我國區(qū)域性中心城市發(fā)展現(xiàn)狀分析-1

我國區(qū)域性中心城市發(fā)展現(xiàn)狀分析

城市作為區(qū)域的中心，是一定地域內(nèi)的經(jīng)濟聚集體。城市和區(qū)域相互依存，彼此推動。在市場經(jīng)濟條件下，相對一般城市而言，中心城市具有更為重要的作用。中心城市的作用可以概括為若干“中心”，如商品流通中心、交通運輸中心、金融服務(wù)中心、信息交流中心、科教文化中心等等，中心城市通過這樣的“中心”對區(qū)域發(fā)展起帶動作用。今后我國經(jīng)濟發(fā)展離不開中心城市帶動，完善區(qū)域性中心城市功能，加強中心城市對我國區(qū)域經(jīng)濟的組織和調(diào)控作用，實現(xiàn)二元經(jīng)濟向一元經(jīng)濟轉(zhuǎn)化，是今后相當長一段時期內(nèi)，推進我國城市化進程，加快中國經(jīng)濟增長的一個中心環(huán)節(jié)。

一、區(qū)域性中心城市發(fā)展的基本特征

要對我國區(qū)域性中心城市發(fā)展提出一個完整、可行性的思路及相應(yīng)的對策，就必須對其基本現(xiàn)狀做系統(tǒng)深入的了解。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和案例來分析，概括起來，主要有以下三個方面。

(一)地區(qū)級城市在數(shù)量上的擴張已經(jīng)基本完成，但質(zhì)量亟待提高。

1999年全國地區(qū)級城市的數(shù)量為233座，占全國總數(shù)的35％。按地區(qū)級城市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口來分組，其中東部地區(qū)為103座，占總數(shù)的44％，中部地區(qū)為90座，占總數(shù)的39％，西部地區(qū)為40座，僅占總數(shù)的17％。從1979-1999年這20年期間，地級城市的數(shù)量由64座增加到233座，上升了264％。這期間，207~50萬人之間的城市增長速度相對快一些。從全國情況看，全國城市668座，城市數(shù)量比1979年增加了2倍。這其中，100萬人以上城市人口增長了1倍，50萬-100萬人口的城市增長了50％，50萬人以下中、小城市人口增長了兩倍以上，數(shù)量由173座猛增到588座，升幅達240％。這類增長最快的城市，平均規(guī)模只有18萬人，主體部分是典型的小城市。這一方面反映了近20年來，城市數(shù)量擴張的速度很快，是推動我國城市化的主要力量，同時也暴露出城市的規(guī)模不足，功能有限，質(zhì)量也急需提高。這與一直以來我國限制大中型城市發(fā)展的政策有關(guān)。從地級城市的綜合競爭力來看，全國很多省份普遍存在城市綜合競爭力不強、城市功能偏弱，城市的集聚和輻射功能未能更好地發(fā)揮。這種狀況嚴重影響城市質(zhì)量，弱化了中心城市對廣大農(nóng)村腹地的帶動作用。

(二)地區(qū)級城市的發(fā)展不平衡，地區(qū)差異顯著。

受綜合地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口分布、交通條件等影響，我國中心城市發(fā)展水平的地域差異比較明顯，沿海與內(nèi)地，東部、中部與西部地帶之間差別較大，各省區(qū)內(nèi)部中心城市發(fā)展也不平衡。

從全國來看，在全國233個地區(qū)級城市中，東部占了103個，相當于44％。中部擁有90個，占全部城市的37％。西部卻只有40個，占全部城市的19％。1999年，全國地級城市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口在50萬以上的有82個，其中，東部9個省(遼寧10個，山東8個，江蘇6個，河北5個，廣東4個，浙江3個，福建2個，廣西2個)；中部9個省(黑龍江8個，河南7個，安徽5個，湖北4個，湖南4個，山西2個，內(nèi)蒙古2個，吉林2個，江西1個)；西部九省除了西藏和寧夏沒有外，其余平均只有1個。如果用一個地區(qū)級城市數(shù)在全國總數(shù)中的比重來衡量該地區(qū)的城市化程度的話，東部和中部在全國中心城市中的份額高于36％，這反映了較高的城市化程度。相對東部和中部來說，西部在全國總城市數(shù)中的比重僅為t9％，這也反映了較低的城市化程度。此外，通過對各個城市經(jīng)濟總量、市場發(fā)育程度、基礎(chǔ)設(shè)施水平、投資環(huán)境等指標綜合分析結(jié)果，也證明城市化發(fā)展的不平衡。

