淺談?wù)补芾碚哔Y源及其開發(fā)

淺談?wù)补芾碚哔Y源及其開發(fā)

論文摘要：政府公共管理政策是對(duì)公共利益的一種權(quán)威性分配，是一種重要資源。政府公共管理政策資源開發(fā)，是對(duì)政府公共管理政策性財(cái)富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，是政府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。政府公共管理政策資源開發(fā)和利用要做到有效性與責(zé)任性有機(jī)的統(tǒng)一。

“資源”是指生產(chǎn)資料與生活資料的天然來源，它是一種自然財(cái)富。“資源”的本質(zhì)表現(xiàn)為它是一種本來就有的、已經(jīng)存在的財(cái)富，而且這種財(cái)富可以成為另一種財(cái)富的來源。推而言之，只要它本身是一種財(cái)富而且能給別人帶來財(cái)富，或能賦予別人財(cái)富的都是資源，這些財(cái)富可以是新增殖的，也可以是原財(cái)富的重新整合。因此“資源”有三個(gè)特點(diǎn)，一是既有性，即它原來就已經(jīng)存在;二是整合性，即它對(duì)原有的財(cái)富進(jìn)行重新調(diào)整，形成新的結(jié)構(gòu)和使用價(jià)值;三是增殖性，即它對(duì)原有的財(cái)富進(jìn)行重新整合后形成新的財(cái)富。

政府公共管理政策是指代表公共利益的公共組織(主要指國(guó)家、政府)在一定時(shí)間和空間里，為了有效增加和權(quán)威分配公共利益，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理與服務(wù)，依法確定的路線和方針、制定的規(guī)則和措施。政府公共管理政策，實(shí)質(zhì)上既體現(xiàn)了統(tǒng)治階級(jí)的執(zhí)政意志，也表現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的國(guó)家意志，但從根本上反映了廣大人民群眾的意志。這些意志的本身是需要對(duì)公共利益的有權(quán)威性的、公正公平的分配。政府公共管理政策表現(xiàn)形式，既表現(xiàn)為原則性指導(dǎo)思想、理念、價(jià)值取向，也表現(xiàn)為法律、法規(guī)、規(guī)范，還表現(xiàn)為方案、措施、規(guī)則等。政策與法律法規(guī)、措施規(guī)則等是相對(duì)而言的。政府公共管理政策具有很高的權(quán)威性，它擁有強(qiáng)權(quán)和組織體系作保障。

既然政府公共管理政策是對(duì)公共利益的一種權(quán)威性分配，誰得到了政府公共管理政策，誰就獲得了一定的公共利益，因此政府公共管理政策是一種非常重要的資源。政府公共管理政策資源的開發(fā)，是府公共管理政策優(yōu)化的重要途徑。

一、政府公共管理政策資源及其開發(fā)的理解

(一)政府套共管理政策資源的理解

政府公共管理政策資源是行政資源的重要組成部分?！靶姓Y源”是指在行政系統(tǒng)中已經(jīng)存在的已有的、既有的行政性的財(cái)富，它是一種社會(huì)財(cái)富。它包括三個(gè)部分，物質(zhì)性實(shí)體，即政府行政機(jī)構(gòu)、行政人員、設(shè)備設(shè)施等人財(cái)物;非物質(zhì)性實(shí)體，即行政體制、政策、法規(guī);物質(zhì)性與非物質(zhì)性實(shí)體的功能，即政府行政能力、權(quán)威力、影響力、號(hào)召力。可以說，行政資源就是行政財(cái)富本身及其外在影響。一切與政府行政有關(guān)的已有的“財(cái)富”及其已產(chǎn)生的和能產(chǎn)生的作用都是行政資源。行政資源開發(fā)與利用，是對(duì)行政財(cái)富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，包括對(duì)行政資源本身物質(zhì)性資源的重新優(yōu)化組合、整合利用，對(duì)過時(shí)的舊時(shí)的行政文化、職能的清理，對(duì)合適的、有用的行政文化、職能的升華，更重要的是對(duì)行政資源非物質(zhì)性的實(shí)體如體制、政策、法規(guī)等進(jìn)行創(chuàng)新，對(duì)過時(shí)的非物質(zhì)性的實(shí)體與功能的抑制，形成并彰揚(yáng)新生非物質(zhì)性行政資源的外在作用與功能。因此，政府公共管理政策資源是行政資源中非物質(zhì)性資源，是政府公共管理政策及其本身既有的和由此可以再生的政府公共管理政策性財(cái)富。

