“三農”難題成因：歷史嬗變與現實探源

“三農”難題成因：歷史嬗變與現實探源

摘要：“三農”問題已成為中央政府與社會各界高度關注的社會焦點，“三農”問題能否順利解決直接影響到中國農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與社會經濟的全面進步。本文從歷史檢索與現實反思有機結合的視角，系統探討了中國“三農”難題的四大成因，即：市場之因、制度之因、國情之因與政策之因，從而為“三農”難題的有效化解提供了基本的理論前提。

關鍵詞：“三農”難題；二元結構；政策偏向；政府行為

從歷史發(fā)展的視角來看，“三農”難題的生成與出現，有其歷史的必然性；而從現實運行的視角來看，“三農”難題的存在與發(fā)展同樣有其客觀的現實性。對“三農”難題成因的系統分析，顯然是我們尋求“三農”難題化解路徑的基本前提條件。從當代中國改革與發(fā)展的現狀出發(fā)，結合“三農”難題的運行趨勢，我們認為，導致“三農”難題持續(xù)存在并日漸惡化的根本原因主要表現在以下四個層面，即：市場之因——農業(yè)弱質性與市場風險性的雙重制約；制度之因——二元經濟結構的轉換遲滯與歷史慣性；國情之因——人多地少的中國特色；政策之因——重工輕農的政策偏向。

一、市場之因——農業(yè)弱質性與市場風險性的雙重制約

在任何一個國家經濟發(fā)展過程中，農業(yè)對國民經濟運行都具有不可替代的貢獻，從＿定意義上講，農業(yè)是國民經濟增長的基礎和經濟波動的起點。在現代市場經濟條件下，作為國民經濟基礎的農業(yè)與非農產業(yè)相比，呈現出明顯的弱質性特點；在二元經濟結構轉換滯后的發(fā)展中國家，農業(yè)的弱質性表現得更為明顯。而農業(yè)弱質性與市場風險的共同作用，恰好是我國“三農”難題形成的市場之因。

農業(yè)生產經營面臨著其他任何非農產業(yè)不可比擬的自然風險。

農業(yè)是以生命有機體作為生產對象的，具有自然再生產與經濟再生產交織統﹁的生產特殊性；正如馬克思所講：“經濟的再生產過程，不論它的特殊的社會性質如何，在這個部門內，總是同一個自然的再生產過程交織在一起?！庇纱藳Q定了自然條件與自然環(huán)境對農業(yè)生產經營活動有著至關重要的影響，從而形成了無法預測的農業(yè)自然風險。一方面，農業(yè)要利用生命有機體生長發(fā)育的自然規(guī)律來獲取農產品，而這一過程中生命有機體的數量多少與質量高低和外部自然環(huán)境條件的優(yōu)劣存在著直接的相關性，因此外部自然環(huán)境條件的不可預測性與不確定性，直接決定與影響到農業(yè)生產經營效率的高低。另一方面，農業(yè)中的主體部分——種植業(yè)存在顯著的空間分布廣延性特征，對自然環(huán)境條件的依賴性極強，特別是在科學技術與生產力水平對外部自然力控制程度相對一定時，氣候條件與自然災害往往直接決定了農業(yè)生產經營主體的命運。從現實層面來看，我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，而農業(yè)物質基礎薄弱，抗御自然災害的素質低下，各種突發(fā)性的自然災害往往給農業(yè)生產造成巨大的經濟損失；在各種自然災害中，水災與旱災對我國農業(yè)造成的效率損失大致在80%以上，我國糧食生產每年因水災而減產約89億公斤，因旱災而減產約100億公斤。與此同時，伴隨著我國社會經濟的持續(xù)發(fā)展，在實現了年均8%左右的國民經濟增長的同時，對自然環(huán)境資源的過度開發(fā)，不僅破壞了生態(tài)環(huán)境的平衡，而且極大地加劇了自然災害的發(fā)生頻率，從而進一步強化了農業(yè)生產經營所面臨的自然風險。

