村民自治的功能及其合理性

村民自治的功能及其合理性

開宗明義，針對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的對(duì)村民自治的疑慮[1]，筆者試圖在本文中指出，在國家已經(jīng)過十年試行而正式頒布實(shí)施《村委會(huì)組織法》的現(xiàn)在，最為重要的爭論不再應(yīng)該集中于是否實(shí)行村民自治這一政策判斷上，而應(yīng)集中注意在村民自治的框架下，針對(duì)中國農(nóng)村的特殊實(shí)際，設(shè)計(jì)出富于政治技巧的村治裝置。以下筆者來說明以上立論。

一、村民自治的緣起與功能

可以認(rèn)為，村民自治源自兩方面的原因：第一，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功，不僅大大提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且根本性地改變了人民公社時(shí)期形成的農(nóng)民與國家關(guān)系。國家從經(jīng)濟(jì)改革的成功中很容易推論出政治改革的經(jīng)驗(yàn)，即：調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身的積極性對(duì)于辦任何事情都十分關(guān)鍵，國家在政治上的“無為”可能也如經(jīng)濟(jì)上一樣有助于問題的解決。此種思潮與國家層面的民主化傾向相結(jié)合，就為村民自治的產(chǎn)生提供了政治基礎(chǔ)。第二，與聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功不相協(xié)調(diào)的是農(nóng)村社會(huì)治安狀況和公共建設(shè)事業(yè)大幅滑坡，以“政社合一”為基礎(chǔ)的人民公社逐步空殼化，如何在政治上重組農(nóng)民成為八十年代初十分緊迫的問題。而聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功和農(nóng)村社會(huì)矛盾非國家指向的特征，就使民主化的選擇具有了合理性。從以上意義上講，我國選擇村民自治的確具有很大的偶然性。

但是，一旦村民自治作為政策選擇被強(qiáng)制實(shí)施后，其自身被構(gòu)建的合理化因素即日漸增長，正是這些因素的增長，使得當(dāng)前村民自治在外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景發(fā)生很大變化的情況下依然具有強(qiáng)大的生命力。擇要言之，第一，轉(zhuǎn)型時(shí)期，因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)控制能力的弱化，鄉(xiāng)村組織普遍出現(xiàn)了不良行為，并進(jìn)而降低了行政效果。從村民方面講，他們具有內(nèi)在監(jiān)督約束鄉(xiāng)村組織的愿望，從國家方面來說，他們具有提高鄉(xiāng)村組織行政效率的要求，最終，村民的愿望與國家的要求在民主化方向上不謀而合；第二，鄉(xiāng)村民主化有利于形成社區(qū)公共權(quán)威，提高社區(qū)資源動(dòng)員能力，降低國家與分散農(nóng)戶的談判成本。

判斷當(dāng)前鄉(xiāng)村民主好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)并非其價(jià)值取向而是其實(shí)際功用。在村民自治產(chǎn)生之初，因?yàn)橄鄬?duì)較為寬松的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，價(jià)值取向的因素容易取得主導(dǎo)地位。自八十年代末以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢一直較為緊張，過去孕育在鄉(xiāng)村民主制度中的一些并不顯眼的功能合理因素開始替代曾經(jīng)最為引起外界關(guān)注的價(jià)值合理因素。換句話說，今天的村民自治與八十年代初的村民自治之間其存在的合理性，事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生了靜悄悄的轉(zhuǎn)換，“偶然”實(shí)行的村民自治正逐步被構(gòu)建為必然性的合理存在。因此，當(dāng)前判斷村民自治合理性本身的依據(jù)，即是村民自治能否通過構(gòu)建而形成適應(yīng)當(dāng)前中國轉(zhuǎn)型時(shí)期和農(nóng)村特殊背景的系列功能以及這些功能的實(shí)際效用。

