行政監(jiān)察制度建構的必要性

行政監(jiān)察制度建構的必要性

“官僚主義者的意識變得僵化，而這種官僚意識上的缺省條件只是官僚主義式的認真負責———在執(zhí)行某項任務時堅守。如今，可能恰恰是官僚主義的認真負責精神是使得法治富有生氣:用柏拉圖和亞里士多德的比擬來說，正是當醫(yī)生發(fā)現(xiàn)某種治療方法對其病人有害時，才允許他們改變那種治療方法?！保?］行政監(jiān)察制度在行政法治的主題內涵上是行政權運行過程的內在視域的技術性監(jiān)督，即與親歷者同行更易于監(jiān)督效果的針對性。行政監(jiān)察制度是彰顯行政法治的重要標識，其理由主要來自于以下兩個方面。

首先，行政法治需要在權力配置中為行政監(jiān)察權作出制度安排，以期確證法治治理的規(guī)范性邏輯。行政權是國家公權力的重要方面，國家與社會的共同演進在關切行政權的視域上有一個較為一致性的共識，即行政權的運行是最為易于出現(xiàn)異化趨向的，這似乎已然成為行政權特質所在的必然性結論。過于美化與妖魔化行政權的特質形象都是一種不負責任的夸獎與抱怨，國家權力配置的科學性要求在行政權的運行過程中作出制度安排，在行政法治的邏輯中為行政監(jiān)察權明確權屬定位與功能判斷，這才是行政法治的內在性訴求。從制度的完整性視角考察可知，行政監(jiān)察制度是行政法治的關鍵性環(huán)節(jié)，行政權的運行是在廣闊的社會生活中展開的，僅僅依靠外在的權力制約與社會監(jiān)督是無法實現(xiàn)其自身的正當性品格與法治目標的，行政監(jiān)察制度的價值功能形態(tài)是為行政法治內涵作出合理性明證，而不僅僅是為了監(jiān)督而監(jiān)督，這是一個需要客觀面對的實踐性問題。

其次，行政監(jiān)察權的運行過程接受批判性社會視域的全面監(jiān)督，以期成為行政法治的典范性樣本。行政監(jiān)察制度在社會大眾視域似乎不被看重，批判性的邏輯背后較為通俗地詮釋出行政監(jiān)察權的尷尬處境，這需要進行更為理性的反思與考量。哈貝馬斯指出，“只有當生活世界背景在日常實踐中的先驗總體性被設定為同一性和整體性的思辨觀念，或者設定為從整體性自身當中產生出來的精神能動性的先驗觀念時，才會出現(xiàn)先驗表象?！保?］能為與不為是兩個完全不同層面的問題，行政監(jiān)察權沒有發(fā)揮出應有的功能價值，是其不能為還是有意不為，造成這種結局的原因何在，這才是問題的核心所在。行政監(jiān)察權接受社會批判性監(jiān)督是因為社會對其希望愈大則愈加迫切，是質疑制度還是完善制度，已然成為行政監(jiān)察權判斷的兩個完全不同的技術進路的差異特質所在。行政監(jiān)察制度是踐行行政法治的重要方面，尤其在行政信息公開制度的法治訴求中得到社會共同關切的時代背景下，加之科技高度發(fā)展的有力支撐，其完全可以成為踐行行政法治的典范性樣本。

行政監(jiān)察制度是表征行政廉潔的特質要求

行政權在實踐中出現(xiàn)的各種腐敗問題層出不窮，備受社會關注。當然，這與社會生活的復雜性密切相關，但是其突出表現(xiàn)在對行政權的實質內涵的背離與反叛，本真意義即是行政廉潔的喪失，使得其失去社會信賴的正當性前提，行政監(jiān)察制度是表征行政廉潔的特質要求，其理由可以從以下兩個方面進行考察。

第一，行政監(jiān)察制度的核心內容是對行政權的廉潔性進行同程親歷監(jiān)督，在制度規(guī)制中確證行政權的廉潔特質要求?！懊恳粋€法律制度都包含著那些賦予大量法律規(guī)范以結構的原則，而且這個結構獨立于任何具體個人的選擇或觀念?！保?］現(xiàn)代行政的基本內涵是依法行政，行政權必須嚴格依法辦事，不得以權謀私，行政廉潔是其基本特質要求。行政權對于國家資源的分配是具有極為獨斷性與強勢地位的，因此，在行政權運行的過程中需要對其進行嚴格的制度性監(jiān)督，這既是對其的制約，也是一種制度性保護，在看到一個一個腐敗官員的落馬，我們更多的是是一種慶幸還是一種惋惜，這似乎全然取決于我們自身角色的差異性。事實告訴我們，行政廉潔不能僅僅依賴于行政官員個人修養(yǎng)與自律水準的自動提升，而更多地需要在制度上進行理性關切，行政監(jiān)察制度是讓行政權運行過程完全置于同程親歷者的監(jiān)督之下?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?。”行政廉潔更需要在透明性的內在視域的監(jiān)督下予以保障，實踐中對行政監(jiān)察法律制度是否得到有效地執(zhí)行應成為重要方面進行考察，尤其在行政權對重大事項的進行決策時確保行政監(jiān)察權的及時跟進。