農業(yè)生產經營在現代市場經濟條件下面臨著紛繁復雜的市場風險

在傳統計劃經濟環(huán)境中，農業(yè)生產經營幾乎感受不到來自市場的挑戰(zhàn)與風險；但是伴隨著傳統計劃經濟轉向現代市場經濟，傳統農業(yè)向現代農業(yè)的歷史性轉軌，特別是中國加入WTO之后，農業(yè)生產與經營必須正面迎接各種市場經濟的機遇和挑戰(zhàn)。在市場經濟運行環(huán)境中，農產品的價值實現必須借助于市場機制，因此市場供求狀況與經濟機制對農業(yè)生產經營效益的獲取有著至關重要的影響。第一，市場經濟是通過價格與供求關系的相互影響與相互作用來決定社會生產什么，生產多少以及如何生產的；由于農業(yè)生產周期長，生產決策與產品銷售在時間上被人為分割，因此當農產品供不應求或供過于求時，潛在的供求均衡絕對先于市場上的供求均衡，只要這種局面存在，就必然會導致農產品的市場供求失衡；而農業(yè)生產經營主體卻無法有效根據市場格局的變化而做出及時的決策調整，這樣價格調節(jié)滯后性就難以消除，最終導致農業(yè)生產周期性波動與農業(yè)投入效率的流失。同時農產品流通具有很強的生產延續(xù)性；如果處理不當也會加大農產品價值實現過程中的市場風險。第二，農業(yè)生產增長受凱恩斯定律和恩格爾定律的雙重約束。前者的內涵在于人們邊際消費傾向遞減趨勢，在此背景下，農業(yè)是典型的消費資料生產部門，于是人們消費需求的相對縮小限制了農業(yè)的持續(xù)增長；后者的內涵在于人的消費總支出中用于購買食物的比重呈下降趨勢，而農業(yè)提供的主導產品恰恰是食物，于是在特定條件下農業(yè)生產發(fā)展往往會跌入恩格爾陷阱。這兩種約束并不能很好地調節(jié)農產品的供給總量，因此農產品市場供求失衡與農業(yè)增產不增收也就在所難免。第三，相對于非農產品而言，農產品的需求價格彈性與需求收入彈性均表現出顯著的不靈敏與相對缺乏彈性。就價格而言，由于農產品的需求量的變動對收入變動的反應相對不敏感，因此與經濟發(fā)展與收入增加相適應。農產品，特別是糧食需求量的增加相對有限，而不會像對工業(yè)產品或勞務品的需求那樣迅速增加，而農產品需求收入彈性不足，必然導致農業(yè)生產需求拉力不足與市場競爭乏力。第四，在農產品需求彈性不足的同時，農產品的供給價格彈性卻相對強勁，根據西方經濟學的蛛網理論，由于農產品需求價格彈性小于供給價格彈性，于是不可避免地會出現農產品市場供過于求的狀況，這在農業(yè)現代化水平提高與農業(yè)科技廣泛應用的條件下尤為明顯，因此增產不增收的困境便成為現實。與此同時，以家庭小規(guī)模生產為主體的經濟組織形式使農產家庭在信息不完全與信息不對稱的雙重制約下顯得無所適從，從而降低了市場效率，弱化了農民的利益談判地位；而且伴隨著中國入世與農業(yè)市場化開放程度的不斷提升，農業(yè)生產經營活動在獲取了更廣闊的市場空間的同時，將面臨著更大市場波動的風險；而農業(yè)日趨明顯的邊際報酬遞減趨勢，使農業(yè)投入產出效率的獲取與提高面臨著比非農業(yè)產業(yè)更大的市場風險。

農業(yè)生產經營在新舊體制轉軌過程中還受到制度風險的不斷干擾

從本質上講，社會經濟轉型既涵蓋了經濟增長方式的轉變，也涵蓋了社會制度的變遷。

農村土地制度的歷史變遷直接引發(fā)了我國農業(yè)的超常規(guī)增長與農業(yè)投入產出效率的迅速提升；而從1985年開始，農業(yè)生產就陷入了持續(xù)低迷與徘徊不前的困境之中，盡管對此人們有不同的解釋；如果從風險分析的視角出發(fā)，其根源則在于制度風險的加劇及效應。一般而言，制度風險是指制度或改革在變遷與實施過程中，由于制度主體與制度客體對其制度結果的不可預見，導致制度績效與預期收益發(fā)生背離的可能性。從我國現實情況看，對于傳統農業(yè)體制被市場化改革所突破，而全新的農業(yè)制度體系又未能適時建立起來，于是不可避免地導致制度變遷與制度創(chuàng)新過程中的失衡與沖突，從而影響農業(yè)市場主體的行為選擇，導致農業(yè)資源配置效率的損失；另一方面，由于農村市場經濟體系本身的不完善與市場機制的不健全以及市場中介經濟體系發(fā)育的相對遲緩，必然從根本上制約制度變遷的路徑與制度績效的釋放，從而產生由于市場失靈導致的制度風險；值得注意的是農業(yè)發(fā)展中的制度風險往往與市場風險、技術風險等相互交織在一起，共同加劇了農業(yè)生產經營活動的風險性與不確定性。