僅就前列兩大方面的功能來講，理論上是不成問題的。真正的鄉(xiāng)村民主必然將鄉(xiāng)村組織置于村民群眾的直接監(jiān)督之下，鄉(xiāng)村組織諸如暴力行政、吃喝貪占、不負(fù)責(zé)任行為等等都會(huì)受到自下而上、無所不在的約束而不至發(fā)生。相關(guān)地，鄉(xiāng)村組織行為的合理化，可以減少村民群眾的不滿，密切干群關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村干部從事公共事業(yè)和公益事業(yè)建設(shè)，也較容易贏得村民的信任。不僅如此，僅僅是通過鄉(xiāng)村民主，特別是民主決策和民主管理，即可形成一個(gè)公共權(quán)威，這種公共權(quán)威可以較為理性地認(rèn)識(shí)共同利益，約束少數(shù)不顧共同利益者的違規(guī)行為，從而使得舉辦公共事業(yè)乃至收取稅費(fèi)都有可能變得容易。而就實(shí)踐來說，在農(nóng)村基層民主發(fā)展較好的地區(qū)，鄉(xiāng)村組織不良行為的減少和村民自己積極舉辦公共事業(yè)的例子不勝枚舉。當(dāng)然，民主功能的顯現(xiàn)有賴于特定的民主條件和實(shí)施措施。問題并不在于當(dāng)前的村民自治實(shí)踐是否已經(jīng)普遍具備了以上兩大功能，而是村民自治可能有重大潛力來實(shí)現(xiàn)以上兩大功能。但是，鄉(xiāng)村民主并非沒有負(fù)功能。以村民自治為例，即使村民自治可以真正表達(dá)村民群眾的意愿，我們又有什么理由認(rèn)為村民群眾不會(huì)以集體意愿的形式來表達(dá)出對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的反抗呢？其實(shí)更為關(guān)鍵的是，當(dāng)前國家總體經(jīng)濟(jì)形勢不佳，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展乏力，農(nóng)村宗族、宗教勢力乃至于帶黑社會(huì)性質(zhì)的團(tuán)伙勢力都有可能利用村民意愿來抗拒國家的合理要求。因此，這里的關(guān)鍵并不在于村民有否自我組織起來解決自己問題的能力，而是村民可能組織起來消極對(duì)待甚至積極抗拒國家的行政要求。這樣一來，盡管單個(gè)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的抗拒力量很難相互串聯(lián)起來構(gòu)建成為反對(duì)國家政權(quán)的整體力量，但是，僅僅單個(gè)村莊的消極抗拒即足以使國家在農(nóng)村推進(jìn)現(xiàn)代化的努力非常困難。簡言之，在中國現(xiàn)代化的進(jìn)程中，失去了村級(jí)組織對(duì)國家行政要求的積極響應(yīng)，國家還有何種辦法來解決非辦理不可的政務(wù)問題。正是村民自治本身可能具有的此種負(fù)功能，令諸多學(xué)界人士和政界官員產(chǎn)生了疑慮與擔(dān)憂。

如何在村民自治正功能與負(fù)功能之間進(jìn)行取舍，關(guān)鍵不在于理論爭論，而在于政策設(shè)計(jì)，因?yàn)椴煌恼咴O(shè)計(jì)，可能會(huì)導(dǎo)致完全不同的功能效果?；蛘哒f，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于通過具體的政策設(shè)計(jì)，來發(fā)揮鄉(xiāng)村民主化的好處并限制其缺陷。當(dāng)然，這是一個(gè)所有論者都可以認(rèn)識(shí)到且希望能夠有所突破的問題，然而奇怪的是，恰恰是這一重要的工作至今少有人做。

構(gòu)成村民自治正功能與負(fù)功能的內(nèi)在機(jī)制并不相同，即是說它們并非一塊硬幣的兩個(gè)面，而可能是兩塊硬幣的一正一反面，良好的政策設(shè)計(jì)有可能同時(shí)讓兩塊硬幣置于正面。有否既可以動(dòng)員農(nóng)村社區(qū)資源，又可以連結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的鄉(xiāng)村民主化之路？或者，能否設(shè)計(jì)或試驗(yàn)一種既可以保持民主化的好處，又可以保持國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制與滲透能力的村民自治形式？張靜在介紹法團(tuán)主義時(shí)，曾提出并介紹一種她稱之為“政行合一體制”的集結(jié)了管制和政治兩種功能的“組織化”團(tuán)體的運(yùn)作模式，王穎通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，若能得當(dāng)利用傳統(tǒng)文化與政治意識(shí)資源，就可能創(chuàng)造性地構(gòu)建一種“利益分享合作組織”，中國具有數(shù)千年傳統(tǒng)，具有豐富的人文社會(huì)資源，為什么我們就不能從這些方面創(chuàng)造性地通過設(shè)計(jì)一個(gè)智慧的政策方案，來實(shí)現(xiàn)村民自治正與反面雙重功能的得兼呢？

