“口水扶貧”時代會終結(jié)嗎

“口水扶貧”時代會終結(jié)嗎

非洲發(fā)展問題是2002年6月在加拿大卡納納斯基斯召開的八國集團首腦會議的重要議題。在兩天的會議中，與會八國首腦專門抽出一天時間與來自5個非洲國家的代表和聯(lián)合國秘書長安南討論如何加強對非洲的發(fā)展援助，從而最終幫助非洲擺脫貧困。會議還批準了《非洲行動計劃》，決定與非洲國家建立“新伙伴關(guān)系”?！斗侵扌袆佑媱潯肥窃凇斗侵薨l(fā)展新伙伴計劃》的基礎(chǔ)上形成的。該計劃估計，為實現(xiàn)貧困人口減半和其他發(fā)展目標，非洲國家必須在未來15年內(nèi)每年得到640億美元的援助。(注：胡曉明、袁炳忠、王星橋：《“新伙伴關(guān)系”與非洲的發(fā)展》，新浪網(wǎng)2002年6月29日。)可以說《非洲行動計劃》得到了八國集團的高度重視，作為本年度八國集團首腦會議的東道主，加拿大為推動八國集團援助非洲做了大量工作。對此，許多人會問，加拿大為什么對援助非洲如此感興趣?援非問題為什么會成為這次八國集團首腦會議的一個主題?八國集團以前也討論過援非計劃，都是雷聲大，雨點小，這次八國集團首腦會議對非洲援助的高度重視，是否意味著八國集團對非洲國家“口水扶貧”時代的終結(jié)?針對這些問題，本文將進行具體分析。

八國集團援助非洲的原因

1.反對恐怖主義的需要。2001年發(fā)生的九一一事件，給美國造成的震撼不亞于珍珠港事件。其他西方國家也從中感到一種危機感，因為誰也難以預(yù)料恐怖主義事件什么時候會降臨到它們那里。美國雖然取得了對阿富汗軍事上的勝利，但至今尚未發(fā)現(xiàn)本·拉登的蹤影。只要他還活著，西方國家的擔(dān)心就不會停止。更令它們不安的是，世界上像本·拉登這樣的恐怖分子，不只他一個，僅靠軍事打擊解決不了問題。因此，它們認識到，要徹底地對付恐怖主義，既要治標，更要治本。對于恐怖主義的根源，有諸多說法，其中貧窮被公認為是恐怖主義的根本原因。目前世界上有3位巨富：比爾·蓋茨(610億美元)、投資業(yè)巨頭沃倫·巴菲特(280億美元)和有線電視業(yè)巨頭特德·特納(91億美元)，他們3位的財產(chǎn)總和超過48個最不發(fā)達國家經(jīng)濟規(guī)模的總和。(注：2002WorldDevelopmentIndicators,TheWorldBank,)正是因為貧窮，加上全球化，致使許多國家和地區(qū)被邊緣化。在得不到西方發(fā)達國家?guī)椭那闆r下，許多國家的國民因貧窮而絕望，因絕望而對西方發(fā)達國家進行報復(fù)。從這個意義上講，貧窮確實是恐怖主義的最大根源。反恐以后，西方國家知道恐怖主義的來源究竟是誰，反對恐怖主義，既要治標，更要治本，本就是貧窮，而現(xiàn)在非洲是最貧窮的地區(qū)，迫切需要得到發(fā)達國家的援助。因此，八國集團要從根本上解決世界有關(guān)國家的貧窮問題，就要對不發(fā)達國家和地區(qū)進行扶貧。而非洲是全球最貧窮的地區(qū)，所以這次八國集團首腦會議才決定加大援助非洲的力度。

2.全球化發(fā)展的客觀需要。盡管2001年以來，特別是九一一事件以來，世界經(jīng)濟不景氣，但全球化仍是發(fā)展趨勢，八國集團也有此共識。不容否認的是，西方國家是全球化進程的主要推動者和受益者，它們對消除全球化造成的南北差距拉大、環(huán)境惡化乃至非洲一些國家政局不穩(wěn)等嚴重后果理應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。正如加拿大總理克雷斯蒂安所言，“西方富國在道德上有責(zé)任幫助非洲貧困國家。如果沒有非洲的發(fā)展，全球的可持續(xù)發(fā)展將淪為一句空話。”(注：胡曉明等：《“新伙伴關(guān)系”與非洲的發(fā)展》，新浪網(wǎng)2002年6月29日。)

