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文檔簡(jiǎn)介
“廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度建議書”的憲法學(xué)思考
內(nèi)容摘要:勞動(dòng)教養(yǎng)在創(chuàng)建時(shí)期符合了社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,與憲法規(guī)范的內(nèi)容并不沖突。隨著社會(huì)的發(fā)展,勞動(dòng)教養(yǎng)演變成了懲罰措施,從而與憲法規(guī)范相沖突?!读⒎ǚā返念C布給勞動(dòng)教養(yǎng)帶來了合法化危機(jī)。針對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)違反憲法規(guī)范、與《立法法》等規(guī)范相沖突的情形,有必要對(duì)其進(jìn)行合憲性審查。
關(guān)鍵詞:勞動(dòng)教養(yǎng);違憲;合憲性審查
一、緣起
勞動(dòng)教養(yǎng)制度自1957年建立以來,在社會(huì)中起到了一定的作用。但是隨著社會(huì)法治進(jìn)程的推進(jìn),勞動(dòng)教養(yǎng)制度由于其政策性、行政性等特性使其在法治的旋律中顯得無助,而不斷引來存廢之爭(zhēng)議。近來,以及茅于軾、賀衛(wèi)方等學(xué)者聯(lián)名向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法工委以及國務(wù)院法制辦遞交《關(guān)于啟動(dòng)違憲審查程序、廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度的公民建議書》,更是將勞動(dòng)教養(yǎng)制度置于“刀刃”之下?!督ㄗh書》指出:勞動(dòng)教養(yǎng)制度直接侵犯我國憲法保護(hù)的人身自由權(quán);勞動(dòng)教養(yǎng)制度與立法法與行政處罰法等上位法相沖突;勞動(dòng)教養(yǎng)制度與我國也已簽署的國際公約無法接軌;從政治管理的角度來講,勞動(dòng)教養(yǎng)制度堪稱當(dāng)代中國的一大弊政,如嚴(yán)重?fù)p害了刑事法律的權(quán)威、違反罪刑相適應(yīng)原則,同樣的行為不構(gòu)成刑事處罰,而適用勞教行政處罰時(shí)卻高于刑罰的拘役刑等等。進(jìn)而認(rèn)為:全國大大常委會(huì)有監(jiān)督憲法實(shí)施之責(zé),理當(dāng)對(duì)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行違憲審查。最后強(qiáng)烈建議:對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行違憲審查,或立即廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度。此《建議書》社會(huì)反響強(qiáng)烈,引來了社會(huì)對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)的進(jìn)一步關(guān)注。學(xué)界對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度的研究已長達(dá)五十余年。1958年,便有專門關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的研究成果。不同領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度均有相應(yīng)的的研究。但是從《建議書》的內(nèi)容來看,其對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的思考一定層面從憲法角度予以展開值得思考。勞動(dòng)教養(yǎng)制度的存在是依據(jù)國務(wù)院等部門制定的相關(guān)規(guī)范,然而如果要質(zhì)疑勞動(dòng)教養(yǎng)制度的合法性,從法學(xué)的角度來看將追溯到對(duì)其所依據(jù)的規(guī)范的審查問題,而對(duì)于規(guī)范的審查,很大程度上是一個(gè)憲法問題。如果對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的合法性溯本請(qǐng)?jiān)?,需要?duì)勞動(dòng)教養(yǎng)依據(jù)的高位階規(guī)范從憲法學(xué)的角度進(jìn)行梳理。因此有必要對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行憲法學(xué)的思考。同時(shí)專家在《建議書》中所運(yùn)用的憲法方法尚有諸多之處有待商榷。