農業(yè)生產經營在市場的運作過程中還必須正視自身的弱勢地位

1.農業(yè)生產經營主體素質低下，農業(yè)科技應用推廣能力弱化產業(yè)科技含量是衡量其市場競爭能力強弱的主要指標，而我國這一指標僅為30%左右；究其根源主要在于農業(yè)勞動力質量差與農業(yè)科技應用水平低。一方面在廣大農村由于政府公共物品提供與教育體系建設中的先天缺陷與后天乏力，導致農業(yè)生產經營主體的文化素質與科技適應能力普遍低劣。據國家統計局1997年和2001年兩次抽樣調查，農村中文盲或半文盲勞動比重仍占總數的%，小學文化程度的為%，初中文化程度的為%，高中文化程度的為%，大專以上文化程度的僅為另一方面，由于政府在農村科技應用與推廣中的“缺位”，導致農業(yè)科技應用與農業(yè)生產發(fā)展存在總量需求嚴重不足與轉化手段目標嚴重脫節(jié)的雙重困境，農業(yè)生產中科技含量低，直接影響到農產品的國際市場競爭力；目前我國農業(yè)生產經營中的科技貢獻率大約在30%左右，農業(yè)科技成果推廣應用率只有20%—30%，遠遠低于世界市場水平與發(fā)達國家水平。在此社會背景之下，農業(yè)生產經營主體對現代科技與現代要素的吸納能力普遍弱化，從而根本無法在現代化市場經濟中與非農產業(yè)展開有效的規(guī)范競爭。

2.農業(yè)生產經營組織化程度低，吸納社會生產要素能力相對缺乏我國農業(yè)生產經營歷來沒有規(guī)模經營的傳統，農戶家庭經營分散狹小，市場組織化水平十分低下，作為世界上土地經營規(guī)模最小的國家，我國這種超小型土地資源環(huán)境格局顯然不利于農業(yè)市場談判地位的強化，因此農民不可能通過自我組織力量去影響市場價格，相反只能是市場價格的被動接收主體。與此同時，由于農業(yè)產業(yè)稟賦決定了各種生產要素投入農業(yè)難以獲取社會市場利潤，于是在市場利潤機制的作用驅動下，農業(yè)既沒有能力吸納外部生產要素的持續(xù)投入，又難以防范農業(yè)內部各生產要素的非農業(yè)外流，從而進一步加劇了農業(yè)產業(yè)的弱勢格局。

3.農業(yè)比較利益提升乏力，農民社會負擔居高不下由于傳統二元經濟結構的歷史慣性與農業(yè)宏觀政府投入的相對不足，致使持續(xù)低下的農業(yè)比較利益狀況得不到根本改觀。這種狀況不僅嚴重制約了農業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，弱化了農業(yè)吸收利用社會生產要素的基礎與動力，而且使農業(yè)在優(yōu)勝劣汰的市場競爭中處于明顯的弱勢地位。另一方面由于農業(yè)對國民經濟貢獻的持續(xù)外流與農業(yè)發(fā)展所需要素補償的嚴重短缺，導致了農民作為弱勢群體的社會地位難以在短期內有明顯改變，其主要表現就在于農民負擔的居高不下。盡管中央政府三令五申，但目前農民各項社會負擔仍然占據了人均收入的50%以上，而且與城市市民相比，農民的稅賦負擔顯然不符合國民待遇原則，這種狀況嚴重影響了農民的自我積累與自我發(fā)展的能力。上述幾個方面共同展示了農業(yè)產業(yè)弱質性的形成機理及現實表現，而從結果的視角出發(fā)，農業(yè)產業(yè)弱質性不僅加劇了其自然風險、市場風險與制度風險，而且還產生了更為嚴重的弱質效應，集中表現為農業(yè)生產要素的大量外溢，這種生產要素外溢大致表現為勞動力外流、農業(yè)資本外流、農村土地外流。農業(yè)生產要素的大量外溢，從根本上削弱了農業(yè)產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基，進一步加劇了農業(yè)弱質性狀況，在此格局之下，農業(yè)基礎地位的鞏固與發(fā)展只能是紙上談兵。

二、制度之因——二元經濟結構的轉換遲滯與歷史慣性

二元經濟結構是西方發(fā)展經濟學家對發(fā)展中國家經濟發(fā)展結構的理論概括，其代表人物是美國著名經濟學家——諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑟·劉易斯，盡管在劉易斯之后不少經濟學家對“二元經濟結構”理論與模型進行了多個層面的補充發(fā)展，但其基本理論框架大致相似。從基本內涵的視角來分析，二元經濟結構的邏輯內涵是：發(fā)展中國家或地區(qū)一般存在著傳統落后的農業(yè)部門與現代發(fā)達的工業(yè)部門兩個產業(yè)部門；由于兩個部門的勞動生產率水平與勞動邊際收益率的顯著差異，引起農業(yè)剩余勞動力的產業(yè)間流動，最終實現二元經濟結構一元化的目標追求；發(fā)展中國家＿般要經歷以農支工、農工協調與工業(yè)“反哺”農業(yè)三個不同的發(fā)展階段，而在這一歷史發(fā)展過程中，農業(yè)剩余勞動力的非農業(yè)轉移是二元經濟結構轉換的核心內涵與關鍵環(huán)節(jié)。從國際經濟發(fā)展的經驗來看，二元經濟結構是發(fā)展中國家工業(yè)化、市場化、現代化過程中必然出現的普遍化的經濟現象；我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，同樣面臨著二元經濟結構的歷史約束與現實困境；二元經濟結構﹁方面為中國工業(yè)化基礎的建立奠定了必要的物質基礎；另一方面也導致了“三農”問題的生成與加劇。改革開放以來，傳統二元經濟結構受到了來自市場化改革與農村制度創(chuàng)新的共同沖擊，但迄今為止，這種二元經濟結構的轉換遲滯與歷史慣性依然是制約“三農”難題化解的主要制度障礙。