非洲長期受到疾病、戰(zhàn)亂和貧困三大問題的困擾，其經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，教育水平低，對發(fā)展形成嚴重的制約。目前，非洲是世界上最貧困的地區(qū)，也是貧困人口仍在不斷增加的惟一地區(qū)。統(tǒng)計顯示，在撒哈拉以南地區(qū)的億人口中，40%的人生活在每天一美元的貧困線以下。到2015年，非洲處于貧困線以下的人口將再增加億。非洲15歲以上的人口中，41%的人是文盲。非洲有2億多人得不到醫(yī)療，有1/5的人受到武裝沖突或內(nèi)戰(zhàn)的影響。另外，非洲雖然占世界人口的13%，但其貿(mào)易出口還不到全球貿(mào)易的%，每年獲得的投資不到全球投資的1%。(注：胡曉明等：《“新伙伴關(guān)系”與非洲的發(fā)展》，新浪網(wǎng)2002年6月29日。)在經(jīng)濟全球化進程中，許多非洲國家在被邊緣化。在過去10年里，西方發(fā)達國家向貧困國家提供的官方援助不但沒有增加，反而大幅減少。這種狀況如果繼續(xù)下去，不僅會影響社會安定，而且不利于富國本身的經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)前南北差距日益拉大，發(fā)達國家人口只占世界人口的13%，發(fā)達國家國內(nèi)生產(chǎn)總值占全球的%，而低收入國家人口占世界的近半數(shù)，低收入國家國內(nèi)生產(chǎn)總值卻只占世界的%。目前非洲的外債總額高達3500億美元，相當(dāng)于整個非洲一年國內(nèi)生產(chǎn)總值的3/4和其他商品與勞務(wù)出口總值的3倍。(注：中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所第三世界研究中心：《當(dāng)代第三世界透視》，時事出版社2001年版，第420頁。)非洲國家迅速脫貧是能否實現(xiàn)這一發(fā)展目標的關(guān)鍵，發(fā)達國家在幫助非洲脫貧的過程中應(yīng)發(fā)揮不可替代的作用。

3.東道主加拿大的積極推動。加拿大、歐洲一些國家，比美國更重視對不發(fā)達國家的援助問題。這次恰逢在加拿大開會，加拿大欲把援助非洲作為突出主題，因此做了充分準備。加拿大總理克雷斯蒂安即將任期屆滿，他也期望能在非洲問題上取得突破，好為自己的個人歷史畫上一個圓滿的句號。本屆八國集團首腦會議主席克雷斯蒂安為會議下了很大功夫。為了做好會議主要議題的準備工作，他專門訪問了非洲，聽取多方面的意見和建議。(注：陳特安：《展望八國集團峰會》，載《人民日報》，2002年6月25日。)因此，在他的心中，關(guān)于如何援助非洲的計劃已經(jīng)有了基本框架。他認為，《非洲發(fā)展新伙伴計劃》是上屆熱那亞八國集團首腦會議提出的雄心勃勃的消除貧困的構(gòu)想，本屆八國集團首腦會議通過的行動計劃則是對《非洲發(fā)展新伙伴計劃》的積極回應(yīng)。非洲是世界第二大洲，約有3020萬平方公里的土地，億人口和豐富的資源，有2000種不同語言，是一個有發(fā)展?jié)摿Φ拇箨憽？死姿沟侔舱f：“過于漫長的、失望的‘里程碑’將會被搬開，他們將會有光明的未來?！?注：陳特安：《展望八國集團峰會》，載《人民日報》，2002年6月25日。)