(二)政府公共管理政策資源開發(fā)的理解

政府公共管理政策資源開發(fā)，是對(duì)政府公共管理政策性財(cái)富的重組與整合，形成新的、有用的結(jié)構(gòu)與功能的過程，包括對(duì)政府公共管理政策資源本身的重新優(yōu)化組合、整合利用，對(duì)過時(shí)政府公共管理政策的清理，對(duì)合適的、有用的政府公共管理政策的再生。政府公共管理政策資源開發(fā)的關(guān)鍵是政府公共管理政策要?jiǎng)?chuàng)新，政府公共管理政策要用足、用活。

我國(guó)政府與政府之間的關(guān)系，是一種單一制的等級(jí)結(jié)構(gòu)和由上級(jí)層層集權(quán)的關(guān)系。政府在中央政府和上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制下，執(zhí)行和制定政府公共管理政策，這就是政府公共管理政策資源的開發(fā)與利用。由于執(zhí)行者利益的驅(qū)動(dòng)，政府公共管理政策資源的開發(fā)與利用會(huì)產(chǎn)生明顯的效果差異。通常情況下，政府公共管理政策資源與執(zhí)行者利益一致時(shí)，其開發(fā)和利用與產(chǎn)生效果是成正比的，反之成反比。

二、政府公共管理政策資源開發(fā)的有效性

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性，應(yīng)該是政府公共管理政策的忠實(shí)執(zhí)行與執(zhí)行者利益的最大獲取的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)然這里存在著一個(gè)前提，即政府公共管理政策的科學(xué)性和民主性，執(zhí)行者利益的合法性和合理性。因?yàn)檎补芾碚叩目茖W(xué)性和民主性決定著執(zhí)行者利益的合法性和合理性，同時(shí)執(zhí)行者利益的合法性和合理性影響著政府公共管理政策開發(fā)和利用的有效性。從政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的程序上看，執(zhí)行者只有在服從和執(zhí)行政府公共管理政策的前提下，才有自主權(quán)，這種自主權(quán)，就是對(duì)政府公共管理政策資源的有效的開發(fā)和利用權(quán)。開發(fā)和利用政府公共管理政策資源的有效性，應(yīng)處理好以下幾個(gè)關(guān)系:

(一)處理好忠實(shí)貫徹政府公共管理政策精神和追求執(zhí)行者最大利益效應(yīng)的關(guān)系

開發(fā)和利用政府公共管理政策資源，首先必須肯定政府公共管理政策的科學(xué)性，堅(jiān)持其權(quán)威性，在這一前提下，才能忠實(shí)地執(zhí)行中央和上級(jí)政府的公共管理政策。忠實(shí)貫徹政府公共管理政策的精神實(shí)質(zhì)，并非生搬硬套政府公共管理政策資源的內(nèi)容，這是執(zhí)行者追求自身最大利益效應(yīng)的原則。執(zhí)行者在處理這樣的關(guān)系時(shí)，有兩種方式:當(dāng)政府公共管理政策規(guī)定的是不可作為時(shí)，執(zhí)行者就可以追求除此政府公共管理政策之外的最大的作為;當(dāng)政府公共管理政策規(guī)定的是可作為時(shí)，執(zhí)行者就可在此政府公共管理政策范圍內(nèi)追求最大的作為。中央和上級(jí)政府的公共管理政策好比一個(gè)圓圈，其政府公共管理政策實(shí)質(zhì)好比圓心，據(jù)此，如果圓圈以內(nèi)是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以在圓圈外，大膽開發(fā)和發(fā)展;如果圓圈以外是不可作為的，那么執(zhí)行者就可以以圓心為核心，追求最大的圓邊效應(yīng)。

(二)處理好把握時(shí)代發(fā)展規(guī)律與解決現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)系

