淺論我國《反壟斷法》的立法價值目標

淺論我國《反壟斷法》的立法價值目標

摘要：擬對反壟斷法之反行政性壟斷制度的概念予以厘清，探討其價值目標即有序競爭和社會整體利益，通過對反壟斷法中有關行政性壟斷條款的分析為指導，從其立法的價值目標入手，全面剖析反行政性壟斷的立法目標、可操作性、利益沖突以及對其中一些具有爭議的內容提出一些見解和建議。

關鍵詞：行政性壟斷；立法價值；社會整體利益；有序競爭

2007年8月30日通過的《中華人民共和國反壟斷法》以下簡稱，隨著該法的成功制定，一場曠日持久的爭論終于塵埃落定。對該法案進行研討后認為，法案是反壟斷立法工作的重要成果，法案中的許多規(guī)定既借鑒了國外反壟斷法的有益立法經驗，又結合了中國的實際情況，因此是科學合理的。而且隨著“反壟斷法的實施”這個議題的提上日程，似乎意味著在此領域內國家工作重心和學者研究重點從反壟斷立法到反壟斷執(zhí)法的轉移。以下就對此逐一展開分析，以期有拋磚引玉之效。

1關于壟斷行為范圍的界定

根據2007年8月全國人大審議并通過的，其中第一章總則第2條、第3條的有關規(guī)定

第二條中華人民共和國境內經濟活動中的壟斷行為，適用本法；中華人民共和國境外的壟斷行為，對境內市場競爭產生排除、限制影響的，適用本法。

第三條本法規(guī)定的壟斷行為包括：

(一)經營者達成壟斷協議；

(二)經營者濫用市場支配地位；

(三)具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中。

根據以上規(guī)定，反壟斷法適用于壟斷行為，而壟斷行為僅僅包括壟斷協議、濫用市場支配地位和經營者集中這幾項嗎？那行政性壟斷是否屬于壟斷行為？是否應該由反壟斷法調整呢？從第五章的有關規(guī)定看，所謂的行政性壟斷行為應該屬于反壟斷法所規(guī)制的壟斷行為，但分則中規(guī)定了行政性壟斷，卻在總則中關于壟斷行為的相關規(guī)定中沒有提及，這是否存在不夠嚴謹的地方？不知是立法者的疏漏還是在考慮各方利益后而做出的權宜之計？

行政性壟斷是國家有關機關濫用行政權利，排除、限制競爭的行為。在實踐中屢見不鮮，它是在我國社會主義計劃經濟轉為社會主義市場經濟過程中產生的一種壟斷行為。雖然它實質上屬于經濟性壟斷行為，然而形式上卻表現為行政權力與市場主體結合，利用行政優(yōu)勢地位限制市場競爭，為特定的市場主體謀取不正當經濟利益的行為。其中不乏牽連著關聯交易等容易滋生腐敗的溫床，且由于其行政權力的強制性，其壟斷行為對區(qū)域性的貿易自由競爭、經濟體系、生產關系的破壞程度較其他壟斷行為都有過之而無不及，對社會主義經濟體系、競爭機制乃至廣大消費者的權益保護都是極為不利的。因此，打破行政壟斷，健全全國統一、規(guī)范有序的市場經濟體制，已是中國改革的重中之重。

2我國目前關于規(guī)制行政性壟斷當中的一些問題

行政性壟斷概述

行政性壟斷是我國存在的最普遍、危害最明顯的壟斷形式。盛杰民教授曾指出，如果反壟斷法不能在行政性壟斷的規(guī)制方面有所作為，那么，反壟斷法的立法目的將無法實現。持此種觀點的專家、學者不在少數。政府及其所屬部門濫用行政權力，損害競爭的行為就是行政壟斷。這是行政性壟斷的定義，關于這一點，學術界應該都沒有異議，問題在于，如何在現實生活當中對其加以區(qū)別，如何區(qū)分哪些是屬于行政性壟斷而哪些是屬于為維護社會整體利益所進行的反壟斷法適用除外情形？這種現象為何在中國屢禁不止？我們還是要從事物的根源去剖析，是否在我國現階段有某種客觀因素的存在，使得行政性壟斷有其生存的土壤？對此，我們應該從其社會價值與立法價值之間的對比入手，就不難找到答案。

由于我國的特殊國情和社會主義的政治體制，使得我國區(qū)別于其他西方發(fā)達國家，中國政府及其行政部門掌握著一國絕對的社會資源，行政部門的權力屬于縱向的、直接的領導，目的也是為了更加強調效率的優(yōu)先，以適應目前中國現階段的發(fā)展市場經濟，故而中國的行政性壟斷不同于其他國家，其特點表現為：

缺少有力的監(jiān)督、管理；

行政權力的過大導致危害甚大；

按行政區(qū)劃分的行政區(qū)域，行政部門在當地的地區(qū)壟斷、貿易壁壘緊密交織，中央的法規(guī)不能做到令行禁止；

既得利益集團往往就是行政部門本身；

造成巨大的人力、物力、資源浪費；

沒有有效的制裁手段。

實踐中，最典型的情況莫過于一些國家行政機關、國有大型企、事業(yè)單位的行政性壟斷行為，如中石油、中石化——中國石油行業(yè)的壟斷，中國電信、中國移動——中國電信業(yè)的壟斷等等；還有一些地方保護主義色彩的區(qū)域性壟斷行為、貿易壁壘就更是數不勝數，其中不乏一些企業(yè)濫用其市場支配地位進行的限制、排斥競爭的行為，但更多的表現形式仍是以行政性壟斷為主。試問，其中的法律依據在哪里？其是否具有這種市場定價權？往往到最后，所有的行政性壟斷行為，包括地區(qū)之間的因壟斷行為導致的貿易保護戰(zhàn)爭所付出的代價終將由廣大的消費者來買單。