按照劉易斯對二元經濟結構的界定，我國國民經濟是一個典型的二元經濟結構。從歷史發(fā)展的視角來看，二元經濟是我國傳統計劃經濟體制條件下趕超型發(fā)展戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)分割經濟體制共同作用的必然結果；它通過中國特色的資本原始積累克服了發(fā)展中國家工業(yè)化初期資本積累短缺與有效需求不足的雙重困境，在較低的國民收入水平上實現了較高的工業(yè)化水平；但從長遠發(fā)展的視角出發(fā)，這種不斷強化的二元經濟結構不僅導致了農業(yè)生產的長期低速增長，而且也極大地阻滯了社會經濟的全面進步。為了維持這種二元經濟結構，政府逐步建立了三大制度體系，即戶籍管理制度、人民公社制度與統購統銷制度；其中戶籍管理制度一方面在農村把土地與戶口相結合，另一方面在城市把戶口與就業(yè)、社會保障相結合，嚴格限制了人口自由流動；人民公社制度則通過農村土地的集體所有與統一經營，在組織上保證了政府對農民與農業(yè)剩余的控制；而統購統銷制度則借助于對農產品市場交易渠道的人為干預保障了國家工業(yè)化的糧食供應。始于1978年的農村經濟改革以及社會主義市場經濟體制的發(fā)育，在各個層面上對傳統二元經濟結構產生了程度不同的沖擊，但令人遺憾的是這種改革對二元經濟結構的沖擊是弱化的；傳統的二元經濟結構在新形勢下反而呈現出新的運作特征，即：城鄉(xiāng)隔離分而治之的制度體系、就業(yè)結構與產業(yè)結構嚴重失調、傳統經濟與市場經濟并存發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市大工業(yè)對立運行。傳統二元經濟結構轉換的相對滯后必將給我國社會經濟生活帶來一系列難題，其中“三農”問題便是其中的焦點與核心。概而言之，二元經濟結構對“三農”難題生成與發(fā)展的影響主要通過以下幾個層面體現出來：

二元經濟結構的存在嚴重阻礙了農村剩余勞動力的非農化轉移

按照劉易斯的二元經濟理論，在發(fā)展中國家工業(yè)化進程中，勞動力的增長、土地資源的有限性以及土地邊際收益的遞減共同導致傳統農業(yè)部門勞動力的過剩；另一方面工業(yè)部門的資本積累與生產規(guī)模擴張反過來又會吸納更多的農業(yè)剩余勞動力，從而實現二元經濟結構的歷史轉換。但是我國特殊的二元經濟結構及其相應的制度支撐體系，卻使工業(yè)化和城市化程度的相對提升并沒有吸納與之相適應的農村剩余勞動力，即使是涌入城市的農村剩余勞動力從本質上講也沒有被工業(yè)化與城市非農產業(yè)所真正有效接納，絕大部分農村剩余勞動力游離于現代化工業(yè)之外，農村居民轉變成為城市居民的過程嚴重受阻。而國際經驗一再表明，二元經濟結構轉換成功的中心在于農業(yè)部門勞動力的非農化轉移，二元經濟結構的轉換程度與農業(yè)現代化水平與農村剩余勞動力轉移水平有著顯著的正相關關系。這種狀況的直接后果，一方面是使城市工業(yè)化脫離農業(yè)片面推進，城市工業(yè)化與農業(yè)人口非農化嚴重失衡；另一方面由于農村剩余勞動力轉移遲滯，導致人地矛盾更加突出，農業(yè)產業(yè)化與適度規(guī)模經營難以正常運轉，以家庭為單位的傳統經營模式的制度績效與高度發(fā)達的非農產業(yè)的勞動生產率之間的差距日趨拉大。