科學(xué)和民主的政府公共管理政策，是能夠反映一個(gè)時(shí)代的發(fā)展規(guī)律的，為此，第一，政府公共管理政策反映的時(shí)代規(guī)律并需要執(zhí)行者切實(shí)地執(zhí)行，但它與執(zhí)行者的認(rèn)識(shí)、理解，以及地方區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致時(shí)，要正確處理好這一關(guān)系。執(zhí)行者應(yīng)該按照政府公共管理政策精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合本地方本區(qū)域的實(shí)際情況，制定和執(zhí)行可行的、有效的政府公共管理政策，既不能以執(zhí)行政府公共管理政策為借口而推行脫離實(shí)際的“拔苗助長(zhǎng)”的政府公共管理政策，也不能以根據(jù)本地實(shí)際情況為理由而拒絕按照政府公共管理政策的實(shí)質(zhì)和方向來制定和執(zhí)行政府公共管理政策。第二，政府公共管理政策反映的時(shí)代規(guī)律，就全局來看是合適的，但針對(duì)某一個(gè)地方區(qū)域可能略顯保守，為此也要正確處理這一關(guān)系。執(zhí)行者應(yīng)該按照政府公共管理政策精神實(shí)質(zhì)，更進(jìn)一步超前地制定和執(zhí)行與本地實(shí)際相符的政府公共管理政策。如果執(zhí)行者的政府公共管理政策與本地發(fā)展實(shí)際相符但與上級(jí)政府公共管理政策及精神不相符時(shí)，執(zhí)行者要向上級(jí)報(bào)告并在得到允許的前提下，進(jìn)行試驗(yàn)和探索。

(三)處理好著眼全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與追求局部利益和近期利益的關(guān)系

政府公共管理政策，通常是以解決全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為宗旨的，執(zhí)行者在開發(fā)和利用這些政府公共管理政策時(shí)，首先要維護(hù)這一宗旨。要維護(hù)這一宗旨，執(zhí)行者要從兩個(gè)方面著手，第一，執(zhí)行者的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益要與上級(jí)的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相一致。相對(duì)中央和上級(jí)來說，地方的利益是局部利益和近期利益，而相對(duì)地方來說，卻是有全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的，但這種利益一定要符合中央和上級(jí)的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。如果違背中央和上級(jí)的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，即使執(zhí)行者認(rèn)為符合本地的全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，且能得到好處，也不能執(zhí)行。第二，在追求中央、上級(jí)和地方全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的前提下，注意解決好執(zhí)行者近期利益和局部利益的問題，一方面對(duì)地方現(xiàn)已存在的利益格局，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看雖不符合現(xiàn)行中央和上級(jí)利益調(diào)整的要求而近期影響不太大，仍然為地方帶來利益，并且不可能很快被符合要求的利益所代替，為此地方可以保留一定的時(shí)間，但要給予抑制，不能讓其擴(kuò)大。另一方面，對(duì)有利于地方利益但從現(xiàn)在和將來來看對(duì)全社會(huì)發(fā)展不利的利益，要堅(jiān)決禁止，為此地方所受損失可由中央和上級(jí)給予一定的補(bǔ)償。