(三)發(fā)展地區(qū)級中心城市已經(jīng)成為有效推進我國城市化進程的現(xiàn)實選擇。

我國的城市功能、城市體系還很不完善，相對于工業(yè)化發(fā)展水平而言，城市化發(fā)展嚴重滯后。可以判斷，在我國經(jīng)濟發(fā)展進入工業(yè)化中期以后，依靠農(nóng)村工業(yè)化來推動的城市化發(fā)展階段已基本結(jié)束，中心城市的發(fā)展將是下一階段我國城市化的主要動力，而今后區(qū)域間的競爭在相當程度上將更多地體現(xiàn)為各區(qū)域中心城市之間的競爭。加快中心城市發(fā)展，已成為推進中國城市化的現(xiàn)實選擇。

從區(qū)域經(jīng)濟看，中心城市是未來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一個重要的、最具活力的經(jīng)濟增長點和集聚地。廣東、浙江及江蘇經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗表明，中心城市是培育財源的關(guān)鍵所在，是增強發(fā)展后勁的最主要源泉?？傊行某鞘性趨^(qū)域經(jīng)濟增長中作用日益顯現(xiàn)。加速中心城市發(fā)展也已成為發(fā)達省份的普遍共識，成為其推進城市化的戰(zhàn)略重點。

二、中心城市發(fā)展面臨的主要制約因素

中心城市發(fā)展滯后的原因是多方面的，這里主要討論要素流動、行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域一體化和城市網(wǎng)絡(luò)化等有關(guān)因素。

(一)要素流動。

從要素流動來看，我國城市化與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展必須解決一個關(guān)鍵問題，即人口流動問題。戶籍制度以及“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化和勞動力轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略是限制我國農(nóng)村剩余資本向中心城市集中的重要原因。因此，為了實現(xiàn)中心城市與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，必須變“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化和轉(zhuǎn)移方式為“離土又離鄉(xiāng)”的工業(yè)化和勞動力轉(zhuǎn)移方式，而后者又有賴于戶籍制度的改革。

自1978年改革開放以來，在經(jīng)濟市場化過程中，由政府嚴格控制的制度體系在發(fā)生松動，并成為了改革對象。到目前為止，這種松動的主要表現(xiàn)還不是以戶籍制度的徹底改革為特征，而是以逐漸開放城鄉(xiāng)間的要素流動，對戶籍管理工作進行試驗性改革。如2002年以來，石家莊市、鄭州市等政府已經(jīng)相繼出臺了完善和落實戶籍制度改革的新舉措，重點放寬了投資、經(jīng)商、辦企業(yè)和購買商品房等人員遷入城市的條件，但并沒有完全放開。目前，僅僅從要素流動的角度討論中心城市發(fā)展問題，可以講對其影響最直接的仍是戶籍制度。與此相連的勞動用工制度、社會保障制度等方面，都與戶口問題相關(guān)。

(二)行政區(qū)劃。

發(fā)揮中心城市功能和按經(jīng)濟區(qū)不按行政區(qū)組織經(jīng)濟活動的設(shè)想，早在10多年前就提出來了，并且在上海、重慶、大連、武漢等城市設(shè)立打．破行政區(qū)劃的經(jīng)濟區(qū)，我國的一些中心城市如上海、天津、武漢、廣州等，在歷史上都曾是某一區(qū)域范圍的貿(mào)易中心、金融中心、交通運輸中心、信息中心。然而解放后在按行政辦法組織經(jīng)濟活動的計劃經(jīng)濟體制條件下，城市所發(fā)揮的主要是工業(yè)生產(chǎn)基地的功能；城市的經(jīng)濟活動有時只限于為本城市服務(wù)，輻射面縮小。城市作為經(jīng)濟中心的作用下降，功能萎縮。與此同時，按行政方法組織經(jīng)濟活動，人為地阻斷了經(jīng)濟活動的自然聯(lián)系，形成困擾我們多年的城鄉(xiāng)分割、市縣分割、鄉(xiāng)鄉(xiāng)分割、城城分割，這些人為的分割嚴重制約了經(jīng)濟活力。

最近幾年來，某些中心城市與周邊縣市的矛盾也相當突出，存在發(fā)展空間的矛盾、經(jīng)濟管理權(quán)限的矛盾、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾、城市和區(qū)域規(guī)劃的矛盾、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的矛盾等等。這些矛盾嚴重影響區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，并影響了中心城市功能的發(fā)揮，造成了經(jīng)濟建設(shè)中的浪費和不配套。中心城市經(jīng)濟區(qū)能打破縣市域的局限，在人口、勞力、資源、交通、生產(chǎn)、流通、市場等方面形成一個比較統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的格局，這對我們目前的行政區(qū)劃提出了改革要求。不但要求經(jīng)濟發(fā)展在更大的范圍和在強大的中心城市的帶動下進一步壯大，同時也對現(xiàn)行的政府管理體制進行改革與調(diào)整，以克服體制性障礙，加強區(qū)域性中心城市對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)功能和協(xié)調(diào)功能。

