照顧理念將國(guó)家行政任務(wù)的重心調(diào)整至服務(wù)行政之上，和狄驥的公共服務(wù)理論一樣，福斯多夫強(qiáng)調(diào)，當(dāng)個(gè)人之力無(wú)法達(dá)到照顧自己之時(shí)，國(guó)家的公權(quán)力必須介入，以保障公民基本的生存條件，這為隨后德國(guó)公共警告制度的興起奠定了一定的思想基礎(chǔ)。

3.知情權(quán)理論

知情權(quán)理論具有兩個(gè)方面的內(nèi)容，一種是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，消費(fèi)者的知情權(quán)，另外一種是把在行政活動(dòng)中，民眾對(duì)政府信息的知情權(quán)。消費(fèi)者的知情權(quán)，是指導(dǎo)消費(fèi)者享有知悉其購(gòu)買、使用的商品或接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利，它是消費(fèi)者最基本的權(quán)利之一。消費(fèi)者知情權(quán)強(qiáng)調(diào)的是由商品的生產(chǎn)者或銷售者到消費(fèi)者之間的一種商品信息的傳遞，然而在實(shí)際市場(chǎng)交易活動(dòng)中，商品的信息由商家到消費(fèi)者之間傳遞并不會(huì)像想象中的那么順利，它會(huì)因?yàn)楦鞣N各樣原因中斷。以追求利潤(rùn)為目標(biāo)的商家很可能會(huì)提供虛假的信息，拒絕或延遲提供有害商品的信息。在這種情形下，消費(fèi)者如果沒(méi)有及時(shí)得到準(zhǔn)確的商品信息，則可以導(dǎo)致其權(quán)益受到巨大損害。然而消費(fèi)者自身在這一信息傳導(dǎo)的過(guò)程中往往會(huì)顯得無(wú)能為力，他們自身無(wú)法使這個(gè)信息流的恢復(fù)正常流動(dòng)。這時(shí)候作為市場(chǎng)監(jiān)督主體的政府就必須介入，從而實(shí)現(xiàn)消費(fèi)知情權(quán)的補(bǔ)正。這種補(bǔ)正可以是政府利用公權(quán)力促使商家恢復(fù)正常的信息流，也可以是政府將自己掌握的信息直接傳遞到消費(fèi)者。對(duì)政府信息的知情權(quán)是知情權(quán)理論在政治領(lǐng)域的映射，在以往，政府的信息是“以不公開(kāi)為原則，以公開(kāi)為例外”，民眾對(duì)于政府信息并沒(méi)有知情權(quán)，然而隨著社會(huì)的發(fā)展，人們也開(kāi)始形成這樣的觀念，即政府從民眾那里獲得稅收與管理權(quán)，那么它也就具有向民眾提供行政活動(dòng)信息的義務(wù)，以滿足民眾對(duì)行政事務(wù)的知情權(quán)。民眾的需求和政府信息公開(kāi)理論的不斷發(fā)展促進(jìn)許多國(guó)家開(kāi)始了相應(yīng)的變革活動(dòng)。目前，世界大多數(shù)國(guó)家都制定了政府信息公開(kāi)方面的法律法規(guī)。從某種意義上說(shuō)，知情權(quán)理論是公共警告制度的直接性理論。