(四)處理好遵循體制規(guī)則與推進(jìn)政府公共管理政策創(chuàng)新的關(guān)系

社會(huì)是在不斷變化和發(fā)展的，政府的體制規(guī)則和政府公共管理政策都要隨之相應(yīng)變化和發(fā)展。但體制和規(guī)則具有結(jié)構(gòu)性意義，有一定的相對(duì)穩(wěn)定性，在未進(jìn)行改革之前各項(xiàng)活動(dòng)都必須遵守體制規(guī)則。體制和規(guī)則的指導(dǎo)性和穩(wěn)定性并不與政府公共管理政策的創(chuàng)新性相矛盾，相反只有政府公共管理政策不斷地創(chuàng)新，才使體制和規(guī)則充滿活力，并不斷豐富發(fā)展。為此要處理好兩點(diǎn):第一，體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新。體制和規(guī)則的實(shí)施是由政府公共管理政策的制定和執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)，因此體制規(guī)則內(nèi)的政府公共管理政策創(chuàng)新是政府公共管理政策開發(fā)和利用的必然要求。第二，體制規(guī)則外的政府公共管理政策創(chuàng)新。這是問題的關(guān)鍵所在。由于體制和規(guī)則的相對(duì)穩(wěn)定性，也可能造成體制和規(guī)則的相對(duì)滯后，這時(shí)的政府公共管理政策創(chuàng)新是非常必要的。但是這種必要的政府公共管理政策創(chuàng)新，也可能付出巨大的代價(jià)。當(dāng)中央和上級(jí)或有關(guān)方面如社會(huì)文化和社會(huì)輿論不予認(rèn)同和支持時(shí)，政府公共管理政策的創(chuàng)新者就要付出沉重的代價(jià)。但隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步終究推動(dòng)歷史的發(fā)展。當(dāng)然超越體制和規(guī)則的、倒退的和違背長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、全局利益的政府公共管理政策創(chuàng)新，必然受到制裁。

三、政府公共管理政策資源開發(fā)的責(zé)任性

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的有效性，與責(zé)任性同時(shí)并存，也就是執(zhí)行者在擁有對(duì)政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的權(quán)力時(shí)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此在大力支持執(zhí)行者對(duì)政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的同時(shí)，要強(qiáng)化執(zhí)行者政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的責(zé)任性。強(qiáng)化責(zé)任性是解決執(zhí)行者政府公共管理政策資源開發(fā)和利用中趨利避損的重要手段。政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的責(zé)任性，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)對(duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)

政府公共管理政策資源開發(fā)和利用對(duì)公眾、對(duì)所有者、對(duì)法律負(fù)責(zé)并不等同于對(duì)全社會(huì)(包括人類創(chuàng)造的社會(huì)和自然界自然形成的“社會(huì)”)負(fù)責(zé)，原因在于社會(huì)的一般規(guī)律與公眾、所有者對(duì)它的認(rèn)識(shí)并不總是一致的，盡管公眾、所有者總是在不斷地追求所制定和執(zhí)行的政府公共管理政策與全社會(huì)的發(fā)展相一致。社會(huì)規(guī)律是客觀的，公眾和所有者對(duì)其認(rèn)識(shí)、了解和把握有一個(gè)過程，這就說明由公眾、所有者和由其制定的法律并不總能代表和反映全社會(huì)的規(guī)律和利益。因此要處理好這個(gè)關(guān)系:對(duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)是客觀規(guī)律的要求，政府公共管理政策資源開發(fā)和利用要切實(shí)努力反映全社會(huì)的要求。

(二)對(duì)大眾負(fù)責(zé)

政府是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府公共管理政策是公眾意志的反映，它的制定與執(zhí)行應(yīng)對(duì)公眾負(fù)責(zé)。政府公共管理政策的制定與執(zhí)行，要體現(xiàn)公眾的根本利益，保護(hù)公眾利益，解決公眾無法解決或利益集團(tuán)不愿解決的問題，這是政府的性質(zhì)決定的。當(dāng)然，由于政府也是由每一個(gè)人組成的，它自身也有一套嚴(yán)密的內(nèi)部體系，也就形成了自身的團(tuán)體利益。政府在開發(fā)利用政府公共管理政策資源時(shí)，要正確處理好保護(hù)公眾利益與政府自身利益的關(guān)系:一切為了公眾利益;政府自身利益只能界定在合法的范圍內(nèi)。

(三)對(duì)所有者負(fù)責(zé)