二、勞動(dòng)教養(yǎng)規(guī)范之違憲性
法治離不開憲法,而憲法的實(shí)施在于憲法規(guī)范對(duì)于法規(guī)范體系的有效控制,因?yàn)閼椃ㄊ欠ㄖ螄母疽?guī)范。從法的規(guī)范體系來看,憲法的位階最高,因此下位階的規(guī)范都不得與其相違背,這樣才能保證規(guī)范體系的有序統(tǒng)一。勞動(dòng)教養(yǎng)制度規(guī)范同樣必須符合憲法的規(guī)定,不得與憲法相抵觸。如果勞動(dòng)教養(yǎng)制度規(guī)范的內(nèi)容與憲法規(guī)范相抵觸,則必須對(duì)其進(jìn)行合憲性審查,將其撤銷或改變等等。筆者認(rèn)為,從憲法學(xué)的角度來看,目前社會(huì)中存在的勞動(dòng)教養(yǎng)規(guī)范具有違憲之處。
首先,勞動(dòng)教養(yǎng)制度沒有憲法依據(jù)。1957年《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》明確規(guī)定勞動(dòng)教養(yǎng)的憲法依據(jù)是1954年《憲法》第一百條:“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律、遵守勞動(dòng)紀(jì)律,遵守公共秩序,尊重社會(huì)公德?!碑?dāng)時(shí)的右派分子認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)違反了1954年《憲法》。而《人民日?qǐng)?bào)》在《為什么要實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)》的社論中說:“右派分子攻擊我們實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)違反憲法,這是最露骨的一種惡意攻擊?!睂?duì)此,筆者認(rèn)為《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)定并不違反憲法,因?yàn)閺漠?dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況來看,勞動(dòng)教養(yǎng)在創(chuàng)建時(shí)期并不是一種處罰,而是安置就業(yè)的一種方式。1955年8月25日《中共中央關(guān)于徹底肅清反革命分子的指示》規(guī)定:“對(duì)這次運(yùn)動(dòng)清查出來的反革命分子和其他破壞分子,除判處死刑和因?yàn)樽餇钶^輕、坦白徹底或因?yàn)榱⒐Χ鴳?yīng)繼續(xù)留用的以外,分兩種辦法處理:一種辦法,是判刑后勞動(dòng)改造。另一種辦法,是不能判刑而政治上又不適于繼續(xù)留用,放到社會(huì)上去又會(huì)增加失業(yè)的,則進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng),……應(yīng)集中起來,替國家做工,由國家發(fā)給一定的工資?!庇纱丝梢姰?dāng)時(shí)勞動(dòng)教養(yǎng)不是一種懲罰措施,而是安置就業(yè)的一種方法。同時(shí),1955年11月《內(nèi)務(wù)部、公安部、財(cái)政部關(guān)于編制勞動(dòng)教養(yǎng)計(jì)劃中的若干問題的通知》規(guī)定:“被勞動(dòng)教養(yǎng)人員的生活待遇問題,目前可暫按被勞動(dòng)教養(yǎng)分子的原工薪的百分之七十計(jì)算,包括他們家屬的生活供給在內(nèi),如其家屬生活確有困難時(shí),可請(qǐng)民政部門酌予救濟(jì)?!边@更說明了勞動(dòng)教養(yǎng)具有安置就業(yè)的性質(zhì)。同時(shí)作為安置就業(yè)措施的勞動(dòng)教養(yǎng)在創(chuàng)建時(shí)期對(duì)于其期限也沒有規(guī)定。因此,筆者認(rèn)為,創(chuàng)建時(shí)期的勞動(dòng)教養(yǎng)與憲法第一百條規(guī)定的“……遵守勞動(dòng)紀(jì)律,遵守公共秩序……”內(nèi)容相吻合,具有憲法依據(jù)而不與憲法規(guī)范相違背。