二、公共警告之概念界定

學(xué)界現(xiàn)有公共警告之概念界定

根據(jù)現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋，警告具有三層涵義，即“j提醒，使警惕；k對(duì)有錯(cuò)誤或不正當(dāng)行為的個(gè)人、團(tuán)體、國(guó)家提出告誡，使認(rèn)識(shí)所應(yīng)負(fù)的責(zé)任；l對(duì)犯錯(cuò)誤者的一種處分”。《辭?！分嘘P(guān)于“警告”一詞的解釋為“j告戒；k行政處罰中最輕的一種；l行政處分中最輕的一種；m非行政性的紀(jì)律處分中最輕的一種”。在日常生活中，“警告”一詞出現(xiàn)的頻率很高，其含義也為常人所知曉。然而究竟何為“公共警告”，國(guó)內(nèi)的現(xiàn)有行政法學(xué)著作中或只字不提，或語(yǔ)焉不詳，幾筆帶過(guò)，更不用說(shuō)專門論述。另外，學(xué)術(shù)論文也鮮有對(duì)“公共警告”概念的詳細(xì)闡釋。筆者通過(guò)中文電子期刊服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)和中文核心、中國(guó)期刊全文期刊數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，共檢索到3篇關(guān)于“公共警告”方面的論文k。三篇文章關(guān)于“公共警告”的概念均采納了德國(guó)公法學(xué)者哈特穆特·毛雷爾先生關(guān)于公共警告的定義。他認(rèn)為，“公共警告是事實(shí)行為的一種特殊形式，行政機(jī)關(guān)或者其它政府機(jī)構(gòu)對(duì)居民公開(kāi)發(fā)布的聲明，提示居民注意特定的工商業(yè)或者農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，或者其它現(xiàn)象”。值得一提的是，其中一篇文章亦提出了狹義公共警告的概念，即“狹義的是指將危險(xiǎn)源指向特定人的行為或產(chǎn)品的公開(kāi)警示，比如提醒公眾注意某一危害健康產(chǎn)品或欺騙性廣告”。但在此文中，定義并不是完整的，該文作者在另一場(chǎng)合中提出了更為完整的概念界說(shuō)，即“將公共警告界定為：行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾所作的公開(kāi)宣傳，提醒注意特定人的違法行為或產(chǎn)品，會(huì)因公眾接受警告而對(duì)特定人造成不利影響”。狹義公共警告概念是基于警告的功能、效果和行為指向的差異而產(chǎn)生，它對(duì)我們進(jìn)一步理解公共警告的概念具有很重要的意義。但是無(wú)論是狹義公共警告說(shuō)，還是毛雷爾氏之公共警告概念，均非至善至美。毛雷爾氏的概念具有時(shí)代局限性，將公共警告的發(fā)布主體僅限于一國(guó)政府機(jī)關(guān)，這與現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)影響的國(guó)際化現(xiàn)象有所不符，而狹義公共警告實(shí)際上是對(duì)公共警告制度的一種限縮，將其定位在人為風(fēng)險(xiǎn)的警示上，而自然災(zāi)害方面的公共警告排除在外。

公共警告應(yīng)有意涵之分析

1.公共警告是一種政府性組織實(shí)施的行為

公共警告行為的主體，也即享有公共警告的發(fā)布權(quán)主體。在巨大風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的情況下，人們的內(nèi)心生發(fā)的恐懼心理會(huì)削弱其理性思維能力，人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害之類信息往往會(huì)“寧可信其有，不可信其無(wú)”，在這種情況下，信息的準(zhǔn)確性是相當(dāng)重要的，虛假的或錯(cuò)誤的信息會(huì)引起社會(huì)的恐慌，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，必須將公共警告的發(fā)布職責(zé)交由一個(gè)相對(duì)比較可靠的主體行使，才能保證公共警告發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)的功效。在人類個(gè)體、公權(quán)力機(jī)關(guān)、非政府組織和媒體之中，公權(quán)力機(jī)關(guān)相對(duì)較有公信力而且也更有能力保證信息的準(zhǔn)確性。公權(quán)力部門是一個(gè)整體性的概念，它包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)由于其特定職責(zé)所在，不便也不可能承擔(dān)公告警告的發(fā)布職責(zé)，因此，這種警告的發(fā)布權(quán)應(yīng)歸屬政府性組織。值得注意的是政府性組織除了一國(guó)之政府組織外，還包括由政府間協(xié)議而建立的國(guó)際組織，即國(guó)際政府性組織。

2.公共警告一種告誡行為，具有單方性

公共警告是一種告誡行為。在風(fēng)險(xiǎn)即將來(lái)臨或者可能來(lái)臨之時(shí)，有關(guān)部門通過(guò)發(fā)布公共警告，使人們對(duì)特定的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生一種警覺(jué)性。公共警告在本質(zhì)上是一種警覺(jué)性的傳導(dǎo)。政府性組織通過(guò)各種監(jiān)測(cè)手段，發(fā)現(xiàn)了可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了一種警覺(jué)性。在無(wú)法阻止這種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的情形下，有關(guān)部門將這種警覺(jué)性傳導(dǎo)給社會(huì)大眾，以盡量避免或減少可能發(fā)生的損失。雖然，公共警告的實(shí)施主體是掌握公共權(quán)力的政府性組織，但這種提示行為并不具有任何強(qiáng)制性的成分。它是一種單方性的行為，風(fēng)險(xiǎn)信息一經(jīng)發(fā)布，行為即告完成，并不存在行為后續(xù)執(zhí)行的問(wèn)題，不需要行政相對(duì)人之協(xié)力執(zhí)行。換言之，政府機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)警覺(jué)性的傳導(dǎo)，而人們的警覺(jué)性的形成與否則取決于其自身。對(duì)于公共警告所傳達(dá)的信息，人們是具有自主選擇權(quán)的，可以相信這種提醒，也可以持懷疑態(tài)度，甚至對(duì)這類信息無(wú)動(dòng)于衷。人們并不會(huì)因?yàn)槲蠢頃?huì)公共警告而遭致法律上之不利性后果。但人們可能會(huì)因?qū)簿娴牟煌瑧B(tài)度產(chǎn)生事實(shí)上的不同。