政府公共管理政策的開發(fā)利用要對(duì)所有者負(fù)責(zé)，對(duì)此要從兩個(gè)方面理解:第一，一切權(quán)力來源于人民，人民是權(quán)力的所有者。政府是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，其權(quán)力來源于人民，因此它要對(duì)人民這個(gè)所有者負(fù)責(zé)。第二，當(dāng)今的政治是政黨政治，也就是說，無論什么民主形式的國(guó)家，人民的權(quán)力，是通過一定的形式由政黨組織來代替行使的，因此政黨是權(quán)力的第二所有者。政府的公共管理政策是由以政黨為首的組織，代表人民制定的，因此政府公共管理政策資源開發(fā)利用也要對(duì)政黨負(fù)責(zé)。但是政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的執(zhí)行者，是具體的具有職務(wù)的“經(jīng)營(yíng)者”，從權(quán)力責(zé)任體系規(guī)則來看，每一個(gè)執(zhí)行者要對(duì)授權(quán)者負(fù)責(zé)，下級(jí)要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。因此，政府要處理好對(duì)“所有者”與對(duì)“經(jīng)營(yíng)者”負(fù)責(zé)的關(guān)系:最終結(jié)果對(duì)所有者負(fù)責(zé)，過程環(huán)節(jié)對(duì)“經(jīng)營(yíng)者”負(fù)責(zé);決策對(duì)所有者負(fù)責(zé)，執(zhí)行對(duì)“經(jīng)營(yíng)者”負(fù)責(zé)。

(四)對(duì)法律負(fù)責(zé)

所有者即人民的權(quán)力和政黨的權(quán)力，通常是通過法律形式確定并由政府行使的。法律一旦確定，就具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和相對(duì)的穩(wěn)定性，盡管它可以修改、變化，但是這種修改必須在一定的法定形式下進(jìn)行才予以認(rèn)可。確定的和修改后認(rèn)可的法律規(guī)則，是一切行為的準(zhǔn)則，任何人和任何事都要對(duì)法律負(fù)責(zé)，否則要承擔(dān)法律責(zé)任。因此在法治國(guó)家，政府公共管理政策的開發(fā)和利用也要對(duì)法律負(fù)責(zé)，實(shí)際上是對(duì)所有者負(fù)責(zé)的具體法律表現(xiàn)形式。在法律規(guī)則范圍內(nèi)，法律的執(zhí)行者對(duì)法律的執(zhí)行效果產(chǎn)生很大影響，這是因?yàn)樵诜审w系內(nèi)具有職務(wù)的個(gè)人與個(gè)人之間的權(quán)力關(guān)系形成的。為此要處理好政府公共管理政策資源開發(fā)和利用對(duì)法律負(fù)責(zé)與對(duì)職務(wù)個(gè)人負(fù)責(zé)的關(guān)系:對(duì)法律負(fù)責(zé)是根本，對(duì)職務(wù)個(gè)人負(fù)責(zé)是法律負(fù)責(zé)的具體體現(xiàn)。

(五)對(duì)后果負(fù)責(zé)

對(duì)政府公共管理政策開發(fā)和利用的后果負(fù)責(zé)，主要包括對(duì)所造成的社會(huì)落后、社會(huì)損失和發(fā)展的“不效率”負(fù)責(zé)。由于政府公共管理政策資源的開發(fā)和利用對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，其積極的影響，是各級(jí)政府所不斷追求的目標(biāo)，它使社會(huì)不斷發(fā)展而社會(huì)所需成本很低。但是政府公共管理政策也會(huì)產(chǎn)生消極的影響，即政府公共管理政策給社會(huì)造成的落后和損失，以及對(duì)社會(huì)發(fā)展和政府管理的“不效率”。政府公共管理政策的“不效率”也是社會(huì)的損失和浪費(fèi)，因?yàn)檎补芾碚叩闹贫ê蛨?zhí)行本身需要成本，即使其沒有任何社會(huì)作用，但它已經(jīng)消耗了成本。由于政府公共管理政策的開發(fā)和利用是一個(gè)過程，這個(gè)過程有長(zhǎng)也有短，在這個(gè)過程中由于社會(huì)環(huán)境等各方面因素的變化，對(duì)政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的后果產(chǎn)生影響，因此要處理好政府公共管理政策資源開發(fā)和利用后果責(zé)任與政府公共管理政策資源開發(fā)和利用的過程和環(huán)節(jié)影響因素的關(guān)系:政府公共管理政策資源開發(fā)利用的后果是負(fù)責(zé)評(píng)估的最終依據(jù)，過程和環(huán)節(jié)的變化應(yīng)高度重視，但不影響對(duì)后果評(píng)定。

對(duì)政