然后隨著勞動(dòng)教養(yǎng)制度的演變,勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)逐漸發(fā)生了變化而演變成了一種法律上的懲罰措施。1982年公安部制定的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定:“勞動(dòng)教養(yǎng),是對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政措施,是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法?!笨梢姶藭r(shí)勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化。1991年11月1日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的人權(quán)狀況》白皮書明確規(guī)定:勞動(dòng)教養(yǎng)不是刑事處罰,而是行政處罰。不管勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)是刑罰、行政處罰抑或獨(dú)立于刑罰和行政處罰等等,其現(xiàn)實(shí)運(yùn)作都表明勞動(dòng)教養(yǎng)已經(jīng)是一種限制人身自由的懲罰措施,諸多規(guī)范都對(duì)其進(jìn)行了運(yùn)用。而當(dāng)勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)發(fā)生變化之后,其當(dāng)初以安置就業(yè)為目的的憲法依據(jù)也將不予存在,從而勞動(dòng)教養(yǎng)的諸多規(guī)范不能再依據(jù)1954年《憲法》第一百條的規(guī)范內(nèi)容。而從現(xiàn)行憲法規(guī)范的內(nèi)容來看,也并不能為勞動(dòng)教養(yǎng)找到相應(yīng)的憲法依據(jù)。
其次,勞動(dòng)教養(yǎng)作為限制人身自由的懲罰措施與現(xiàn)行《憲法》第37條相沖突?,F(xiàn)行《憲法》第37條規(guī)定:“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定,并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身體?!睆膽椃ㄒ?guī)范的內(nèi)容來看,人身自由權(quán)作為基本權(quán)利只能通過“法”的途徑來限制。而憲法文本中的“法”包括兩種:一為基本法律,只能由全國人民代表大會(huì)制定;二為基本法律以外的其他法律,可由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)予以制定。那么勞動(dòng)教養(yǎng)制度的規(guī)范依據(jù)是否屬于法律的范疇呢?并不是!目前勞動(dòng)教養(yǎng)制度的最高規(guī)范依據(jù)是國務(wù)院的行政法規(guī),主要包括:《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》等等。因此,勞動(dòng)教養(yǎng)制度并不具有法律上依據(jù)。而《立法法》第8條規(guī)定,對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。第9條規(guī)定,全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定,授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要,對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī),但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。由此可以看出,勞動(dòng)教養(yǎng)作為限制人身自由的強(qiáng)制措施欲尋求合法性依據(jù),必須具有法律依據(jù)?!稕Q定》和《補(bǔ)充規(guī)定》以行政法規(guī)的形態(tài)來限制人身自由違反了憲法和《立法法》的規(guī)定,侵犯了公民的人身自由權(quán)。