3.公共警告以提示風(fēng)險(xiǎn)為內(nèi)容

現(xiàn)代社會(huì)已進(jìn)入到一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)階段。風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不在，已經(jīng)成為我們生產(chǎn)生活中的一個(gè)組成部分。面對(duì)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，人類個(gè)體往往顯得毫無(wú)抵御之力，這時(shí)就需要公權(quán)力的介入，公共警告也就應(yīng)運(yùn)而生。然而究竟哪些風(fēng)險(xiǎn)屬于公共警告的內(nèi)容，目前存在一些爭(zhēng)議?，F(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)多種多樣，按照損失的原因分類，風(fēng)險(xiǎn)包括自然風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)；按風(fēng)險(xiǎn)涉及的范圍分類，則可分為基本風(fēng)險(xiǎn)和特定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于公共警告的內(nèi)容，有人提出以特定風(fēng)險(xiǎn)為限，也有人提出地震不可預(yù)知論，這實(shí)際上是將一些自然災(zāi)害排除出公共警告的內(nèi)容。以上兩種觀點(diǎn)，似乎對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)納入公共警告范圍持反對(duì)態(tài)度，出現(xiàn)這種情況，在很大程度上是由于我們科學(xué)技術(shù)并未能夠?qū)ψ匀伙L(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)行全面、準(zhǔn)確地偵測(cè)。然而，科技上的局限不能成為排除對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行公共警告的理由，因?yàn)榧词乖谀壳暗目萍紬l件下，許多自然風(fēng)險(xiǎn)仍然是可以預(yù)測(cè)的。政府作為居民的保護(hù)者，只要其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)能力高于普通個(gè)人，就有義務(wù)進(jìn)行公共警告。綜上所述，本文認(rèn)為，公共警告的內(nèi)容應(yīng)包括政府機(jī)關(guān)利用現(xiàn)代科技手段可以預(yù)測(cè)的、社會(huì)正常個(gè)體所無(wú)法預(yù)知的、并可能對(duì)社會(huì)造成較大損害的一切風(fēng)險(xiǎn)。

4.公共警告的對(duì)象是不特定的

根據(jù)《辭海》字典對(duì)“公共”一詞的解釋為，“公共：共同。如：公理；公約”。因此，公共警告，也就意味著一種針對(duì)不特定多數(shù)人的發(fā)布的。公共警告的對(duì)象之不特定性具有兩方面的含義。一方面，對(duì)象之不特定性決定了公共警告必須具有公開(kāi)性。公共警告制度之創(chuàng)設(shè)原意在于通過(guò)一種公權(quán)力機(jī)關(guān)的介入，幫助社會(huì)大眾防御各種風(fēng)險(xiǎn)，以減少人身和財(cái)產(chǎn)方面的損失。它的對(duì)象是所有遭受風(fēng)險(xiǎn)威脅的居民而非特定的個(gè)人，因此，為了保證所有民眾能夠享用公共警告之福祉，公共警告必須面向社會(huì)大從公開(kāi)發(fā)布。另一方面，對(duì)象之不特定性，決定了對(duì)那些指向個(gè)體的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，政府無(wú)須發(fā)布公共警告。例如，某司機(jī)不按交通規(guī)則的要求駕駛車輛行為，具有對(duì)因其違法行為對(duì)他人造成人身傷害或財(cái)和損失承擔(dān)賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，在此種情形中，政府無(wú)須向甲司機(jī)發(fā)布任何風(fēng)險(xiǎn)警告。

綜上所述，本文認(rèn)為所謂公共警告是指公權(quán)力部門通過(guò)向其權(quán)力轄區(qū)之不特定社會(huì)大眾公開(kāi)發(fā)布其所掌握的可能對(duì)社會(huì)大眾造成較大危害的危險(xiǎn)性因素以促使人們產(chǎn)生警覺(jué)心理，及時(shí)應(yīng)對(duì)之行為的總稱。