二元經濟結構的存在導致產業(yè)結構調整緩慢與升級換代滯后

對照國際經驗，依據我國人均GDP1000美元的標準，目前整個國民經濟產業(yè)結構與就業(yè)結構是嚴重滯后的。主要表現為工業(yè)部門吸納勞動力能力不足，產業(yè)結構升級緩慢，再加上城市服務功能的相對不足，共同導致了工業(yè)化一農村勞動力轉移一城市化一產業(yè)結構升級之間的良性循環(huán)格局未能真正形成。之所以為此，一是由于工業(yè)自身產業(yè)結構與產品結構調整升級不力，導致以國有企業(yè)為主體的工業(yè)體系不僅沒有真正從農村吸收剩余勞動力，反而形成城市中日益擴大的失業(yè)群體；二是由于城市化進程中第三產業(yè)發(fā)展的嚴重不足，既制約了工業(yè)與農業(yè)產業(yè)化發(fā)展速度，又制約了就業(yè)結構的相應調整與農村剩余勞動力的轉移速度。

這種狀況的直接后果就是，從產業(yè)產值結構上看我國已經是現代工業(yè)社會，而從就業(yè)結構上看我國仍然處于傳統農業(yè)社會；在經濟效益層面上就表現為傳統農業(yè)部門勞動的邊際生產力大大低于以現代工業(yè)為代表的非農產業(yè)的勞動邊際生產力，因此在傳統的農業(yè)部門以較大的勞動力份額創(chuàng)造出較小的產出份額，而在以工業(yè)為代表的現代部門中較小的勞動力份額卻創(chuàng)造出較大的產出份額。

二元經濟結構的存在導致政府制度供給在農村經濟運行中的嚴重短缺

從實際情況來看，在我國不僅存在著以現代工業(yè)為代表的現代部門與以農業(yè)為代表的傳統部門之間的經濟二元結構，同時也存在著城市社會與農村社會對立的社會二元結構，這種雙二元結構的歷史慣性進一步加劇了“三農”問題的嚴峻性。具體說來就是：國有企業(yè)產權制度的缺陷導致其產出效率低下與產業(yè)結構固化，嚴格的戶籍制度、城市勞動用工制度與社會保障制度制約了農村剩余勞動力的有效轉移，城鄉(xiāng)長期分割的鮮明界限造成生產與經營市場的嚴重失調，長期存在的“剪刀差”以及不合理的財稅負擔進一步加劇了農民收益流失，二元化的資本市場、組織結構與技術結構強化了農業(yè)的弱勢地位?？傊痪湓?，政府在改革與發(fā)展過程中制度創(chuàng)造與政策注入的城市化偏向于非農業(yè)傾斜，導致農村經濟發(fā)展長期缺乏有效的制度支撐，不僅引發(fā)了“三農”問題的形成與強化，同時也進一步加劇了傳統二元經濟結構的轉換困境與矛盾。

二元經濟結構的存在加劇了農業(yè)比較利益的低下與流失

二元經濟結構的一個顯著特點在于農業(yè)部門存在大量“隱蔽性失業(yè)”即農村剩余勞動力，在土地邊際報酬遞減規(guī)律的使用下其邊際生產力很低甚至為零，正因為如此才為非農產業(yè)特別是城市工業(yè)創(chuàng)造了無限的勞動力供給。二元經濟結構的長期存在與轉換遲滯，致使大量農村剩余勞動力滯留在農業(yè)，不僅限制了農業(yè)生產單位產出效率的提高，而且阻滯了傳統農業(yè)向現代農業(yè)的歷史轉換過程。因為二元經濟的運行過程，同時也就是傳統農業(yè)向現代農業(yè)的轉換過程，在現代市場經濟條件下，農產品的供給不是由技術產量決定的，而是由經濟產量決定的；而工農城鄉(xiāng)之間的利益結構傾斜必須使農業(yè)生產經營主體從微觀利益出發(fā)，減少對農業(yè)的各種投入，縮小其生產經營的經濟邊界，從而不可避免地導致整個農業(yè)生產增長的緩慢；再加上二元經濟結構所固有的國民收益分配生產要素配置過程中的“重工輕農”的政策制度傾向，共同導致了農業(yè)比較利益的持續(xù)流失與低下，從而從根本上制約了農村經濟的持續(xù)穩(wěn)定增長。

三、國情之因——人多地少的現實約束

土地是人類社會賴以生存與發(fā)展不可或缺的物質基礎，國以民為本，民以食為天，食以土為根，土地在社會經濟發(fā)展與進步中的地位不容質疑。作為農業(yè)發(fā)展大國的我國，農村土地問題始終是革命與建設的首要問題；人多地少的現實國情，不僅是我國社會經濟發(fā)展的硬性約束，同時也是“三農”問題生成發(fā)展的基本要素。對此“三農”問題研究專家溫鐵軍明確指出：對我國“三農”問題起制約作用的矛盾主要有兩個，一是基本國情矛盾即人地關系高度緊張；二是體制矛盾即城鄉(xiāng)分立的二元經濟結構。由此可見，我國“三農”問題的凸現與“三農”難題的化解必須高度關注人多地少這一基本國情約束。