當(dāng)然,對(duì)人身自由的限制有兩種方式:一為臨時(shí)性的行政強(qiáng)制措施,如緊急狀態(tài)期間臨時(shí)性的強(qiáng)制隔離等等;二為期限性的人身自由罰,如拘留等?!读⒎ǚā穼?duì)于人身自由限制的法律保留為期限性的人身自由罰,而不包括臨時(shí)性的行政強(qiáng)制措施。那么可否將勞動(dòng)教養(yǎng)定性為臨時(shí)性的行政強(qiáng)制措施呢?如果可以將其定位為臨時(shí)性的行政強(qiáng)制措施,則也可以使其擺脫違憲的可能。根據(jù)勞動(dòng)教養(yǎng)規(guī)范可知,勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為1到3年,必要時(shí)可延長1年,因此根本談不上臨時(shí)性,故無法將勞動(dòng)教養(yǎng)界定為具有臨時(shí)性的行政強(qiáng)制措施。通說也認(rèn)為勞動(dòng)教養(yǎng)是一種期限性的人身自由罰。
當(dāng)然有的學(xué)者認(rèn)為,勞動(dòng)教養(yǎng)是有法律上的依據(jù)的。這個(gè)依據(jù)便是《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》。其指出“表面上這兩部法律是國務(wù)院公布,只能是行政法規(guī),其實(shí)不然?!稕Q定》是經(jīng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第78次會(huì)議批準(zhǔn)的;《補(bǔ)充規(guī)定》是經(jīng)第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第12次會(huì)議批準(zhǔn)的。從法理上分析,國務(wù)院有行政法規(guī)立法權(quán),因此,如果僅僅是行政法規(guī)則其沒必要報(bào)經(jīng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn);同時(shí),全國人大常委會(huì)和國務(wù)院之間不存在行政上下級(jí)關(guān)系,因此‘批準(zhǔn)’不是行政事務(wù)關(guān)系,只能是業(yè)務(wù)關(guān)系,那么全國人大常委會(huì)的業(yè)務(wù)是立法、修改法律、法律解釋、法律監(jiān)督等,顯然,此處的‘批準(zhǔn)’行為只能是立法行為?!惫P者認(rèn)為,將《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》視為法律在規(guī)范邏輯上是行不通的。雖然《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》是經(jīng)過全國人大常委會(huì)“批準(zhǔn)”后的立法行為,但是全國人大常委會(huì)的“批準(zhǔn)”與其自身制定法律還是有區(qū)別的,全國人大常委會(huì)的“批準(zhǔn)”行為并不能使國務(wù)院的行政法規(guī)上升為法律。首先,這兩個(gè)規(guī)范雖然經(jīng)過了全國人大常委會(huì)的批準(zhǔn),但是其公布仍然是由國務(wù)院總理以國務(wù)院令的形式公布的,而不是由國家主席來予以公布,這在形式上可見其應(yīng)當(dāng)屬于行政法規(guī)的范疇。同時(shí)有學(xué)者指出:“《憲法》中原本就規(guī)定了國務(wù)院可以‘規(guī)定行政措施’,而《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》中也是將勞動(dòng)教養(yǎng)定性為一種措施的?!逼浯?,我國憲法并沒有規(guī)定全國人大常委會(huì)有權(quán)批準(zhǔn)國務(wù)院的決定、命令,并從而可將其上升為法律的范疇。因此,全國人大常委會(huì)對(duì)于這兩個(gè)規(guī)范的“批準(zhǔn)”只是一種不具有法律效力的慣例性行為,而不會(huì)影響這兩個(gè)規(guī)范屬于“行政法規(guī)”的性質(zhì)。再次,從《立法法》的規(guī)定來看,其明確禁止全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰,這樣便不會(huì)允許全國人大常委會(huì)去批準(zhǔn)一個(gè)越權(quán)的行政法規(guī),從而將其上升為法律。
從以上的分析可知,勞動(dòng)教養(yǎng)規(guī)范具有違憲性。
三、“保留說”質(zhì)疑