《非洲行動計劃》的主要內(nèi)容

2002年6月西方八國集團首腦會議發(fā)表了重要的《非洲行動計劃》，其內(nèi)容包括：支持非洲國家提出的《非洲發(fā)展新伙伴計劃》；支持非洲消除沖突和戰(zhàn)亂的努力，達成一項關(guān)于在非洲發(fā)展維和部隊的計劃，這支部隊要在2003年前組建完畢，作為解決剛果(金)、蘇丹和安哥拉等國持久內(nèi)戰(zhàn)努力的一部分(注：胡光耀、王星橋：《八國集團計劃增加對非洲貧困國家的援助》，新華網(wǎng)2002年6月28日。)；幫助非洲國家增加貿(mào)易、促進投資、創(chuàng)造經(jīng)濟增長的環(huán)境，承諾為非洲產(chǎn)品出口進入全球市場創(chuàng)造條件，到2005年解決貿(mào)易壁壘和農(nóng)業(yè)補貼問題；幫助非洲國家改善醫(yī)療衛(wèi)生條件和艾滋病的防治，許諾幫助非洲于2005年擺脫小兒麻痹癥的困擾，支助母親和孩子抵御艾滋病傳染或者影響的有關(guān)計劃；幫助非洲國家發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善水利資源的管理等；改善和促進教育的發(fā)展，支持非洲國家提高教育質(zhì)量；幫助非洲國家發(fā)展信息技術(shù)。八國還承諾，在未來數(shù)年內(nèi)將各自承諾的對外援助金額的50%投入到非洲。美國和歐盟都已承諾增加對外援助款。美國表示，在2006年前，除現(xiàn)行每年100億美元的對外援助外，每年增加50億美元外援；歐盟的承諾是在未來數(shù)年內(nèi)增加70億美元，以援助非洲的經(jīng)濟發(fā)展；為22個負債較高的非洲貧困國家免除190億美元的債務(wù)。(注：G8AfricaActionPlan,

http:///g7/summit/2002kananaskis/)

然而，與會八國集團也提出了向非洲貧困國家提供援助的條件，即：非洲國家經(jīng)濟向外國投資開放；政府管理要民主公開，可靠的機構(gòu)和統(tǒng)治是長期或者大規(guī)模私人投資的一個基本前提，援款的使用要有效而適當(dāng)；受援國能改善民主與人權(quán)狀況；消除腐敗等。(注：ibid.)與會八國集團認為，無論它們對非洲提供多么慷慨的援助，都無法保證非洲重債國長期債務(wù)的承受力。因此，非洲國家必須改革政府，政府管理要實現(xiàn)民主化，制定和實行穩(wěn)妥的政策，在進行新的貸款前保持謹慎。最貧困國家要對債務(wù)進行合理而有效的管理，這樣才能增強非洲國家的債務(wù)承受力。與會八國集團呼吁其他債權(quán)國加入到該集團行動中去。

對八國集團援非計劃的評價

1.為非洲發(fā)展提供了新機遇。眾多非洲國家長期遭受債務(wù)困擾，因而經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱，甚至有的國家連到期債務(wù)的利息都無力償還，更談不上進行經(jīng)濟發(fā)展和推進全球化了。與會八國集團這次對非洲國家進行債務(wù)減免的承諾，在一定程度上緩解了那些重債國的燃眉之急。與會八國集團在減免債務(wù)的同時，還增加對非洲國家的援助，這樣就為非洲國家的經(jīng)濟發(fā)展提供了一次新的發(fā)展機遇。正因為如此，《非洲行動計劃》得到了非洲國家和聯(lián)合國秘書長安南的高度評價。安南認為，它提供了一個框架：結(jié)束非洲長期以來的沖突，防止不斷出現(xiàn)的難民現(xiàn)象，解決無家可歸者的生計，改善投資環(huán)境，為非洲創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的機遇。本次八國集團首腦會議主席克雷斯蒂安在會議達成協(xié)議后說：“這個解決方案代表一個新的開端，代表非洲大陸新的希望。”(注：陳特安：《八國集團首腦會議：雄心勃勃步履沉重》，http:///4420/2002-6-28/47@)英國首相布萊爾稱這一計劃撫慰了“世界良心上的一塊疤痕”(注：易愛軍：《八國峰會閉幕分歧一致并存》，載《福建日報》，2002年6月29日。)。作為“非洲發(fā)展新伙伴”創(chuàng)議者的尼日利亞總統(tǒng)奧巴桑喬說：“請允許我在這里說，我們對于各方的承諾非常滿意。毫無疑問，沒有任何事情能夠超過對于人的尊重。”(注：王世林：《八國集團首腦會議閉幕》，http:///lm/522/41/。)