三、公共警告之性質(zhì)探究

對(duì)于公共警告的法律性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將其歸類為行政事實(shí)行為，并認(rèn)為它是政府信息公開(kāi)之一種。誠(chéng)然，可能有許多公共警告屬于行政事實(shí)行為，但并不能將所有公共警告定性為行政事實(shí)行為。公共警告的種類多樣，其法律性質(zhì)應(yīng)視其個(gè)別活動(dòng)之樣態(tài)作獨(dú)立觀察，不可一概而論。另外，基于公共警告的面向不同，亦可能會(huì)有不同的結(jié)論。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，政府性組織將預(yù)測(cè)或知曉的風(fēng)險(xiǎn)信息告知民眾，提醒人們注定防御風(fēng)險(xiǎn)。從表面上看，它似乎并不具有拘束力、不具規(guī)制性內(nèi)涵，且以直接產(chǎn)生事實(shí)效果為取向，是一種類似政府提供信息的行政事實(shí)行為，不發(fā)生任何法律效果。然而公共警告不同于傳統(tǒng)的信息公開(kāi)行為。信息公開(kāi)制度創(chuàng)設(shè)之目的是“使政府機(jī)關(guān)持有、保管之信息自由流量，俾政府決策行為透明、弊端無(wú)所遁形，進(jìn)而落實(shí)人民參政權(quán)”，因此，信息公開(kāi)之范圍往往集中于法規(guī)命令和行政公文。此類訊息的提供行為本身并不會(huì)對(duì)他人的權(quán)益造成損害。在信息時(shí)代，公共警告并非僅限于在行政主體與相對(duì)人之間發(fā)生作用，它往往對(duì)行政主體和相對(duì)人之外的人也會(huì)產(chǎn)生很大的影響，例如，某行政機(jī)關(guān)向公眾發(fā)生警告，某地區(qū)的水果農(nóng)藥殘留嚴(yán)重超標(biāo)，人們接受該信息提示后，則很可能會(huì)拒絕購(gòu)買該地區(qū)的水果，當(dāng)?shù)毓r(nóng)的利益會(huì)受到損失。該行為對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)是一種消費(fèi)警示，但對(duì)于當(dāng)?shù)毓r(nóng)來(lái)說(shuō)就如同銷售禁令一般。因此，籠統(tǒng)的將這種行為定性為行政事實(shí)行為，顯然不太妥當(dāng)?！笆聦?shí)行為中仍有以產(chǎn)生事實(shí)上結(jié)果為取向，卻欲發(fā)生法律效果之行為，此應(yīng)屬于權(quán)力行為，可納屬‘公權(quán)力措施’性質(zhì)之行政處分或一般處分”[10]。

行政事實(shí)行為是一種不發(fā)生法律效果的行為。“對(duì)法律效果本身應(yīng)理解為設(shè)定、變更或消滅相對(duì)人權(quán)利義務(wù)。而這既包括主觀上是否以設(shè)定、變更或消滅相對(duì)人權(quán)利義務(wù)為目的，以包括客觀上能否為相對(duì)人設(shè)定、變更或消滅一定的權(quán)利義務(wù)”[11]。通常認(rèn)為行政事實(shí)行為是行政主體實(shí)施的不直接發(fā)生法律效果，但具有可致權(quán)益損害性的行為。行政事實(shí)行為因此也往往成為政府逃避侵權(quán)責(zé)任的一個(gè)很好的擋箭牌。實(shí)際上，行政活動(dòng)中“故意”和“重大過(guò)失”致人損害的行為對(duì)外發(fā)生的效力具有直接性?！肮室狻焙汀爸卮筮^(guò)失”表明行為人存在主觀上的過(guò)錯(cuò)，這種主觀過(guò)錯(cuò)與特定結(jié)果的發(fā)生具有直接因果關(guān)系。雖然行為人的在主觀過(guò)錯(cuò)似乎使表明行為的實(shí)施已脫離了行政主體的意志的范圍，但這是行政主體與工作人員的內(nèi)部關(guān)系，行政相對(duì)人往往無(wú)從知道也沒(méi)有義務(wù)知道，只要相對(duì)人有足夠的理由相信行為人在行使行政職權(quán)，即可推定該行為代表行政主體的意志。綜上所述，筆者認(rèn)為應(yīng)將行政事實(shí)行為中的因故意或重大過(guò)失而造成他人權(quán)益受損的行為歸類為行政法律行為。在公共警告中，政府性組織與民眾之間并不存在類似協(xié)商的過(guò)程，政府性組織往往可以依職權(quán)單方面發(fā)布警示信息，人們對(duì)于這類信息在根本無(wú)法作事前的拒絕表示。那么如果這類訊息失真，必然會(huì)對(duì)人們生活秩序帶來(lái)沖擊，造成一些不必要的損失，在客觀上公共警告行為就產(chǎn)生了一定的法律效果。當(dāng)然，對(duì)于公共警告出現(xiàn)訊息失真的情形，應(yīng)分別對(duì)待。因?yàn)榭萍妓降南拗?，政府?duì)許多風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)往往也存在誤差，在這種情形下，我們不能苛求政府提供的信息百分之百正確，如果這樣政府對(duì)公共警告的發(fā)布也會(huì)畏手畏腳，這反而不利于政府更好地為人們提供服務(wù)。對(duì)于這種因技術(shù)上的局限造成內(nèi)容失真的公共警告，仍視為政府如實(shí)提供了信息，應(yīng)歸為行政事實(shí)行為。但因故意或重大過(guò)失而致使公共警告內(nèi)容失真，使得人們?cè)诳陀^情況下已別無(wú)選擇之余地，并因此獲致?lián)p害，公共警告行為的性質(zhì)將發(fā)生變化，轉(zhuǎn)化為直接對(duì)外發(fā)生法律效果的行政行為。