雖然勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在著諸多問題,但是其制度本身在社會(huì)主義法治建設(shè)中具有不可替代的作用,因此仍然有學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)對(duì)之予以保留。如有學(xué)者指出,勞動(dòng)教養(yǎng)制度在近半個(gè)世紀(jì)以來累計(jì)教育改造了300多萬有各種違法犯罪行為的人,對(duì)滿足社會(huì)治安需要功不可沒。維護(hù)社會(huì)治安,符合最大多數(shù)人的最大利益。這是勞動(dòng)教養(yǎng)存在的合理性的基本緣由。但是,目前社會(huì)治安的治理已經(jīng)可以通過《治安管理處罰法》等較為完備的規(guī)范來予以調(diào)整,因此,不能因?yàn)閯趧?dòng)教養(yǎng)在歷史上所取得的成就來支持其合憲性。雖然勞動(dòng)教養(yǎng)制度在建國初期對(duì)于安置就業(yè)等起到了重要的政治作用,但是隨著社會(huì)的發(fā)展以及相應(yīng)的就業(yè)等制度的成熟,勞動(dòng)教養(yǎng)制度也已經(jīng)失去了當(dāng)初賴以支撐的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。
同時(shí)“保留說”從刑事法的角度認(rèn)為在治安管理中,存在所謂“中間地帶”,即勞教對(duì)象的違法犯罪行為是“刑法邊緣行為”,“亞犯罪行為”或“準(zhǔn)犯罪行為”,依照《刑法》不夠定罪,依照《治安管理處罰條例》進(jìn)行處罰又顯得過輕。勞教措施符合世界各國主張輕刑犯不判刑的立法趨勢(shì)。[10]因此認(rèn)為,在我國,“治安管理處罰——?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)——刑罰”是國家遏制違法犯罪的三級(jí)制裁體系。治安管理處罰和刑罰之外上有兩塊地屬于勞動(dòng)教養(yǎng),其一是多次違反治安管理處罰條例,屢教不改,治安管理處罰不足以懲戒,刑法上又沒有相應(yīng)罪名。其二是“刑法邊緣行為”,即形式符合某一罪名但構(gòu)不成刑法上的罪。[11]其實(shí)從我國刑罰與治安管理處罰的體系來看,并非存在所謂的“中間地帶”。從剝奪人身自由的期限看,行政處罰規(guī)定為1—15天,最長不超過20天,刑法規(guī)定的拘役為1—6個(gè)月,有期徒刑為6個(gè)月—15年。同時(shí),處罰種類還包括了管制、有期徒刑緩刑等。因此,從行政處罰和刑罰的體系來看,并不存在所謂的中間地帶。勞動(dòng)教養(yǎng)的期限一般為1—3年,行政處罰和刑罰體系的開放性結(jié)構(gòu)完全可以包容勞動(dòng)教養(yǎng)的內(nèi)容。
此外,還有“保留說”認(rèn)為,由于我國法制發(fā)展的水平低,公安部門的執(zhí)法水平不高,大量的刑事案件因證據(jù)不足難以起訴,如果將抓獲的犯罪嫌疑人都送到檢察院起訴,會(huì)有大量案件被退回。同時(shí)司法實(shí)踐中又常常存在一些不以我們意志為轉(zhuǎn)移的事實(shí):如公安機(jī)關(guān)認(rèn)為犯罪嫌疑人已構(gòu)成犯罪且應(yīng)受刑罰處罰,但沒有確鑿的證據(jù)予以證明,根據(jù)目前證據(jù)給予行政處罰又顯太輕,且因限制人身自由的時(shí)間短,犯罪的惡習(xí)難以在短時(shí)間內(nèi)消除,不處理更會(huì)放縱犯罪;同時(shí)也存在具有嚴(yán)重暴力犯罪傾向,開始表現(xiàn)為言詞但又沒有實(shí)施具體犯罪行為的人等種種情況。而且,由于我國還處于社會(huì)主義初級(jí)階段,受經(jīng)濟(jì)條件的制約,一些公安機(jī)關(guān)的辦案經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。為了節(jié)約辦案成本,及時(shí)有效地整頓社會(huì)治安秩序,需要法律賦予公安機(jī)關(guān)相對(duì)易于行使、易于見效且辦案成本不高的處罰措施。正因如此,勞動(dòng)教養(yǎng)制度成為一種必然選擇,它適應(yīng)了建國以來我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法制發(fā)展的水平,也滿足了司法實(shí)踐中的需求。[12]筆者認(rèn)為,如果從法制發(fā)展的水平低,公安部門的執(zhí)法水平不高,公安機(jī)關(guān)易于行使、易于見效且辦案成本不高的角度來為勞動(dòng)教養(yǎng)制度的合理性進(jìn)行辯護(hù),則顯然是荒謬的!因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的不合理并不能為真理辯護(hù)!