筆者并不反對(duì)在村民自治框架以外討論鄉(xiāng)村治理問題，但是，倘若對(duì)村民自治本身沒有深入的認(rèn)識(shí)，或者未將村民自治本身可資利用的空間一一利用，就容易犯失之輕率的錯(cuò)誤，此種意義上，筆者以為大多數(shù)研究依然應(yīng)在村民自治的框架內(nèi)進(jìn)行，應(yīng)先對(duì)村民自治本身的各種已經(jīng)展開的實(shí)踐可能性及理論可能性作充分考量。換句話說，在當(dāng)前鄉(xiāng)村政治研究領(lǐng)域，在當(dāng)前的政策背景下，關(guān)于鄉(xiāng)村政治討論的主題不應(yīng)該是是否實(shí)行村民自治，而應(yīng)該是如何實(shí)行村民自治。

二、村民自治的主要特征

就當(dāng)前已經(jīng)展開的村民自治實(shí)踐來說，它具有非常重要的三個(gè)特征。其中第一個(gè)特征與村民自治的緣起和功能相關(guān)聯(lián)，即它是為解決社區(qū)內(nèi)部事務(wù)而產(chǎn)生的，其功能指向具有向內(nèi)的特征；第二個(gè)特征是國家主導(dǎo)，這是與村民自治由國家提供制度支持密切相關(guān)的。在中國缺乏民主傳統(tǒng)，政府掌握著較村民多得多的政治經(jīng)濟(jì)乃至組織文化資源的背景下，國家主導(dǎo)為村民自治本身的發(fā)展提供了外動(dòng)力；第三，與中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織之間存在著割舍不斷的聯(lián)系，且村民自治的正常運(yùn)作以鄉(xiāng)村干部及村民群眾的傳統(tǒng)政治認(rèn)知為基礎(chǔ)。以下討論前兩個(gè)特征，下一節(jié)討論第三個(gè)特征。具體地說，村民自治第一個(gè)主要特征既與村民自治產(chǎn)生的特殊背景相關(guān)，又與村民自治正被構(gòu)建的功能相關(guān)。八十年代初，在國家整個(gè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，農(nóng)民收入大幅提高的情況下，農(nóng)民很少有針對(duì)國家的不滿，國家也

很少感到來自農(nóng)村社會(huì)的壓力。倒是農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部，一方面，人民公社的逐步癱瘓，導(dǎo)致社會(huì)治安與公共建設(shè)事業(yè)出現(xiàn)了無序局面，廣西等地率先成立村委會(huì)，即緣自處理農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部事務(wù)如調(diào)解農(nóng)村矛盾，建設(shè)水利設(shè)施等等；另一方面，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，意識(shí)形態(tài)約束力的降低使鄉(xiāng)村組織出現(xiàn)了行為失序的問題，特別是鄉(xiāng)村干部吃喝貪占行為引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，農(nóng)民由此以上訪告狀等形式要求對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行清理，為清理財(cái)務(wù)而吸收村民代表參加的作法，事實(shí)上也就為民主管理和民主監(jiān)督作了準(zhǔn)備，也就為村民自治作了準(zhǔn)備。進(jìn)入九十年代以后，村民自治雖然因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的變動(dòng)而在功能構(gòu)建上發(fā)生了變化，但是，試圖通過村民自治形成公共權(quán)威，以公共權(quán)威來抑制少數(shù)人的違規(guī)行為的方向是不成問題的。即使如稅費(fèi)收取工作本身，亦可能通過由“包稅制”的形式，將國家要求轉(zhuǎn)換成村利益，并由村民來討論如何分稅，從而可以有效節(jié)省國家的征稅成本并可以有效約束少數(shù)村民的不履約問題。而至于村民自治可能產(chǎn)生的針對(duì)國家的負(fù)功能，正是在具體設(shè)計(jì)政策時(shí)所應(yīng)極力避免的。因此，我們可以認(rèn)為村民自治不僅事實(shí)上而且應(yīng)該指向社區(qū)內(nèi)部，而不應(yīng)該成為一種壓力集團(tuán)，將農(nóng)村基層民主化的力量指向國家。筆者以為，鄉(xiāng)村民主不僅事實(shí)上而且必須相對(duì)脫離于全社會(huì)民主政治，而首先面向社區(qū)內(nèi)部，這不僅是因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)內(nèi)部需要通過民主的方式來解決他們自己的事情，而且是因?yàn)閷⑧l(xiāng)村民主指向國家，正是在當(dāng)前國家與農(nóng)民關(guān)系總體狀況較為緊張的背景下，村民自治容易產(chǎn)生負(fù)功能的關(guān)鍵?；蛘哒f，功能向內(nèi)的村民自治本身就已經(jīng)具備了足夠的存在合理性，這種合理性應(yīng)該正是在當(dāng)前中國特定背景下發(fā)展基層民主的合理性所在。