從靜態(tài)層面上看，我國特有的人多地少的國情矛盾主要表現在以下幾個層面：首先，土地資源絕對數量與人均占有數量之間的矛盾。我國土地總面積達960萬平方公里，占世界陸地總面積的%，僅次于前蘇聯與加拿大，居世界第三位。但由于我國人口絕對基數的制約，人均土地占有比例很小，世界人均陸地面積公頃，我國人均公頃；世界人均耕地面積公頃，我國人均公頃；在全球26個人口5000萬以上的國家中，中國人均耕地占有量僅高于孟加拉國與日本，位列倒數第三；以我國目前13億人口計算，我國現有耕地面積為千公頃，約占國土面積的%，與美國的%與印度的%相比明顯偏低。

同時約有1／3的省份人均耕地不足1畝，有666個縣人均耕地低于聯合國畝的警戒線，有463個縣人均耕地低于聯合國畝的危險線。其次，耕地數量不足與質量弱化同時并存。

一方面我國耕地總量不足，可以開墾利用的后備耕地資源相對較少，二者相加總和約占全國國土面積的%.與此同時，可利用耕地質量總體較差，據全國第二次土壤普查資料顯示，全國高產田占農村耕地總面積的%，中產田占%，低產田占%；全國耕地面積中水產田占%；而水土流失面積約占35%，沙漠化面積約占2%，鹽堿地面積約占6%.再次，農村人口絕對增長與土地面積減少的沖突。近年來，我國人口每年以1000萬左右的速度遞增，而農村土地卻以每年數百萬畝的數量遞減，從而形成我國現代化進程中所特有的人增地減的尷尬格局。據資料顯示，從1980年到1995年的10年間，我國耕地凈減5萬平方公里，超過日本耕地面積的總和。我國現有耕地面積同歷史上耕地面積最多的1951年相比，遞減億畝，平均每年凈減700多萬畝，從而使本來已經緊張的人地矛盾更加突出。導致耕地減少的原因有自然因素與社會因素的影響，但更為主要的引發(fā)源在于人為因素，主要表現為：以開發(fā)區(qū)建設，越權批地，城鎮(zhèn)化與非農業(yè)發(fā)展為特征的土地不合理利用與土地亂占濫用；以水土流失與過度開發(fā)為特征的耕地功能弱化與耕地面積銳減；以耕地污染與有機肥料過度使用為特征的耕地退化與肥力下降。農村耕地的銳減對農業(yè)生產的正常發(fā)展與國家的糧食安全構成了嚴重威脅。最后，農村土地閑置與耕地拋荒不良循環(huán)。由于受到產業(yè)利益驅動、產業(yè)結構調整、剩余勞動力流動等諸多因素的影響，近年來在我國農村不同程度地出現了耕地拋荒與土地閑置現象。據1995年清查，全國非農建設閑置土地6萬公頃，其中耕地面積占45%，1996年底僅開發(fā)區(qū)占地中撂荒的耕地就達2萬公頃；大量耕地拋荒現象的出現，致使耕地的生產及經濟功能喪失，嚴重影響了農業(yè)生產與農村經濟的發(fā)展。之所以出現這種狀況，主要原因在于種植業(yè)比較經濟效益下降、農業(yè)生產自然風險加劇、非農產業(yè)利益的誘導以及農村土地社會負擔的不合理。