勞動(dòng)教養(yǎng)制度確立之初,其目的具有合法性。從勞動(dòng)教養(yǎng)“教育、感化、挽救”,把勞動(dòng)教養(yǎng)人員改造成為自食其力的新人的目的出發(fā)可見其目的蘊(yùn)含了豐富的人權(quán)、人道的精神,是對(duì)勞教人員好,是勞動(dòng)教養(yǎng)具有正當(dāng)性的根本體現(xiàn)和保障。[13]但是目的的合法性并不能代替手段的合法性。目的的正當(dāng)性必須通過手段和方式的正當(dāng)性來保障,且必須符合憲法。以上“保留說”的論點(diǎn)并不能排除對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)進(jìn)行合憲性審查。
四、勞動(dòng)教養(yǎng)規(guī)范之合憲性審查
專家提出的《建議書》指出:“我們鄭重建議:廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度?!薄拔覀冋J(rèn)為:全國人大常委會(huì)有監(jiān)督憲法實(shí)施之責(zé),理當(dāng)對(duì)現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行違憲審查?!惫P者認(rèn)為,《建議書》直接將矛頭指向勞動(dòng)教養(yǎng)制度而主張對(duì)之進(jìn)行違憲審查的邏輯具有商榷之處,因?yàn)榫蛣趧?dòng)教養(yǎng)制度本身并無可審查之處。廢除勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所、裁減勞動(dòng)教養(yǎng)人員等制度性事務(wù)均屬于行政性事務(wù),應(yīng)由具有直接隸屬關(guān)系的上級(jí)機(jī)關(guān)等部門來處理,而非屬于合憲性審查的范疇。因此對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行合憲性審查,在邏輯上其對(duì)象應(yīng)該針對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度規(guī)范。而目前勞動(dòng)教養(yǎng)制度所依據(jù)的規(guī)范甚多,如欲對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度直接進(jìn)行審查,也并不意味著要對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度所有的規(guī)范進(jìn)行審查。因?yàn)橛械囊?guī)范只是附帶適用了勞動(dòng)教養(yǎng),但規(guī)范本身并不與憲法規(guī)范相沖突。因此,從憲法學(xué)的角度來看,對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度進(jìn)行合憲性審查并不是針對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度本身,而是針對(duì)合憲性審查范圍內(nèi)的勞動(dòng)教養(yǎng)規(guī)范。如由孫志剛案件所引起的違憲審查,其針對(duì)的對(duì)象為國務(wù)院的《收容遣送辦法》,而非針對(duì)收容遣送制度本身,進(jìn)而由《城市生活無著人員救助管理辦法》所取代。因此,2003年三名法學(xué)博士以傳真方式向全國人大常委會(huì)遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書,直接針對(duì)《收容遣送辦法》的舉措是符合合憲性審查邏輯的。
既然合憲性審查針對(duì)具體的規(guī)范,則在對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)規(guī)范進(jìn)行合憲性審查之前必須弄清各規(guī)范的性質(zhì)。從目前規(guī)范的層級(jí)來看,勞動(dòng)教養(yǎng)制度規(guī)范整體上包括以下幾個(gè)方面:1、法律。勞動(dòng)教養(yǎng)制度規(guī)范依據(jù)的法律包括全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于禁毒的決定》和《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》。對(duì)于“因賣淫、嫖娼被公安機(jī)關(guān)處理后又賣淫、嫖娼的”、“強(qiáng)制戒除后又吸食、注射毒品的”這兩類人員,可以適用勞動(dòng)教養(yǎng)。在《立法法》頒布之后,從規(guī)范的角度上來講,這兩類規(guī)范均由全國人大常委會(huì)通過,因此屬于法律的范疇,因此可以在其規(guī)范內(nèi)容中限制人身自由。[14]同時(shí)這兩個(gè)規(guī)范本身并非關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度自身的內(nèi)容,因此無單獨(dú)審查的必要性,因?yàn)橐坏﹦趧?dòng)教養(yǎng)制度被廢除,此規(guī)范中所規(guī)定的勞動(dòng)教養(yǎng)措施也將不予存在。2、行政法規(guī)。