影響農(nóng)村信用社發(fā)展的政策性障礙分析

影響農(nóng)村信用社發(fā)展的政策性障礙分析

隨著國有商業(yè)銀行逐步上收農(nóng)村地區(qū)的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)信社已發(fā)展成為我國金融體系的一支重要力量，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)商品化、市場化的發(fā)展。近幾年來國家政策的調(diào)整和支持為農(nóng)信社的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策保障，但在實(shí)際工作中，對(duì)農(nóng)信社特別是貧困地區(qū)的農(nóng)信社來講，國家政策的調(diào)整和支持還沒有完全或真正到位，還存在一些對(duì)農(nóng)信社岐視或不公平的政策，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)信社的發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

受農(nóng)信社“模糊”地位的限制。名義上農(nóng)信社是地方的合作金融集體組織，但實(shí)際上從農(nóng)信社成立之日起，農(nóng)業(yè)銀行、人民銀行就一直受國家委托行使對(duì)農(nóng)信社的管理職責(zé)，改革前歸人民銀行管理，農(nóng)業(yè)銀行成立后由農(nóng)業(yè)銀行管理，農(nóng)行在八十年代還對(duì)農(nóng)信社實(shí)行“四統(tǒng)一、一兼顧”管理，1997年從農(nóng)業(yè)銀行脫鉤后又歸人民銀行代管，其法人機(jī)構(gòu)——基層農(nóng)村信用社在人、財(cái)、物上早無自主權(quán)，更談不上管理權(quán)，僅保留一個(gè)形式而已。同時(shí)在法律上沒有任何規(guī)定要求地方政府承擔(dān)對(duì)農(nóng)信社的管理義務(wù)，在實(shí)際工作中地方政府也從未真正把農(nóng)信社當(dāng)作地方的金融機(jī)構(gòu)來看待。因此，農(nóng)信社遭遇了地位上的尷尬，看似國家的但又不是國家的，名義上是地方的但實(shí)際上又不是地方的。如此一來，農(nóng)信社就沒有資格享受到國家的一些優(yōu)惠政策以及地方的優(yōu)惠政策，剝離不良資產(chǎn)、財(cái)政補(bǔ)充資本金等沒有農(nóng)信社的份，地方政府給予地方企業(yè)虧損補(bǔ)貼、撥補(bǔ)企業(yè)項(xiàng)目資本金或開辦費(fèi)、減虧增盈的獎(jiǎng)勵(lì)、職工的困難救濟(jì)以及各種稅費(fèi)的減免等也從來不惠顧到信用社，不僅如此，相當(dāng)一部分農(nóng)信社甚至于連正常的代理財(cái)政手續(xù)費(fèi)也未能如愿。農(nóng)信社這種“模糊”的地位在相當(dāng)程度上限制或束縛了自己的發(fā)展。

受企業(yè)開戶的限制。由于農(nóng)信社是一個(gè)地方的集體合作金融機(jī)構(gòu)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，兼之農(nóng)信社資不抵債社眾多，資產(chǎn)質(zhì)量低、歷史包袱沉重，內(nèi)控管理相對(duì)薄弱等。因此，從中央到地方政府，從行業(yè)到一個(gè)單位都明文規(guī)定或有意識(shí)禁止某個(gè)行業(yè)或某個(gè)單位到農(nóng)信社開立基本帳戶，1995年9月1日人民銀行下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好企事業(yè)單位基本存款帳戶管理的通知》也作出規(guī)定“信用社不得超出規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍，為大中型國有企業(yè)和事業(yè)單位開立基本存款帳戶”。地方的一些工商企業(yè)，地方政府也出面干預(yù)或禁止其到農(nóng)信社開立帳戶。去年農(nóng)信社本身在向地方移交養(yǎng)老保險(xiǎn)金時(shí)，也規(guī)定社保部門不得在農(nóng)信社開戶。由于受企業(yè)開戶的限制，使信用社對(duì)公存款減少，在一定程度上影響了農(nóng)信社的資金供應(yīng)能力。同時(shí)加大資金平均成本，導(dǎo)致信用社經(jīng)營環(huán)境惡化。