改革現(xiàn)行的行政區(qū)劃，首先要對一些城市的管理轄區(qū)范圍進行調(diào)整，突破現(xiàn)有行政區(qū)劃，通過城市形態(tài)的調(diào)整，解決中心城市發(fā)展所需要的生存空間，完善中心城市功能。

從市場經(jīng)濟發(fā)展的要求和世界上大多數(shù)市，場經(jīng)濟完善的國家所設(shè)置的政府行政體制看，在中央政府下設(shè)三級政權(quán)機構(gòu)是比較通行的。簡化政府管理層次和職能是政府管理體制改革的方向。應(yīng)該說，隨著市場經(jīng)濟體制的完善和通訊、交通的便利，中間管理層次的簡化、撤并，縣域區(qū)劃、縣級機構(gòu)和職能的調(diào)整轉(zhuǎn)變也是客觀需要。這不但是促進區(qū)域性中心城市發(fā)展的要求，也是促進全國統(tǒng)一大市場的要求。今后各地經(jīng)濟聯(lián)系越來越廣泛，縣域不利于在開放的環(huán)境中進行交流。有時，它會成為地方經(jīng)濟分割和地方保護的一個利益因素。而且，現(xiàn)在有的縣人口不多，但五臟俱全，縣政府對促進經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢不明顯，但對財政增加的負擔卻是顯然的。當然，區(qū)劃調(diào)整要考慮到各方面的情況，但主要應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟體制的要求、經(jīng)濟的內(nèi)在聯(lián)系、區(qū)域協(xié)作情況以及文化習俗、地理自然特點而定。通過主要擴大地級城市和一些經(jīng)濟強縣(市)的地域，逐漸使目前的市、縣兩級政權(quán)改革成一級，并相應(yīng)地使其有較大的經(jīng)濟管理權(quán)限，形成中央、市、鎮(zhèn)三級政府管理格局。

(三)區(qū)域一體化和城市網(wǎng)絡(luò)化。

改革開放以來，隨著交通通信發(fā)展和市場機制的逐步完善，我國區(qū)域一體化程度有了長足的發(fā)展。然而，由于我國各級行政區(qū)域之間仍然壁壘高筑，各自為政，在此情形下，企業(yè)往往傾向于分散在各級小區(qū)域內(nèi)我發(fā)展。這嚴重抑制了人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，不利于城市化和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。因此，為了促進城市化和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，必須大力促進區(qū)域一體化和城市網(wǎng)絡(luò)化。

21世紀是城市的時代，是逐步走向城市網(wǎng)絡(luò)化的時代。在這個時代中，由于交通和通訊技術(shù)的發(fā)展，使得部分產(chǎn)業(yè)或服務(wù)不再與其所在地的社會經(jīng)濟發(fā)展保持密切的聯(lián)系，或不再以其所在地的“供養(yǎng)”人口服務(wù)為主業(yè)，其服務(wù)輻射范圍也遠遠超過了當?shù)鼐用?。它立足于某地，卻服務(wù)于全球或大區(qū)域，植根于小城市卻服務(wù)于大城市。隨著我國經(jīng)濟全球化、一體化進程的加快，這類空間組織形式越來越發(fā)展，并在其所在地的社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著深遠的作用?？鐕臼侨蚧^程中最典型企業(yè)空間組織方式，其本部和主要分支機構(gòu)的選址越來越與傳統(tǒng)的自然資源占有型選址、市場區(qū)位依賴型選址、地域區(qū)位中心型選址無關(guān)；而更靠近交通網(wǎng)絡(luò)樞紐型、信息網(wǎng)絡(luò)節(jié)點型、環(huán)境質(zhì)量優(yōu)越型和無形、軟性資產(chǎn)型選址。

從國際上興起的“網(wǎng)絡(luò)型城市”來分析，其基本結(jié)論是：現(xiàn)代城市密集地區(qū)存在著一種復(fù)雜的走廊型城市網(wǎng)絡(luò)，他們的功能和區(qū)位關(guān)系特征表現(xiàn)出比傳統(tǒng)中心地城市的明顯優(yōu)勢，其中美國的舊金山是代表，而這類城市也被稱為“網(wǎng)絡(luò)型城市”。網(wǎng)絡(luò)型城市由多個不同節(jié)點組合形成了一個獨特又富有彈性的創(chuàng)新環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)型城市比同等規(guī)模中心城市享受更大的多樣性和創(chuàng)造性，更少的交通堵塞和更多的自由空間。網(wǎng)絡(luò)型城市的特點可概括為：不是城市連綿帶式的簡單堆砌，而是走向空間有序化、多元化和柔性化。這種創(chuàng)新空間是未來城市空間組織的方向。