在村民自治對(duì)國家民主化的作用方面，雖然“自下而上的演進(jìn)不能代替自上而下的變革，‘非國家’層面的群眾自治也不能代替國家層面的民主憲政”[10]，但在中國數(shù)千年的封建專制傳統(tǒng)下，村民群眾若能夠?qū)⒆灾问聞?wù)通過民主的辦法管理好了，難道不可以訓(xùn)練占中國人口70％的農(nóng)民的民主能力，提高他們的民主素質(zhì)，使他們逐步為將來的國家民主作些準(zhǔn)備嗎？如果占70％的農(nóng)民沒有在基層的訓(xùn)練，就難以想象國家層面的民主如何可以開展，國家憲政何以立基。也就是說，具有對(duì)內(nèi)功能特征的村民自治通過自我管理、自我教育和自我服務(wù)，可以額外地為國家層面的民主化作些非常有益的準(zhǔn)備工作，我想到時(shí)恐怕正是這些準(zhǔn)備工作，可以為民主憲政的展開打下牢實(shí)的根基，此其一；其二，村民自治盡管是功能向內(nèi)的，但村民自治具有功能向外的溢出效應(yīng)。此種溢出效應(yīng)一方面可能構(gòu)成對(duì)國家行政任務(wù)的抵制，另一方面又使農(nóng)民可以有力抵制與監(jiān)督上級(jí)行政對(duì)農(nóng)民的濫攤派與不廉潔行為，這種抵制與監(jiān)督本身具有使農(nóng)村民主由村級(jí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到縣級(jí)擴(kuò)展的希望。村民自治的第二個(gè)主要特征即國家在農(nóng)村民主化進(jìn)程中的主導(dǎo)作用。我國實(shí)行村民自治，雖然最早來自農(nóng)民的創(chuàng)造，但最終起作用的是農(nóng)民的政治訴求與國家的想法不謀而合。從西方實(shí)行民主的歷史看，其民主制度大都是民眾強(qiáng)烈要求甚至通過人民起義來獲得的。與此十分不同的是，在中國，國家試圖通過發(fā)展基層民主來推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，具體地說，國家試圖借助來自農(nóng)民組織起來的力量，遏止鄉(xiāng)村組織中的不良勢力與不良行為，以形成國家與民眾聯(lián)合夾擊“地方”的態(tài)勢[11]。從國家在農(nóng)村實(shí)行村民自治的真實(shí)意圖來講，國家在選擇鄉(xiāng)村治理方式時(shí)，已經(jīng)意識(shí)到民主的辦法可能是治理效率最高而成本最低的一種，實(shí)行民主化的治理，不僅有利于節(jié)約國家財(cái)政資源，而且有利于遏制鄉(xiāng)村組織不良行為，提高農(nóng)村社區(qū)資源動(dòng)員能力，密切干群關(guān)系。從國家主導(dǎo)并強(qiáng)力推行村民自治的實(shí)踐后果來講，村民自治訓(xùn)練了農(nóng)民的民主能力，提高了農(nóng)民的民主素質(zhì)，提高了農(nóng)村對(duì)國家的談判能力，在有限的程度上減少了農(nóng)民的被剝奪。而最為關(guān)鍵的是，無論國家主導(dǎo)的推進(jìn)村民自治的起始目的如何，一旦基層民主得以推進(jìn)，村干部本身的合法性便會(huì)自然而然地由任命向選舉轉(zhuǎn)換。因?yàn)檗r(nóng)民民主意識(shí)的被喚醒是一個(gè)不可逆的過程，國家主導(dǎo)的基層民主所喚醒的民主意識(shí)將使得村干部權(quán)力的選舉合法性唯一化了。