從國情層面上看，人多地少的基本現實與人地關系的矛盾沖突，是引發(fā)“三農”問題生成的根本原因。這種國情約束對“三農”問題的影響主要表現為：第一，人多地少的矛盾嚴重妨礙了農村土地適度規(guī)模經營格局的生成與土地優(yōu)化配置效率的正常獲取。在市場化取向改革進程中，作為農村基本生產要素的土地理應按照市場效益原則進行合理流轉與優(yōu)化組合，農村土地適度規(guī)模經營不僅是農業(yè)現代化的基本要求，而且也是農業(yè)現代化的根本標志。馬克思曾經指出：“從經濟觀點看，大規(guī)模耕種土地比小塊的和分散的土地上經營農業(yè)優(yōu)越得多，我們所具有的科學知識，我們所擁有的耕作技術手段等，只有在大規(guī)模耕種土地時才能有效地加以利用。”而我國農村目前人多地少的現實，必然使以家庭小規(guī)模承包經營的格局長期化與凝固化，致使勞動投入與土地投入都超越了可替代的合理限度，農村土地的規(guī)模效益難以正當獲取，不僅阻礙了農業(yè)生產結構的調整與優(yōu)化，而且阻礙了傳統農業(yè)向現代農業(yè)的歷史轉換，最終使農業(yè)比較利益持續(xù)低下，從而使農業(yè)生產經營活動喪失了市場經濟所要求的基本的利益吸拉力與效率推動力。第二，人多地少的矛盾不利于農業(yè)勞動率水平的提高與農業(yè)市場競爭地位的提升。從資源利用的技術層次上分析，由于人多地少的硬性約束，致使我國農業(yè)運行呈現出一種反常格局：土地生產率高與勞動生產率低同時并存，這在非農產業(yè)領域是不可能出現的。長期發(fā)展的必然結果只能是“土地邊際報酬遞減”規(guī)律作用的強化與現代農業(yè)投入數量的人為增加，致使經濟學倡導的成本效益原則在我國農業(yè)生產經營活動中失去應有作用。另＿方面，人多地少的現實格局如果與二元經濟結構的轉換遲滯聯結在一起，則必將會使農村剩余勞動力大量形成并被人為積壓在日益短缺的農村土地上，農村土地產出數量或許可以持續(xù)增加，但由于在科技進步過程中資本有機構成持續(xù)走低與農業(yè)勞動力人數絕對增加，致使農村土地的勞動生產效率不高；而在優(yōu)勝劣汰的國內市場競爭中，勞動生產率的高低是判斷與衡量產業(yè)競爭優(yōu)劣與競爭地位高低的基本要素；特別是伴隨著市場化與全球化發(fā)展趨勢的運行，我國農業(yè)產業(yè)競爭力與農產品市場競爭力的劣勢將更加明顯地顯現出來。第三，人多地少的矛盾不利于公平與效率雙重目標的有機耦合與農民經濟地位的改善。公平與效率雙重目標的協調始終是社會經濟進步中必須面對的兩難選擇，國際經驗充分表明，在生產要素優(yōu)化配置過程中，處理二者關系的根本原則在于堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”。而公平與效率的矛盾﹁直是我國農村改革與發(fā)展的一大難題，之所以如此，根源在于中國所特有的人多地少的現實國情。在目前人地關系如此緊張的社會背景之下，無論是中央政府的制度創(chuàng)新還是農戶家庭的行為選擇，均存在著“公平”為先、“效率”為后的選擇傾向；因為對于中國農民而言，農村土地首先是一種“生存資料”和“生活保障”，而不是資源優(yōu)化配置的生產要素，因此人們對待農村土地經營首先追求的是生活資料的基本滿足，而不是投入產出效率的有效提高，人們經營農村土地的出發(fā)點不是市場利潤的最大化，而是基本生活手段穩(wěn)定性；于是在農村土地資源配置過程中，公平原則高于效率原則。另一方面，由于農村土地資源配置中公平原則與效率原則的不合理錯位，致使農業(yè)勞動生產率難以提高，農民在滿足了基本生活需求的前提下卻無法從農業(yè)產業(yè)運作中獲取更多的經濟利益；再加上“重工輕農”的傾斜發(fā)展戰(zhàn)略與農村稅費改革的相對滯后，致使農民的社會負擔相對較重，在人多地少的硬性約束下，農民的稅費負擔已經占到農業(yè)產值的20%以上，這顯然有失公平待遇原則，其結果只能是農民社會經濟地位改善的緩慢與農民收入水平提升的遲滯。

四、政策之因——國民經濟運行中的政府行為偏向

在影響與決定農業(yè)發(fā)展的要素體系中宏觀經濟政策居于核心地位，正如發(fā)展經濟學家舒爾茨指出的那樣：“一國農業(yè)所以停滯不前，不在于資源稟賦，而在于宏觀經濟政策和農業(yè)政策的扭曲與失誤?！痹谖覈r業(yè)發(fā)展一貫倡導的是“一靠政策，二靠投入，三靠科技”，我們認為“三靠”的中心與關鍵在于“一靠政策”，因為政策既是決定科技與投入能否到位的關鍵，又是農業(yè)人為興衰的根源；而作為政策制定與實施主體的政府則在農業(yè)發(fā)展中扮演著十分重要的角色。無論是歷史檢索，還是現實分析，我們都會發(fā)現政府政策制定與實施過程中均表現出濃厚的工業(yè)偏向、城市偏向與市民偏向，而這恰恰是“三農”問題遲遲無法根除的宏觀根源。