四、公共警告之類型研究

對(duì)公共警告進(jìn)行分類研究，對(duì)于進(jìn)一步深化公共警告的研究具有重要的意義，它可以為我們提供對(duì)公共警告進(jìn)行研究的不同視角，從而更為合理的掌握公共警告的意涵。

一次性公共警告與持續(xù)性公共警告

依公共警告持續(xù)時(shí)間的差異，可將公共警告區(qū)別為一次性公共警告和持續(xù)性公共警告。一次性公共警告是指政府性組織對(duì)一些突發(fā)性危機(jī)事件向社會(huì)大眾發(fā)布的、在危機(jī)情況結(jié)束后，需履行相應(yīng)的解除程序的公共警告，例如，災(zāi)害性天氣警報(bào)。持續(xù)性公共警告是指政府性組織針對(duì)經(jīng)常出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事件而向社會(huì)大眾發(fā)布的、具有長(zhǎng)期效力的公共警告，例如，世界衛(wèi)生組織發(fā)布的吸煙有害健康的警告。這種類型的公共警告通常不需要經(jīng)過(guò)解除程序。

直接性公共警告與間接性公共警告

根據(jù)政府性組織的行為意圖指向可以將公共警告劃分為直接性公共警告和間接性公共警告。直接性公共警告是指政府性組織發(fā)布危機(jī)信息直接指向社會(huì)大眾，其發(fā)布危機(jī)的目的即是為了提醒人們注意特定危機(jī)現(xiàn)象。但公共警告實(shí)際上是一種危機(jī)信息的傳遞，通常政府其它行為往往也具有表達(dá)某種信息的功效。例如，公安機(jī)關(guān)發(fā)布對(duì)某犯罪嫌疑人的通輯令，本意是希望社會(huì)大眾協(xié)助緝拿犯罪嫌疑人，但同時(shí)亦會(huì)具有提醒大家注意該危險(xiǎn)人物之客觀效果，這種主觀上是為了另一目的而在客觀上形成公共警告之效果的行為即為間接性公共警告。

確定性的公共警告與預(yù)防性的公共警告

依風(fēng)險(xiǎn)的確定與否，可以將公共警告分為確定性的公共警告和預(yù)防性的公共警告。確定性的公共警告是指政府性組織針對(duì)正在發(fā)生的或必然發(fā)生的危害社會(huì)事件向社會(huì)大眾發(fā)布的警示，例如，2008年鄭州市工商局、消費(fèi)者協(xié)會(huì)針對(duì)居高不不的移動(dòng)電話投訴問(wèn)題，聯(lián)合發(fā)布了2008年第1號(hào)消費(fèi)警示，提醒消費(fèi)者謹(jǐn)慎選購(gòu)和維修移動(dòng)電話。預(yù)防性的公共警告是指政府性組織針對(duì)未發(fā)生但可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)而向社會(huì)大眾而發(fā)出的警示，例如2009年4月5日新疆氣象臺(tái)發(fā)布的大風(fēng)藍(lán)色預(yù)警。

法定公共警告與任意公共警告

以發(fā)布公共警告是否具有直接的法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)可以將公共警告劃分為法定公共警告與任意公共警告。法定公共警告是指政府性組織基于法律法規(guī)的規(guī)定或要求，而向社會(huì)大眾發(fā)布警示信息的行為。通常法律法規(guī)對(duì)這一類公共警告的發(fā)布條件、主體、范圍和程序等均有明確的規(guī)定。任意公共警告是指政府性組織并非基于法律法規(guī)的強(qiáng)制性要求而是根據(jù)實(shí)際情況的需要而向社會(huì)大眾發(fā)布警示信息的行為。

一般級(jí)公共警告、中級(jí)公共警告與高等級(jí)公共警告

根據(jù)危機(jī)的危害性的程度、緊急程度的不同，可以將公共警告劃分為各種等級(jí)。例如，天氣預(yù)報(bào)中有紅色、橙色、黃