進(jìn)一步說，從國家民主化的順序來講，之所以國家首先選擇且事實(shí)上已經(jīng)成功實(shí)踐在農(nóng)村的基層民主，這里面的一個(gè)重要原因是前已論及的村民自治功能向內(nèi)的特征，而之所以村民自治可以功能向內(nèi)，又與農(nóng)村地域相對(duì)分散，農(nóng)民相對(duì)純樸，他們的社會(huì)政治要求相對(duì)現(xiàn)實(shí)和簡單密切相關(guān)。直截了當(dāng)?shù)卣f，因?yàn)檗r(nóng)村地域分散和農(nóng)民本身的弱組織性，農(nóng)村基層民主很少有可能形成為針對(duì)國家的利益要求。村民自治不能形成對(duì)國家強(qiáng)大的組織壓力，這就使國家在實(shí)行村民自治時(shí)，依然可以依據(jù)現(xiàn)代化本身的規(guī)律來主導(dǎo)國家的發(fā)展。從某種意義上講，國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中要獲得足夠的政治主動(dòng)性，其主動(dòng)的民主安排除了村民自治，其他都難以想象。也就是說，其他層面或形式的民主因?yàn)槿菀仔纬蓮?qiáng)大的既得利益集團(tuán)和產(chǎn)生強(qiáng)大的既得利益呼聲，為了滿足他們的利益要求，國家不得不犧牲經(jīng)濟(jì)建設(shè)本身的規(guī)律，喪失國家在現(xiàn)代化建設(shè)中的政治主動(dòng)性。顯然，這種情況對(duì)于急欲實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的中國領(lǐng)導(dǎo)人來講，是他們所不愿的。歸結(jié)以上討論，筆者希望說明兩點(diǎn)意思：第一點(diǎn)意思是，國家支持農(nóng)村基層民主的原因是在農(nóng)村民主化的進(jìn)程中，國家可以起主導(dǎo)作用。即一方面是國家可以通過村民自治來實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的有效治理，一方面是農(nóng)村基層民主一般不會(huì)在政治上對(duì)國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略構(gòu)成太大的壓力；第二點(diǎn)意思是：農(nóng)村基層民主本身必然徹底改造農(nóng)村社會(huì)的權(quán)威基礎(chǔ)，正是這種權(quán)威基礎(chǔ)的改造，不僅會(huì)迫使國家進(jìn)一步提高政治制度化的程度，而且會(huì)有益于國家政治滲透能力本身的改善與加強(qiáng)。從前面對(duì)國家在農(nóng)村基層民主中的主導(dǎo)作用及其原因的分析來看，國家在農(nóng)村基層擴(kuò)大民主是一種精心安排，而并非盲目行事。也就是說，國家主導(dǎo)的村民自治并不排除政治制度化和國家一體化的目標(biāo)，相反，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人民公社時(shí)期依靠行政指令手段管理農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)均不存在，離開了基層民主本身的發(fā)展，政治制度化和國家一體化倒是難以想象的。這就是說，政治民主化不僅是政治現(xiàn)代化的指標(biāo)而且是政治現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