2.八國集團對非援助有限，口惠而實不至。盡管與會八國集團支持與非洲發(fā)展“新伙伴關(guān)系”，但發(fā)達國家對非洲的援助是有限的，《非洲行動計劃》并沒有提出多少具體的行動。八國領(lǐng)導(dǎo)人只籠統(tǒng)地表示，他們在蒙特雷會議上承諾的每年120億美元官方發(fā)展援助的一半“可以提供給非洲”。但是，這些援助能否如期到位仍是個未知數(shù)。事實上，這些年來，西方國家對非洲的援助在減少。自20世紀70年代初期開始，在廣大發(fā)展中國家的強烈要求下，聯(lián)合國規(guī)定富國必須向窮國、特別是向最不發(fā)達國家提供發(fā)展援助。發(fā)達國家也曾就此公開承諾，將官方對外發(fā)展援助額定為不低于其國民生產(chǎn)總值的%。而聯(lián)合國最新公布的數(shù)字表明，近十年來發(fā)達國家對非洲窮國的援助和投資不僅沒有增加，反而有所減少。特別是20世紀90年代后半期，包括優(yōu)惠貸款和緊急人道主義援助在內(nèi)，富國向窮國提供的援助只占其國民生產(chǎn)總值的%，與其所承諾的比例相差甚遠。(注：參見黃澤全：《援非重在兌現(xiàn)》，載《人民日報》，2002年7月4日。)非洲得到的發(fā)展援助已從1995年的184億美元降至目前的110億美元左右，受援額下降幅度達35%，從人均32美元下降到不足19美元。(注：參見黃澤全：《援非重在兌現(xiàn)》，載《人民日報》，2002年7月4日。)

從八國峰會的歷史來看，議而不決、決而不行的情況屢見不鮮。雖說每次峰會都能提出諸多的建議和解決問題的考慮，但落實起來卻是難上加難，比如說1999年提出減免發(fā)展中國家債務(wù)問題，由于英、美兩國不接受，到目前為止僅僅象征性地落實了一些。(注：參見王世林：《八國集團首腦會議閉幕》，http:///lm/522/41/。)因此對于本次峰會所取得的成果，許多人也持懷疑態(tài)度。這些措施對非洲貧困國家的經(jīng)濟發(fā)展無疑是有益的。然而，援助計劃又附加了要求受援國改善“民主”與“人權(quán)”狀況等一系列條件，而且會議對援助的具體落實措施沒有達成一致意見。國際社會援助非洲發(fā)展是一件大好事，但“打完雷，就應(yīng)及時下雨”，西方發(fā)達國家應(yīng)當(dāng)言而有信，盡快擬訂落實方案，讓非洲盡早受益。

盡管會議主辦者信心百倍，與會國信誓旦旦，但人們還是對這些發(fā)達國家心存疑慮。在近幾次峰會上，與會國自始至終都在大談“世界貧困問題”。盡管八國集團首腦領(lǐng)導(dǎo)人曾宣布關(guān)于最貧窮國家與發(fā)達國家開展免稅貿(mào)易的倡議，可是，越來越懸殊的收入與分配結(jié)構(gòu)至今仍很令人失望，這就表明了八國集團首腦會議口惠而實不至。國際救援組織“行動救援”2002年公布的一份報告稱，世界距離聯(lián)合國制定的2015年前減少一半赤貧人口的目標還非常遙遠。該報告敦促八國集團在今后3年內(nèi)將對窮國的援助翻倍。該報告起草者馬修·洛克伍德說：“除非富國徹底改革救援方式，2015年將悄悄過去，而6600萬兒童將因貧困而死亡。”(注：BUZZ：《富國仍然吝嗇》，載《南方日報》，2002年6月25日。)雖然布什和八國集團的其他領(lǐng)導(dǎo)人都已在峰會開幕前拋出了援助非洲教育和防治艾滋病的提案，但人道救援團體認為他們許諾的數(shù)目距離實際需要相差太遠。聯(lián)合國秘書長安南呼吁八國集團履行其在歷次國際會議上所作的承諾，加大對非洲國家的援助力度。安南在致八國集團首腦的一封公開信中表示，聯(lián)合國千年首腦會議確立了有關(guān)全球發(fā)展的總體目標，這一目標應(yīng)由全人類共同完成。(注：郭立軍：《安南呼吁八國集團加大對非洲的援助力度》，http:///182/2002-6-19/。)