第二，行政廉潔的特質要求需要在制度關切中為行政權配置制約性要件，行政監(jiān)察制度是踐行行政廉潔的更高期待。實踐中行政權出現(xiàn)腐敗異化的情形似乎已然成為全社會容忍度的考量基準，中國社會轉型期所遇到的各種問題較多的與其有著千絲萬縷的關聯(lián)，故而，維穩(wěn)的社會質疑之聲不時得到學界回應。行政官員的腐敗現(xiàn)象是一個需要予以充分關切的制度考量問題，而不應僅僅是謾罵與抱怨，更應在制度層面加以理性建構?？梢哉f，中國社會對于行政廉潔的期待與訴求，在當下已然成為一個迫切性問題，行政監(jiān)察制度是為行政權在國家權力配置上規(guī)制其系統(tǒng)協(xié)調的有效制約要件，其能否發(fā)揮應有的功能價值取決于制度本身的完善性程度，要從建構性視域為行政監(jiān)察制度賦予獨立性品格?！拔覀兇_認某個社會利益值得保護，所依據的標志之一就是人們自發(fā)地、持久地組成群體來保護它?！保?］

當然，行政檢察權自身也有一個廉潔性問題。因為行政監(jiān)察權的運行必須是公開透明的進行監(jiān)督，權力與責任應具有對等性，可以說行政監(jiān)察權在社會期待中，其自身的行政廉潔也應有制度得到法律確認。較之于其他行政權而言，現(xiàn)實中行政監(jiān)察權的廉潔性具有較高的社會認可度，這充分表明工作習慣的行為特質似乎為其詮釋出一個較為簡單的實踐邏輯判斷，即監(jiān)督者的思維與行為習慣在長期與行政廉潔檢測過程中得到較為有益發(fā)揮與彰顯。

行政監(jiān)察制度是建構行政糾錯的機制保障

行政權的具體運行過程是與復雜多變的社會生活緊密關聯(lián)的，出現(xiàn)一些工作中的錯誤也就在所難免，而這些錯誤對行政相對人來說則是不幸的，甚至會演變成家庭或企業(yè)災難，我們不能完全避免行政權出錯，但是需要建構行政糾錯的機制予以保障，行政監(jiān)察制度在建構行政糾錯機制中具有鮮明的價值功能形態(tài)，其主要表現(xiàn)在以下兩個方面。首先，行政糾錯機制是行政權理性回歸的客觀要求，行政監(jiān)察權以行政糾錯為主要內容而得以避免行政權演繹異化趨向。正如常識所告訴我們的，行政權是在具體的主體智識范圍內進行關注社會生活的，發(fā)生錯誤也就是客觀必然的，因為人的能力是有限度的，尤其在面對復雜多變的轉型中國社會。正如昂格爾認為，“不管政府的社會政策活動還是合作性機構的增殖，對于社會中官僚政治性組織的重要性而言，都是強化與擴大，而非削弱或限制。他們非但不建議與自由主義國家中典型性的社會組織割裂，相反，它們看起來是代表了其最后的勝利。因此，關鍵性的議題就變成了那些與官僚政治的內部組織有關，并且與在權力在其中被分配的方式和在它們之外對政府權力的控制兩者關系有關的議題?！保?］但是，在制度安排上需要配置行政糾錯機制，這樣行政監(jiān)察制度也就自然應以行政糾錯為主要內容進行法治規(guī)制。需要指出的是，設置行政糾錯機制絕不是為行政權發(fā)生異化腐敗的借口，甚至開脫責任的制度性缺陷依賴。行政權運行過程中易于發(fā)生錯誤是與主動以權謀私是有著本質規(guī)定性差異的，前者是客觀情勢使然，而后者是主動為之，甚至后者結果的實現(xiàn)與行政監(jiān)察權的失職有著一定的相關性。權力有多大，責任就應有多大，這是權力配置的科學性要求決定的，行政權是被社會關注的國家公權力的典型形態(tài)，現(xiàn)代社會文明的發(fā)展趨勢對其渴求進步的愿望是與時俱進的，尤其在及時糾錯的進路中可以較為充分地展示其回歸理性的客觀邏輯，世界各國的歷史與現(xiàn)實對行政權的高度警惕為我們在更廣闊的視域上詮釋出行政監(jiān)察權的正當性權屬特質。其次，行政監(jiān)察制度是行政糾錯機制的重要環(huán)節(jié)，行政權運行過程發(fā)生錯誤需要行政監(jiān)察權在權屬限度內歸結責任形式。行政糾錯機制在國家公權力運行的過程中設置了多維視域關切的監(jiān)督環(huán)節(jié)，包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及社會監(jiān)督等等，其中行政監(jiān)督是其重要組成部分，行政監(jiān)督主要制度依賴即是行政監(jiān)察制度。正如上文提及，行政權運行過程中發(fā)生錯誤是一種客觀情勢使然，所以應在行政糾錯機制中進行考量行政監(jiān)察權的權屬限度內涵。行政監(jiān)察權似乎不被重視的一個關鍵原因是其權力過于虛幻，監(jiān)督者來自自身系統(tǒng)如何實現(xiàn)官官相護的制度設置缺陷判斷。正如德沃金指出，“政治平等是一種關系狀態(tài)，在這種狀態(tài)中，最終是人民在控制他們的官員，而不是相反。”［7］行政監(jiān)察權不是解決官員腐敗的終極力量，甚至可以說實踐中我們是無法實現(xiàn)官員腐敗銷聲匿跡的完美制度設置的，這即是行政監(jiān)察權的權屬限度所在，判斷行政監(jiān)察權能為與實為的責任形式作為歸結邏輯，這才是行政監(jiān)察制度的核心問題。行政糾錯機制中的行政監(jiān)察制度是為行政權運行過程安置功能價值理性回歸的安全閥門，同時也是在行政法律責任范圍內追究發(fā)生錯誤的責任主體的責任形式。