國民經濟發(fā)展中的工業(yè)偏向

根據公共選擇理論，政府也是社會生活中的一個特殊利益階層，也有其相對獨立的利益目標與行為偏好，由此決定了政府利益與民眾利益錯位的可能性。由于我國是在嚴重短缺的情況下發(fā)展經濟的，更由于政府與農民在產業(yè)上的分離與空間上的錯位，政府的行為選擇必然要在一定程度上偏離農民的利益，只有如此才能集中到足夠的資源去實現工業(yè)化的既定目標。在這樣的歷史背景之下，國民經濟發(fā)展的工業(yè)偏向更不可避免。一方面，依靠剝奪農業(yè)為特征的資本原始積累為工業(yè)化提供資金支持，主要通過工農業(yè)產品剪刀差與農民稅費兩種方式來進行。據統計，1950—1979年政府通過工農業(yè)產品“剪刀差”從農業(yè)取得5100億元收入，同期農業(yè)稅收為978億元，減去財政支農支出1572億元，最后政府從農業(yè)抽取的農業(yè)剩余凈額為4500億元，即每年農業(yè)部門為工業(yè)無償提供資本積累155億元。改革開放以來這種情況有所緩和，但仍然保持在一個較高的水平之上，1979—1994年，政府通過工農業(yè)產品價格“剪刀差”從農業(yè)抽取15000億元收入，同期農業(yè)稅收為1755億元，減去財政支農支出3769億元，政府從農業(yè)提取的農業(yè)剩余凈額為12986億元，即農業(yè)部門利益流失達到811億元；另一方面，國家財政支出過程中也表現為顯著的重工輕農傾向，盡管《農業(yè)法》明文規(guī)定：“國家財政每年對農業(yè)總投入的增長幅度應高于國家財政經常性收入的增長幅度”。但是，以1992—1996年為例，財政支農支出年均增長%，而向期財政經常性收入年均增長23%；財政支農支出占財政總支出的份額也逐年下降，1993—2000年分別為%、%、%、%、%、%、%、%；同時財政支農支出占國家財政總支出的比例遠遠低于農業(yè)產值在國內生產總值中的比重，前者僅僅為后者的1／2或1／3，從而與農業(yè)在國民經濟中的地位與作用根本不相稱。與此形成明顯對照的是，工業(yè)得到政府的財政支持持續(xù)提升，在“一五”到“五五”期間政府對工業(yè)投資占總投資的比重在45%-62%之間，而對農業(yè)的財政投資從未超過8%，最少年份為3%.這種工業(yè)偏向運行格局產生的直接后果就是，農業(yè)自我積累與自我發(fā)展后勁的不斷弱化，農村剩余勞動力轉移不力，農業(yè)勞動生產率長期停滯不前，農民生活水平低下，從而使農業(yè)這一基礎產業(yè)在墊高工業(yè)發(fā)展平臺的同時，卻使自身發(fā)展嚴重受阻，農業(yè)基礎地位得不到真正落實與鞏固。

城鄉(xiāng)發(fā)展中的城市偏向

這種城市偏向大致表現為以下幾種形式：一是資本流動的城市偏向。由于偏斜的社會經濟發(fā)展戰(zhàn)略的影響，再加上資金流動的利潤最大化傾向，長期以來我國社會資本大部分流向城市，從而使農業(yè)作為弱質產業(yè)正常發(fā)展所需要的資本支持嚴重缺位。二是勞動力流動的城市偏向。城鄉(xiāng)分割的管理體制將農民嚴格束縛在農村土地上，阻止其自由擇業(yè)，而城鎮(zhèn)就業(yè)機會主要由城市居民來分割。盡管伴隨著市場機制的發(fā)育，農村剩余勞動力開始流向城市，但由于勞動力市場統一性的嚴重遲滯，致使農村剩余勞動力仍然是一種體制外的暫時流動，無法真正納入城市勞動力統一安置范圍，從而形成了農村剩余勞動力流動就業(yè)的短期性與不穩(wěn)定性，其直接后果就是勞動力資源市場化配置的殘缺與城鄉(xiāng)收入差異的進一步擴大。三是公共物品提供的城市偏向。公共物品的提供主體只能是政府，而政府在處理城鄉(xiāng)利益關系上的主觀偏好，導致城市公共物品幾乎全部由國家負擔，而農村公共物品的短缺卻由農村居民自己負擔與自主解決的不協調格局；這種非均衡的城鄉(xiāng)公共物品供給制度一方面產生了不公平的國民待遇，另一方面則從根本上引發(fā)了農村公共物品的嚴重短缺，從而極大地制約了農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，加重了本來已不堪重負的農民負擔。四是制度創(chuàng)新過程中的城市偏向。制度變遷與制度創(chuàng)造是經濟增長與經濟發(fā)展的重要動力，無論是回顧歷史還是立足現實，我們都會發(fā)現，盡管中國的改革與創(chuàng)新發(fā)軔于20世紀70年代末80年代初的農村，但在整個改革過程中，各種制度創(chuàng)新的主戰(zhàn)場與重心卻始終在城市。由于中國漸進式改革思路的影響，制度創(chuàng)新必然有前有后，但中央政府在特定時期內對城鄉(xiāng)實行的差別政策，必然影響到城市與農村的發(fā)展格局。這種由于制度創(chuàng)新的先后順序特別是制度變遷的主次差別，必然導致城市制度供給的充足與農村制度供給的缺失，從而使農林經濟運行缺少持續(xù)有效的制度推動，這一點從近年來各種制度創(chuàng)新及政策安排上就可以得到充分佐證。

國民待遇中的市民偏向

這種市民偏向