也許問題并非民主化本身，甚至并非政治現(xiàn)代化本身，而是當(dāng)前的中國是否具備實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。在當(dāng)前中國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，試圖在國家層面來作政治現(xiàn)代化的全面考慮，特別是盲目擴(kuò)大政治參與，可能產(chǎn)生“在政治與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)過程中，由不適當(dāng)?shù)恼胃母锊僮魇《a(chǎn)生的政治改革失敗”，進(jìn)而可能“引發(fā)全社會(huì)的動(dòng)蕩”，但筆者不認(rèn)為政治改革失敗“最有可能發(fā)生在鄉(xiāng)村社會(huì)”[12]的判斷，而是認(rèn)為只是在鄉(xiāng)村社會(huì)，若具體措施得當(dāng)，其政治參與的擴(kuò)大可能帶來政治制度化和國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)滲透能力增強(qiáng)的雙重后果。換句話說，與當(dāng)前國家政治現(xiàn)代化尚不具備條件相比，鄉(xiāng)村社會(huì)或許可以走在前面。而無論鄉(xiāng)村政治現(xiàn)代化的可能性有多大，村民政治參與擴(kuò)大可以帶來的好處以及國家控制這種好處的能力應(yīng)該是不成問題的。

三、鄉(xiāng)村民主研究中有待進(jìn)一步引起注意的問題

在推進(jìn)村民自治中必須充分考慮兩個(gè)問題：第一個(gè)問題是，民主化能夠解決國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透能力嗎？與此一問題密切相關(guān)的第二個(gè)問題則是，隨著民主化本身的推進(jìn)，無論農(nóng)民還是鄉(xiāng)村干部都會(huì)在政治認(rèn)知上發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換既是實(shí)行民主的必然后果，也是村民自治中的不可預(yù)測因素。

也即，推進(jìn)農(nóng)村民主化帶來的政治認(rèn)知變化可能使現(xiàn)存的國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的滲透與控制手段失去效用。

要解決第一個(gè)問題，就必須對(duì)村民自治本身緣起的兩個(gè)階段作清晰的區(qū)分。如前所述，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢較為寬松的背景下，民主化的價(jià)值取向較容易引起國家的認(rèn)同。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的日趨嚴(yán)峻，以價(jià)值認(rèn)同為主導(dǎo)的村民自治主張及措施顯然已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的需要，能否在帶有濃重價(jià)值取向和意識(shí)形態(tài)色彩的農(nóng)村基層民主化進(jìn)程中找到可以建構(gòu)的合理化因素，從而實(shí)現(xiàn)由價(jià)值主導(dǎo)向功能主導(dǎo)的合理性轉(zhuǎn)向，成為村民自治制度能否生存下來的關(guān)鍵。恰恰九十年以來，在農(nóng)村干群關(guān)系日趨緊張，農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，鄉(xiāng)村組織吃喝貪占屢禁不絕的嚴(yán)峻形勢下，自下而上的民主有可能成為約束鄉(xiāng)村干部不良行為的力量，這就是國家在九十年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢漸趨緊張的背景下，反而借重來自農(nóng)村民間力量的原因。也就是說，國家對(duì)農(nóng)村基層民主的主導(dǎo)可以劃分為兩個(gè)階段；即八十年代以價(jià)值合理取向?yàn)橹鞯牡谝浑A段和九十年代以功能合理取向?yàn)橹鞯牡诙A段。

與國家主導(dǎo)村民自治兩個(gè)階段的區(qū)分相關(guān)，理論界在研究村民自治的進(jìn)程中，也存在著認(rèn)識(shí)上的逐步深化。在九十年代以前，理論界之所以對(duì)農(nóng)村基層民主寄以厚望，大都有一種強(qiáng)烈的價(jià)值關(guān)懷在里面，與此相關(guān)的專題研究強(qiáng)烈希望在推進(jìn)國家層面民主的同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村基層民主，還權(quán)于民，以體現(xiàn)社會(huì)主義的人道主義和民主主義。但進(jìn)入九十年代以后，隨著國家對(duì)農(nóng)村基層民主的功能合理性轉(zhuǎn)向，理論界開始出現(xiàn)分化；一部分學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為基層民主的價(jià)值第一性，他們難以適應(yīng)國家在民主價(jià)值取向上的實(shí)際倒退；另一部分學(xué)者注意到了國家的功能轉(zhuǎn)向，開始進(jìn)而站在國家立場來理解國家的功能轉(zhuǎn)向。但這部分學(xué)者中又出現(xiàn)了進(jìn)一步的分化，其中的一些人面對(duì)日趨嚴(yán)峻的農(nóng)村形勢，主張國家必須建立強(qiáng)大的行政能力，以在轉(zhuǎn)型時(shí)期有效控制農(nóng)村社會(huì)，事實(shí)上即是對(duì)過去民主化的方向進(jìn)行批判。注意到國家功能轉(zhuǎn)向的另一些學(xué)者則試圖通過對(duì)農(nóng)村民主制度的修補(bǔ)，來滿足國家功能轉(zhuǎn)向的需要，這種修補(bǔ)的實(shí)踐杰作是村民代表會(huì)議與村務(wù)公開制度的全面推開。筆者以為，當(dāng)前主張村民自治的學(xué)者，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)由價(jià)值合理論向功能合理論者的轉(zhuǎn)向，或者說，當(dāng)前鄉(xiāng)村民主研究者中的大部分人應(yīng)全力解決村民自治的負(fù)面溢出亦即國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透能力問題。