行政監(jiān)察制度是提供行政救濟的有效途徑

行政監(jiān)察制度的學術考量更多的是在行政權運行的視域范圍內進行，而對行政相對人的權利保護與救濟不太受到關注，其實，大量的行政監(jiān)察案例都來自于行政相對人的舉報或提供極有價值的線索才得以實現(xiàn)法律正義的，反腐敗的紀檢監(jiān)察部門在具體工作中對行政相對人的權利救濟是不言而喻的。因而，行政監(jiān)察度是提供行政救濟的有效途徑，具體理由在以下兩個方面。

首先，行政監(jiān)察制度是行政權常態(tài)化運行過程中的有效監(jiān)督保障機制，確證實現(xiàn)行政相對人權利救濟的制度設置的科學性價值。行政權是國家權力中直接面向公民社會的多維權利實現(xiàn)的重要形態(tài)，公民權利救濟發(fā)生的機率較其他權力部門而言也就自然最高，其常態(tài)化運行過程接受監(jiān)督是對公民權利的有效保護，實現(xiàn)制度設置的科學性關口前移。哈耶克強調指出，“普遍的法律規(guī)則在自由的政治國家起什么作用?一方面，它們能阻止有針對性的強制，因為國家在貫徹執(zhí)行正當行為的普遍規(guī)則時會受到限制。在法律規(guī)則劃定的空間內，每個人都能自由地按照自己的目的行事。另一方面，法律規(guī)則應該不包括任何形式的由國家規(guī)定的特權或歧視。法律面前平等對待的原則不允許被打破，這與解釋它的理由無關?！保?］行政權出現(xiàn)尋租異化的情形即是對公民權利的侵害，“一切權力來自于人民”是公權力的本質權屬所在，出現(xiàn)權利侵害即應及時加以救濟這是科學規(guī)制行政權的必然要求，行政監(jiān)察制度為公民權利救濟提供有效途徑是其得到社會理解與支持的關鍵性緣由。我們需要在更高層次上對行政監(jiān)察制度予以關切，行政監(jiān)察權唯有關注公民權利救濟才會真正獲得正當性制度依賴，豈不是簡單完成公權力配置的手續(xù)履行，而是為公權力判斷來源依據。因而，行政監(jiān)察制度在公民權利救濟的制度價值中探尋自身的科學性權力配置依據是解決被社會質疑的不為與不能為的種種擔憂與抱怨。當然，行政監(jiān)察權如何實現(xiàn)公民權利救濟是一個實踐性極強的問題，其是否會與行政復議制度出現(xiàn)重疊，需要在科學性公權力配置中得到梳理。

其次，行政相對人的權利救濟途徑是行政監(jiān)察權得以存在的制度依據，行政監(jiān)察權為行政決策的科學化與民主化構建實踐基石。行政監(jiān)察權的權屬范圍到底具有多大的空間一直是備受注意的學術與實踐性問題，主要圍繞對積極行政行為的監(jiān)督還是包括對消極行政行為展開爭論。本文以為兩者皆應規(guī)制為行政監(jiān)察制度內涵范圍內，因為，行政監(jiān)察權的運行機理是對行政權整體來意蘊的，而否部分監(jiān)