法律之公平正義價值與社會整體利益的沖突

為什么這么明顯的行政性壟斷在中國要規(guī)范起來卻是十分困難的呢？雖然其中牽扯到各方利益，如這些經營者的自身利益，但也同時可以說是變相地代表著國家利益在其中，不可否認的是在這些壟斷企業(yè)獲取巨大壟斷利潤的時候，其本身就是國有資產的代表。正是因為濫用行政性權力往往是披上一層國家行為的外衣，所以才難以有效地進行規(guī)制。

而我們同時應該注意的是，并非任何行政性壟斷都是洪水猛獸，恰恰相反，相當一部分的行政性壟斷是十分必要且必須由國家進行整體上的行政性干預的。不置可否的是，為了維護和保障國家經濟安全和促進經濟穩(wěn)定，國家需要對特定行業(yè)或領域進行不同程度的壟斷，如國防工業(yè)、戰(zhàn)略資源優(yōu)勢項目、金融、保險、農業(yè)、廣播、交通運輸、電力等等領域的某些組織和企業(yè)的壟斷行為。

伴隨著經濟全球化的浪潮，經濟利益日益成為國家和民族賴以生存發(fā)展的根本利益，已經成為國家利益中最重要的利益之一，在當今的國際大環(huán)境中，國家間的博弈已日益演變成沒有戰(zhàn)火硝煙的經濟戰(zhàn)爭，沒有經濟安全就不可能有國家安全。要使一國的經濟系統運行和持續(xù)發(fā)展及經濟利益處于不受威脅的狀態(tài)，國家對于壟斷的定位將主要基于是否有利于本國企業(yè)和國民經濟的健康發(fā)展以及本國的政治利益。因此，在反壟斷法中的適用除外制度就很好地體現了這一國家利益，作為其中的典型條款，其與反壟斷法并沒有本質上的矛盾，這是為了確保本國經濟安全，任何一個反壟斷法制定國家都會予以考慮的問題，這恰恰是對反壟斷法價值目標的強化，從根本上講都是為了社會整體利益。

3對的若干修改建議

建議一：在總則中關于壟斷行為的界定，增加行政性壟斷的內容，即在第三條下增加第四款：“濫用行政權力排除、限制競爭”；或直接單列一款予以說明：“濫用行政權力排除、限制競爭，視為壟斷行為”，以示重視。這是非?？扇〉?，盡管行政性壟斷問題并非反壟斷法所能根本解

決的問題，但反壟斷法應該能有所作為，而不能持消極態(tài)度，任由行政性壟斷肆虐。在總則中增加相關條款至少可以明志，表達立法者對行政性壟斷的態(tài)度。

目前的相關規(guī)定吸收了以往有關法規(guī)的規(guī)定，列舉了行政性壟斷的基本表現形式。這是可行的，但更大的問題是，如何通過反壟斷立法改變行政性壟斷控制無力的局面？這是一個法律規(guī)定執(zhí)行的問題，反壟斷法在這方面應該有所突破，行政性壟斷泛濫猖獗的原因很多，其中一個原因是行政性壟斷出現后得不到有效控制，沒有強有力的制裁力，有關法律條文形同虛設。因此，加強反行政性壟斷執(zhí)法是非常必要的。

建議二：第五十一條規(guī)定：“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議?！痹撘?guī)定雖然增加了反壟斷執(zhí)法機構的建議權，比有很大進步，但該規(guī)定仍將行政壟斷的處罰權保留在行政機關內部，這樣顯然不能對行政性壟斷起到必要的規(guī)制作用。

建議將上述條款稍做修改為：“行政機關和公共組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由反壟斷執(zhí)法機關責令改正；情節(jié)嚴重的，由反壟斷執(zhí)法機關責令、監(jiān)督同級或上級機關對直接負責的主管人員和其他責任人員，依法給予處分。”

如果行政壟斷行為由上級機關責令改正，而上下級機關和部門內部之間存在很大的利益關聯性，某些情況下，一個行業(yè)的利益都是上下一致的，這樣的話想真正達到規(guī)制行政性壟斷的效果將大打折扣。因此，必須由專職的反壟斷執(zhí)法機關對行政性壟斷行為進行規(guī)制，并監(jiān)督有關部門對行政性壟斷行為的處罰，否則想達到有效規(guī)制行政性壟斷就是一句空話。

4總結

從反壟斷法的立法價值同行政性壟斷的壟斷利益相比較可以認識到，行政性壟斷的根子雖然在于行政權力膨脹方面的因素，但解決的根本途徑在于深入經濟體制改革和政治體制改革。行政壟斷是隨著中國經濟體制改革轉型而來的，也將隨著中國經濟體制改革的成功和社會主義市場經濟的健全和完善而逐漸減少和消失。但目前，行政性壟斷在我國大量存在，已是目前中國最嚴重的壟斷形式，所造成的經濟損失已超過其他壟斷行為所造成的經濟損失?！斗磯艛喾ā肥侵苯右?guī)制行政性壟斷的有效手段，可以通過從法律上對行政性壟斷予以規(guī)制，但行政性壟斷畢