3.“新伙伴關(guān)系”不是平等的關(guān)系。西方發(fā)達國家在援助非洲時往往附加一些政治條件。在本次八國集團首腦會議上，八國首腦表示，只有符合他們所提要求的非洲國家才能成為其“新伙伴”。雖然“富人俱樂部”表示愿與非洲結(jié)成“新伙伴”，但明眼人一看便知這種“伙伴關(guān)系”是不平等的。因此，不僅援助數(shù)額比起實際需要來簡直是杯水車薪，而且《非洲行動計劃》如何實現(xiàn)也沒有落實，同時這項計劃還向受援國家提出了一系列苛刻的政治條件，因而這些發(fā)達國家的誠意令人懷疑。會議期間，安南帶去了聯(lián)合國關(guān)于援助非洲的計劃，幾位非洲國家首腦也帶去他們自己的計劃，目的就是配合八國集團努力進行必要的改革，改進他們本國的投資環(huán)境，以換得西方能對他們多開放一點市場，減免一點債務(wù)，多提供一點援助。西方所能夠提供的，現(xiàn)在看起來還十分有限。

4.八國集團對非洲的援助治標不治本?！斗侵扌袆佑媱潯烦淦淞渴侵螛瞬恢伪荆瑳]有觸及國際金融秩序和整個國際經(jīng)濟秩序這個根本問題。在這種秩序下，發(fā)展中國家不得不在貿(mào)易、投資和債務(wù)方面忍受許多不公平待遇。據(jù)估計，如果發(fā)達國家取消農(nóng)產(chǎn)品的補貼政策，發(fā)展中國家每年就可以增加200億美元的收入，這比發(fā)達國家許諾的援助總額還要多得多。(注：中國中央商務(wù)網(wǎng)評：《關(guān)注八國峰會與全球化》，http:///yaowen/。)

在這個意義上，只有改造現(xiàn)行國際經(jīng)濟秩序，建立新秩序，才能消除貧困，縮小差距，逐步推進經(jīng)濟全球化。目前，尤其是隨著經(jīng)濟全球化和高新技術(shù)的發(fā)展，非洲非但從中受益不多，而且許多國家越來越被“邊緣化”，與富國的差距越拉越大。全球要在21世紀逐步縮小南北差距，實現(xiàn)各國共同發(fā)展的目標，非洲經(jīng)濟年增長率必須達到5%～7%。如果不建立公正合理的國際經(jīng)濟新秩序，不及時向非洲提供適當(dāng)援助，要想實現(xiàn)這一目標只能是紙上談兵。當(dāng)然，造成非洲貧困化和脫貧努力難以奏效的因素是多方面的，其中的重要原因是外援減少和債臺高筑。現(xiàn)在，隨著經(jīng)濟全球化的不斷發(fā)展，世界各國和各地區(qū)間的相互依存關(guān)系日益加深，任何國家都不可能“獨善其身”。因此，富國增加對非洲窮國的援助，減免非洲國家的債務(wù)，不應(yīng)視為一種恩賜，而應(yīng)視為一種義不容辭的義務(wù)。

5.非洲的希望在于非洲人自己。根據(jù)事物發(fā)展的規(guī)律，內(nèi)因起主要作用，外因只是在客觀上起推動作用。外因可能在一定時候?qū)κ挛锏陌l(fā)展起主導(dǎo)作用，但從事物的長期發(fā)展和從其普遍意義來說，內(nèi)因還是起到最終的主導(dǎo)作用。非洲的長期落后和貧窮固然有其自身原因，但與西方列強的長期殖民統(tǒng)治和掠奪是分不開的。在近年來的全球化浪潮中，非