三、結(jié)論

今后的5—10年，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期。根據(jù)區(qū)域性中心城市發(fā)展的現(xiàn)狀和當前面臨的突出問題，應(yīng)盡快實施與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、能有效推進中心城市發(fā)展的對策措施，把增強區(qū)域中心城市功能和適當擴大城市規(guī)模結(jié)合起來，促進有條件的地級市向大城市發(fā)展。

(一)突出地區(qū)級中心城市在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的帶動作用，進一步完善其功能。

城市化實質(zhì)上是一個人口和非農(nóng)經(jīng)濟向城市地域集中的過程。自1949年以來，尤其是改革開放以前，中國的城市化是一種人為和外生的過程，不是由市場導(dǎo)向的內(nèi)生過程。目前我國中心城市的發(fā)展現(xiàn)狀和成績是在體制轉(zhuǎn)型時期，適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展水平的結(jié)果，這是由經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在作用自發(fā)導(dǎo)致的。

目前，中心城市的自我發(fā)展能力、集聚和輻射能力還需進一步增強，要制定和實施一些鼓勵促進生產(chǎn)要素向城市集中的政策。通過引進人才、資金和技術(shù)，促進城市增強自我發(fā)展功能。在城市自我發(fā)展的問題上要解放思想，開闊思路，搞開放型城市，這樣城市發(fā)展才有活力，才體現(xiàn)出較強的集聚功能。

區(qū)域性中心城市功能的完善，不單是其本身的發(fā)展問題，更關(guān)鍵在于；一個區(qū)域通過“中心市場”去組織生產(chǎn)的社會化協(xié)作和分工。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下，中心城市功能不完善，不能提供高效的服務(wù)，限制了城市間的協(xié)作和分工，區(qū)域未能形成合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。“十五”計劃綱要要求完善區(qū)域性中心城市功能，做好“完善”這篇文章，應(yīng)加強中心城市政府職能的轉(zhuǎn)變，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入，建立區(qū)域中心城市和周邊城市的經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制。

(二)適當調(diào)整行政區(qū)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口向中心城市集聚。

行政區(qū)劃調(diào)整是加速城市化進程、解放和發(fā)展生產(chǎn)力的一條重要途徑。目前，我國行政區(qū)劃大多是在建國初期以行政管理和政權(quán)建設(shè)的需要為依據(jù)設(shè)立的，數(shù)量過多，面積過小，人口偏小，布局也極不合理，已經(jīng)成為制約城市化進程和生產(chǎn)力發(fā)展的一個重要因素。因此，應(yīng)按照經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，以有利于資源配置，有利于規(guī)模經(jīng)濟，有利于城市功能發(fā)揮為標準，采取措施進行合理的行政區(qū)域調(diào)整，突破各個地區(qū)畫地為牢的分散格局，適當和適時調(diào)整行政區(qū)劃，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤縣并市等。這對于擴大中心城市發(fā)展腹地，推進城市化進程；對于優(yōu)化資源配置，提高土地、城市基礎(chǔ)設(shè)施資源的利用程度；對于精簡機構(gòu)，降低行政開支，減輕農(nóng)民負擔都具有十分重要的意義。

地區(qū)級中心城市尤其是一些較大的城市可以從周圍縣(市)歸并，對有縣無城的縣建制可以逐漸將縣城調(diào)整為中心鎮(zhèn)，還可以通過相鄰城市合作，形成協(xié)作機制。在突出中心城市作用的同時，可對具備一定條件的一些強縣區(qū)劃進行調(diào)整，使經(jīng)濟強縣能同周邊的縣進行合并，擴大強縣區(qū)域，使有條件的強縣從市轄縣的體制下獨立出來，賦予其與中心城市同等的地位和行政經(jīng)濟管理權(quán)限。

(三)有重點、分階段地支持和引導(dǎo)一批中心城市的加速發(fā)展。

中心城市的加速發(fā)展有其內(nèi)在必然性。今后在我國的城市化進程中，市場機制將扮演越來越最重要的角色。但由于完全自發(fā)的市場活動并不能使城市規(guī)模、布局結(jié)構(gòu)達到最優(yōu)。所以中央政府應(yīng)當有意識地推動一些有條件的中小城市加速發(fā)展成100萬-200萬人的大城市?？梢钥紤]從現(xiàn)有的50萬人以上，100萬人以下的地區(qū)級城市中選擇一批基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿^好的作為重點支持城市，給予一定的政策扶持，促進要素集聚，增強區(qū)域中心城市功能，擴大城市的規(guī)模，促進有條件的地級市向大城市加速發(fā)展。這項政策可以考慮以滾動方式進行，例如每批10-20個城市，達到目標后再轉(zhuǎn)向下一批。選擇的標準應(yīng)包括：合理的城市布局，良好的區(qū)位條件，良好的或