關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度規(guī)范依據(jù)的行政法規(guī)主要為國務(wù)院通過的《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充決定》。對(duì)于這兩個(gè)規(guī)范的審查方法便應(yīng)該采取行政法規(guī)的審查方法來進(jìn)行。3、規(guī)章。其主要規(guī)范依據(jù)為公安部的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》、司法部《勞動(dòng)教養(yǎng)人員生活衛(wèi)生管理辦法》等等。根據(jù)《立法法》等規(guī)范的規(guī)定,規(guī)章也有相應(yīng)的審查方法。4、其他規(guī)范性文件。主要包括國務(wù)院勞動(dòng)教養(yǎng)部門或其他部門的文件,如《關(guān)于各省市應(yīng)立即籌辦勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的指示》、等等。
同時(shí)合憲性審查也具有一定的范圍,沒有必要對(duì)所有勞動(dòng)教養(yǎng)制度的相關(guān)規(guī)范都提起合憲性審查的要求,而只需要對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的最高位階規(guī)范提起即可,即針對(duì)屬于行政法規(guī)的《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》。因?yàn)楦鶕?jù)規(guī)范體系的位階關(guān)系,對(duì)于某項(xiàng)規(guī)范內(nèi)容的合憲性審查只有審查其最高規(guī)范依據(jù)才可能進(jìn)行根本性的審查。如廢除收容遣送制度并非對(duì)所有的收容遣送規(guī)范都須進(jìn)行合憲性審查,而只是針對(duì)國務(wù)院的行政法規(guī)《收容遣送辦法》。在《收容遣送辦法》被廢除后,各地方政府的規(guī)章,如《貴州省城市流浪乞討人員收容遣送條例》、《四川省收容遣送條例》等則相繼被廢除。如果只針對(duì)《四川省收容遣送條例》關(guān)于收容遣送的低位階規(guī)范進(jìn)行審查,則將無濟(jì)于事。
從《廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度建議書》遞交的主體可以看出,其包括兩類主體:全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法工委和國務(wù)院法制辦。之所以如此,也是由我國合憲性審查的實(shí)踐所致。從我國憲法的規(guī)定來看,監(jiān)督憲法實(shí)施的主體是全國人民代表大會(huì)以及全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。憲法第62條規(guī)定的全國人民代表大會(huì)享有合憲性審查權(quán),第2項(xiàng)規(guī)定是“監(jiān)督憲法的實(shí)施”,第11項(xiàng)規(guī)定是“改變或撤銷全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定?!碑?dāng)然對(duì)于全國人民代表大會(huì)是否可以對(duì)法律以外的其他規(guī)范進(jìn)行審查,則沒有相應(yīng)的規(guī)定。但是根據(jù)人民代表大會(huì)制度的性質(zhì),全國人民代表大會(huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),其進(jìn)行違憲審查的對(duì)象不僅僅是全國人大常委會(huì)的立法行為、還應(yīng)包括對(duì)“一府兩院”實(shí)施憲法的情況進(jìn)行“監(jiān)督”。[15]但因?qū)τ谌珖嗣翊泶髸?huì)如何具體進(jìn)行違憲審查沒有具體規(guī)定,同時(shí)由于人大制度的功能發(fā)揮依靠“會(huì)期制度”來進(jìn)行,因此現(xiàn)實(shí)中由全國人民代表大會(huì)進(jìn)行違憲審查的情形不為常見。正因如此,《廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度建議書》的遞交對(duì)象并沒有包括全國人民代表大會(huì),而是遞交給了全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的職能部門法工委。
根據(jù)憲法的規(guī)定,全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使的職權(quán)為“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”。由此可見:1、全國人大常委會(huì)可以對(duì)國務(wù)院制定的行政法規(guī)進(jìn)行合憲性審查;2、全國人大常委會(huì)對(duì)于行政法規(guī)的合憲性審查僅僅限于法律審;3、全國人大常委會(huì)的審查方法僅僅為“撤銷”,而不包括“改變”,這是基于對(duì)國務(wù)院行政權(quán)的尊重。