就第二個(gè)問題而言，即便在當(dāng)前主張鄉(xiāng)村民主化的功能合理論者當(dāng)中，也存在對(duì)農(nóng)村民主化可能遇到的困難估計(jì)不足的問題。當(dāng)前一些農(nóng)村基層民主搞得比較好的地方，在監(jiān)督約束鄉(xiāng)村干部和提高社區(qū)資源動(dòng)員能力方面，村民自治起了相當(dāng)作用，而在針對(duì)國家的抗拒方面，村民自治卻較少有負(fù)面影響。與此相關(guān)，有些論者樂觀地認(rèn)為，當(dāng)前村民自治所必須解決的關(guān)鍵問題是聽從彭真的告誡“不要給村民委員會(huì)頭上壓的任務(wù)太多，否則會(huì)把它壓垮”[13]。這種對(duì)村民自治可能產(chǎn)生針對(duì)國家任務(wù)的負(fù)面影響估計(jì)不足，并非沒有事實(shí)依據(jù)，而的確是那些村民自治搞得好的農(nóng)村普遍存在的現(xiàn)實(shí)。但問題在于：為什么會(huì)存在這種現(xiàn)實(shí)？其內(nèi)在依據(jù)如何？能否一直延續(xù)？顯然，這些問題在相當(dāng)部分站在村民自治功能合理立場上的學(xué)者中并未引起重視。展開來說，即在當(dāng)前農(nóng)村基層民主的法律框架下，村黨支部對(duì)村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的合法性及具體措施何在？鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政如何可以指導(dǎo)村委會(huì)服從自己的行政命令？村民及村委會(huì)干部是否在將來依然認(rèn)為來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政命令是合法的，村委會(huì)干部必須服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的命令，或者村支部書記作為“一把手”可以干預(yù)村民自治事務(wù)，并要求村委會(huì)干部依黨支部的指示行事嗎？

從某種意義上講，當(dāng)前某些村民自治搞得比較好的地方，之所以可以成功地避免村民自治負(fù)面影響而得到村民自治的好處，除與一些特定的區(qū)域環(huán)境相關(guān)以外，更與當(dāng)前在鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾中普遍存在的由人民公社遺留下來的政治認(rèn)知密切相關(guān)，正是這種人民公社遺留下來的政治認(rèn)知因素為當(dāng)前村民自治中并無法律依據(jù)的種種非正式制度安排提供了合法性資源，以致于鄉(xiāng)干部按照慣例去指揮村干部，村干部按照慣例去服從鄉(xiāng)干部，而村民則對(duì)村干部執(zhí)行鄉(xiāng)干部的指令習(xí)以為常。但是，農(nóng)村基層的民主化會(huì)不會(huì)破壞這種并無法律依據(jù)的慣例？人們民主意識(shí)的增強(qiáng)，民主能力和民主要求的提高，會(huì)不會(huì)徹底改變當(dāng)前維持村民自治正常運(yùn)作的傳統(tǒng)政治認(rèn)知基礎(chǔ)這一暗含前提？而一旦人民公社遺留下來的諸多鄉(xiāng)村干部特別是村民群眾的政治認(rèn)知發(fā)生了根本性的改變，則不可逆轉(zhuǎn)的權(quán)利意識(shí)就完全有可能讓當(dāng)前那些在鄉(xiāng)村干部與村民群眾慣習(xí)中運(yùn)作正常的鄉(xiāng)村民主構(gòu)成為針對(duì)國家能力的挑戰(zhàn)，在如此情況下，村民自治以及鄉(xiāng)村民主還“能走多遠(yuǎn)”，就可能真正成為疑問了。構(gòu)成對(duì)村民自治挑戰(zhàn)的因素很多，在這里重點(diǎn)列舉的當(dāng)前村民自治中群眾的政治認(rèn)知基礎(chǔ)，顯然就是一個(gè)十分重要的課題