受業(yè)務(wù)開辦的限制。農(nóng)信社不能開辦票據(jù)承兌、貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，央行也不對(duì)農(nóng)信社辦理再貼現(xiàn)，《中國人民銀行法》第二十九條規(guī)定，人民銀行不能向非銀行金融機(jī)構(gòu)等提供貸款，因此在前幾年，央行的再貸款也不對(duì)農(nóng)信社辦理；住房消費(fèi)貸款、汽車消費(fèi)貸款、助學(xué)貸款等也不能開辦，住房消費(fèi)貸款只能限制在信用社內(nèi)部職工辦理。至于助學(xué)貸款，從另一個(gè)角度來看，無論是從農(nóng)信社支持老百姓子女上學(xué)的范圍，還是貸款金額，均比某個(gè)商業(yè)銀行要強(qiáng)得多，卻得不到國家的承認(rèn)，更得不到國家財(cái)政的利息補(bǔ)貼。所有這些不公平或岐視的國家金融政策規(guī)定，形成了在老百姓心目中農(nóng)信社和商業(yè)銀行是“不一樣”的金融機(jī)構(gòu)，公眾對(duì)農(nóng)信社和商業(yè)銀行的信任度和支持度出現(xiàn)了差異，特別是前幾年一些地方農(nóng)信社出現(xiàn)的支付風(fēng)波，更加影響了社會(huì)公眾對(duì)農(nóng)信社的信任程度，極大地影響了農(nóng)信社的市場發(fā)展和業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。

受地方行政干預(yù)的限制。一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)把農(nóng)村信用社當(dāng)作政府部門甚至扶貧機(jī)關(guān)一樣來看待，工資發(fā)不出，城鎮(zhèn)開發(fā)資金不足，一些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程資金不到位等，只要涉及到資金投入的問題，一律找信用社“幫忙”，除了無嘗捐助外，一些政府領(lǐng)導(dǎo)為了出“政績”，往往以各種方式命令信用社發(fā)放貸款，雖然貸與不貸由信用社決定，但在很多情況下農(nóng)信社是不得而為之，這種狀況農(nóng)信社要比商業(yè)銀行嚴(yán)重得多，給農(nóng)信社的發(fā)展造成沉重負(fù)擔(dān)。

受法律保障的限制。目前，我國還沒有完整意義上的合作金融法律、法規(guī)，在法律上沒有明確合作金融機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)益，致使合作金融在改革和發(fā)展中處于無章可循、無法可依的狀態(tài)，農(nóng)信社的合法權(quán)益得不到有效保障，在一定程度上限制了農(nóng)村信用社的發(fā)展。

受自身管理政策的限制。農(nóng)信社的發(fā)展不僅受來自外面政策因素的限制，而且還受自身管理政策的限制，一些省市規(guī)定農(nóng)信社自身營業(yè)用的房地產(chǎn)購建、車輛購置以及一定限額以上的貸款等一律要經(jīng)過省市合作管理部門的審批。農(nóng)信社包括聯(lián)社在招錄員工方面沒有自主權(quán)，甚至連自然減員補(bǔ)員都沒有資格。影響了業(yè)務(wù)發(fā)展對(duì)人才的需求。

此外，農(nóng)信社是個(gè)弱小的地方金融機(jī)構(gòu)，所發(fā)放的貸款大部分是農(nóng)業(yè)貸款，并帶有較強(qiáng)的扶貧或政策性質(zhì)，而農(nóng)業(yè)是個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然災(zāi)害影響較大，風(fēng)險(xiǎn)大，回報(bào)率低。因此，農(nóng)信社經(jīng)營成本大，冒風(fēng)險(xiǎn)也大。但其所承擔(dān)的稅賦與商業(yè)銀行幾乎沒有任何區(qū)別，損失準(zhǔn)備也和商業(yè)銀行一樣按貸款余額1%提取，而且與商業(yè)銀行核銷貸款本息最終掛到國家財(cái)政頭上不同，農(nóng)信社核銷的貸款本息最終還是由自己來消化。因此農(nóng)信社承受著巨大的經(jīng)營壓力，也給農(nóng)信社的發(fā)展帶來了一定的負(fù)擔(dān)。

在此，特提出幾點(diǎn)政策建議

加快農(nóng)村信用社體制改革，完善管理體制。根據(jù)我國的實(shí)際情況，建議農(nóng)信社實(shí)行條塊結(jié)合的管理體制，條：即以省為轄區(qū)建立自上而下的管理機(jī)構(gòu)，其管理框架：省聯(lián)社——地市聯(lián)社或辦事處——縣聯(lián)社。省、地市聯(lián)社對(duì)信用社的組織領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)扶持，應(yīng)以間接管理為主，主要為全轄區(qū)統(tǒng)一制訂一個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章，由各個(gè)信用社在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)自主決策，同時(shí)加強(qiáng)指導(dǎo)管理，履行必要的監(jiān)督檢查，監(jiān)督各項(xiàng)政策的落實(shí)，保證所訂標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)章的正確有效實(shí)施。而縣級(jí)聯(lián)社應(yīng)承擔(dān)起對(duì)農(nóng)信社的主要管理職責(zé)，要以直接管理為主，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)管理，特別是要強(qiáng)化指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督查處兩大職責(zé)。塊：即建立地方政府對(duì)農(nóng)信社應(yīng)有的權(quán)力、應(yīng)負(fù)的責(zé)任和義務(wù)制度，且要以法律形式進(jìn)行明確，以強(qiáng)化地方政府對(duì)農(nóng)信社領(lǐng)導(dǎo)管理及風(fēng)險(xiǎn)防范的責(zé)任。地方政府對(duì)農(nóng)信社的管理職責(zé)主要通過自上而下的行業(yè)管理部門來實(shí)施、體現(xiàn)，不直接對(duì)農(nóng)信社具體人、財(cái)、物和經(jīng)營活動(dòng)等負(fù)責(zé)或干預(yù)。