同時(shí)《廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度建議書》遞交的另一個(gè)主體為國務(wù)院法制辦。由上可知,《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定》等規(guī)范均為國務(wù)院制定的行政法規(guī),因此國務(wù)院作為制定主體當(dāng)然可以依法撤銷或改變,這是內(nèi)部自身審查的方式。當(dāng)然如果國務(wù)院拒絕對(duì)之進(jìn)行合憲性審查,則將只能求助于外部審查方式來進(jìn)行。
對(duì)于行政法規(guī)的外部審查包括兩種方式:一為事前審查;二為事后審查。事前審查主要是《立法法》規(guī)定的備案審查制度。[16]由于勞動(dòng)教養(yǎng)制度規(guī)范已經(jīng)公布并實(shí)行,因此對(duì)于《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》不存在事先審查的情形。而事后審查方式有兩種:一為依職權(quán)審查;二為建議審查。依職權(quán)審查,即全國人大常委會(huì)可以主動(dòng)依職權(quán)撤銷違反上違法的行政法規(guī)。建議審查方式的主要依據(jù)是《立法法》第90條,其第一款規(guī)定:國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求,由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。因此國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以提出對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行合憲性審查的要求,由全國人大常委會(huì)法工委進(jìn)行審查。其第二款規(guī)定:前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議,由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究,必要時(shí),送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。因此,一般的社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人享有提出違憲審查的建議權(quán)。當(dāng)然這里的“建議”并不必然使行政法規(guī)進(jìn)入合憲性審查程序,但是意義卻不可估量。其實(shí),如果一般的社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人只要提出違憲審查的建議,便可進(jìn)入合憲性審查程序,反而會(huì)損害法律、行政法規(guī)等的權(quán)威。當(dāng)然如何使“建議”能夠產(chǎn)生應(yīng)有的作用,則需要合憲性審查制度的進(jìn)一步完善。胡錦光教授認(rèn)為:“公民不能在不存在案件的情況下,直接向全國人大和全國人大常委會(huì)請(qǐng)求對(duì)法律的違憲審查,必須先向法院提起普通的法律訴訟。在法律訴訟過程中,向法院提出案件所適用的法律存在違反憲法的可能,請(qǐng)求法院向全國人大常委會(huì)提出審查法律是否違反憲法的建議;如果審理案件的法院認(rèn)為法律并不違反憲法,而直接依據(jù)法律作出了判決,在此種情況下,即在窮盡法律救濟(jì)之后,公民仍然認(rèn)為法律違反了憲法,才可以直接向全國人大常委會(huì)請(qǐng)求,對(duì)作為法院判決依據(jù)的法律進(jìn)行違憲審查?!盵17]當(dāng)然,待相關(guān)制度完善之后,有必要使“建議”具有一定的法定作用,從而可以防止合憲性審查機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)。
從以上的分析可以看出,勞動(dòng)教養(yǎng)規(guī)范與憲法規(guī)范相沖突,應(yīng)當(dāng)對(duì)之進(jìn)行合憲性審查。茅于軾等學(xué)者提出的建議是符合我國法律相關(guān)規(guī)定的。然而接下來便是全國人大常委會(huì)行使違憲審查權(quán),進(jìn)行合憲性審查。然而仍然需要通過制度的完善來規(guī)范合憲性審查機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。如有學(xué)者指出“應(yīng)當(dāng)賦予國家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)主體享有向全國人大常委會(huì)提請(qǐng)違憲審查的法定權(quán)利,就有必要出臺(tái)一部關(guān)于規(guī)制憲法解釋的程序法,只有將公民向權(quán)力機(jī)關(guān)提出違憲審查的建議權(quán)轉(zhuǎn)化為法定的程序性權(quán)利,才能啟動(dòng)法定違憲審查的程序”。[18]總之,需要通過制度規(guī)范的完善來具體操作對(duì)于違憲法律、法規(guī)等規(guī)范的合憲性審查。[19]
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