盡快建立健全合作金融機(jī)構(gòu)法律、法規(guī)體系。當(dāng)前農(nóng)信社主要是根據(jù)中國人民銀行制定的一些規(guī)定以及各級(jí)信用合作社參照中國人民銀行擬訂的范本制訂的章程等進(jìn)行經(jīng)營管理活動(dòng)，這些規(guī)定和章程的法律效力與針對(duì)一般性商業(yè)銀行的《商業(yè)銀行法》相比，法律效力比較低，對(duì)確立合作金融產(chǎn)權(quán)的權(quán)威性較小。因此，農(nóng)信社也應(yīng)當(dāng)像商業(yè)銀行一樣擁有獨(dú)立的法律保障，以樹立起與《商業(yè)銀行法》大致相當(dāng)?shù)臋?quán)威性。同時(shí)從法律上對(duì)農(nóng)村合作金融組織的成立條件、組織體系、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營原則、服務(wù)宗旨、管理制度等予以細(xì)化規(guī)定，使其依法經(jīng)營，嚴(yán)格規(guī)范自身行為，增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)的自覺性。

盡快實(shí)施國民待遇原則。隨著我國加入WTO后金融市場的逐步開放以及農(nóng)信社內(nèi)控管理的加強(qiáng)，央行和銀監(jiān)會(huì)應(yīng)根據(jù)變化了的情況以及各地農(nóng)信社經(jīng)營管理狀況，放開對(duì)農(nóng)信社在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)開辦、開戶、結(jié)算等方面的限制，實(shí)行與其他商業(yè)銀行一樣的國民待遇。

盡快建立適合合作金融特點(diǎn)的政策支持體系和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

首先是金融政策的扶持。一是對(duì)“兩呆”貸款和歷年損失掛賬，人民銀行應(yīng)按照一定的比例給予長期無息或低息再貸款支持；二是提高農(nóng)信社貸款呆帳準(zhǔn)備金提取比例，增強(qiáng)農(nóng)信社抗風(fēng)險(xiǎn)能力；三是適當(dāng)提高轉(zhuǎn)存人行存款利率，解決利率倒掛問題，提高盈利能力；四是適當(dāng)提高農(nóng)信社存貸款利率的浮動(dòng)幅度，提高其資金組織能力，打擊農(nóng)村高利貸；五是盡快客觀公正、實(shí)事求是地解決行社脫鉤后遺留資金糾紛問題。

其次是財(cái)政政策的扶持。一是對(duì)政策性損失和掛賬的彌補(bǔ)，對(duì)新產(chǎn)生的虧損、風(fēng)險(xiǎn)由農(nóng)村信用社和地方承擔(dān)，把責(zé)任交地方政府，中央不再負(fù)責(zé)；二是對(duì)農(nóng)村信用社的各種稅收要實(shí)行一定程度的減免。特別是對(duì)農(nóng)村信用社投向“三農(nóng)”的貸款實(shí)行財(cái)政利息貼補(bǔ)或免交營業(yè)稅，或按一定比例適當(dāng)返還，對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村信用社或資不抵債社在一定時(shí)期內(nèi)免繳營業(yè)稅和經(jīng)營所得稅，以增強(qiáng)農(nóng)信社的盈利水平和發(fā)展后勁，提高農(nóng)信社支農(nóng)工作的積極性；三是把農(nóng)村信用社代理財(cái)政工作的業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)納入制度化軌道，并妥善解決財(cái)政拖欠農(nóng)村信用社保值貼息問題；四是對(duì)農(nóng)信社的不良資產(chǎn)特別是政策性部分實(shí)施剝離，由專門成立的管理公司進(jìn)行管理，收回部分歸還農(nóng)信社，損失部分由中央和地方逐年核銷，以促使農(nóng)信社