加強(qiáng)行政補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論研究論文

加強(qiáng)行政補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論研究論文

行政補(bǔ)償制度作為現(xiàn)代行政法中一項(xiàng)極其重要的制度,其理論研究和制度建設(shè)在我國并未得到足夠的重視。加強(qiáng)行政補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論研究,促進(jìn)行政補(bǔ)償制度的改革和完善,己成為我國行政法制建設(shè)的一個(gè)重要課題。本文在對行政補(bǔ)償概念進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上,對我國行政補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀和實(shí)施狀況進(jìn)行了分析,然后提出了完善的幾點(diǎn)建議,即更新觀念,樹立“服務(wù)行政理念”;完善憲法中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款;制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》。

行政補(bǔ)償;現(xiàn)狀;完善

行政補(bǔ)償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,在現(xiàn)代行政法中,行政補(bǔ)償是國家調(diào)整公共利益與私人利益或團(tuán)體利益、全局利益與局部利益關(guān)系之間的一項(xiàng)基本制度,體現(xiàn)了現(xiàn)代法治和服務(wù)行政的特色。作為行政法上對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)救濟(jì)保護(hù)的重要制度,行政補(bǔ)償對于建設(shè)法治國家,促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展,構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。目前,我國還沒有一部專門的行政補(bǔ)償法律,有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定散見于各個(gè)單行法律、法規(guī)甚至是有關(guān)政策當(dāng)中。零散的法律規(guī)定與復(fù)雜的社會現(xiàn)實(shí)之間存在矛盾,現(xiàn)實(shí)中存在著大量補(bǔ)償?shù)目瞻讌^(qū)域。而我國行政法學(xué)者對于補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式等仍存在分歧與爭議,我國現(xiàn)階段的行政法理論還無法為行政補(bǔ)償制度提供堅(jiān)實(shí)的理論支持。法律和理論的雙重缺失,導(dǎo)致了我國行政補(bǔ)償制度的先天不足,也無法為制度的后天成長提供充足的養(yǎng)分。隨著民主、法治的發(fā)展,如何進(jìn)一步保障公民的權(quán)利,如何構(gòu)建起作為人權(quán)保障重要一翼的行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和制度,是公法學(xué)的一個(gè)重要課題。本文擬對我國行政補(bǔ)償制度的相關(guān)理論做一梳理,提倡盡快制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》,以進(jìn)一步完善我國的行政補(bǔ)償制度。

一、行政補(bǔ)償概念的界定

行政補(bǔ)償?shù)母拍钇鹪从诠嬲魇?它是一種由于國家對土地及其他財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制征收而發(fā)展起來的制度。行政補(bǔ)償在各國歷史上都比國家賠償制度更早地發(fā)展起來。在世界史上,最早開行政補(bǔ)償制度先河的是國家責(zé)任最發(fā)達(dá)的法國,法國早在1789年的《人權(quán)宣言》中就宣布:“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利,除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要顯系必要時(shí),且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下,任何人的財(cái)產(chǎn)不得受剝奪”。在德國,有“對于因公共福祉而犧牲權(quán)利及利益之人,國家應(yīng)予補(bǔ)償”的規(guī)定。我國有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年12月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條件》中:“……政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地?！彪S后,政府對營建鐵路、礦山、荒地造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)田土地,收購荒地、林地、拆遷房屋等補(bǔ)償方式都作了規(guī)定。

要建立統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法律制度,其最基本的要求便是要對行政補(bǔ)償這一概念作一界定,即何謂行政補(bǔ)償?芽明確行政補(bǔ)償?shù)母拍钍茄芯啃姓a(bǔ)償制度的邏輯起點(diǎn)。當(dāng)前,我國行政法學(xué)界對行政補(bǔ)償?shù)母拍钫f法不一,具有代表性的觀點(diǎn)主要有:行政補(bǔ)償是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員為了維護(hù)公共利益依法采取的行政措施損害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,而由國家依法給予彌補(bǔ)。行政補(bǔ)償是指行政主體的合法行為給行政相對人的合法權(quán)益造成損失,依法由行政主體對相對人所受的損失予以補(bǔ)償?shù)闹贫?。對行政補(bǔ)償定義比較全面的是:“行政補(bǔ)償,是指行政主體管理國家和社會公共事務(wù)過程中的合法行為,使本不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的公民、法人或者其它組織的合法權(quán)益遭受特別損失,國家基于當(dāng)事人事前的協(xié)商一致,以公平合理為原則,根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,從經(jīng)濟(jì)上、生活上或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)倪^程或者制度”。

盡管學(xué)者對行政補(bǔ)償?shù)睦斫夂捅硎龈饔胁煌?但總的來說,有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)母拍疃己艘韵绿攸c(diǎn):1.行政補(bǔ)償?shù)那疤崾枪珯?quán)力的合法行使,行使公權(quán)力的目的是為了公共利益;2.行政補(bǔ)償?shù)闹黧w是國家,而補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)是國家行政機(jī)關(guān)或其他行政主體,任何個(gè)人均不負(fù)有以自己的行為和財(cái)產(chǎn)給付行政補(bǔ)償?shù)牧x務(wù),且不發(fā)生行政追償問題;3.行政補(bǔ)償是行政主體的一項(xiàng)法定義務(wù),行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益而實(shí)施的一切行為或者相對人為公共利益而實(shí)施的一切行為,只要給相對人的合法權(quán)益造成特別損失,都必然地伴隨著行政補(bǔ)償?shù)牧x務(wù);4.行政補(bǔ)償必須以相對人所受的特別損失為要件。只有在合法的行為使相對人遭受了特別的損失時(shí),國家才負(fù)擔(dān)財(cái)產(chǎn)上的補(bǔ)償義務(wù)。

在肯定上述特征的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為,由于行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)在于調(diào)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)公平正義的理想。因此,作為法治社會的一項(xiàng)權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制,行政補(bǔ)償應(yīng)遵循公平原則。同時(shí),行政補(bǔ)償還是一種具體行政行為,正當(dāng)程序性也是其題中之意。因此,筆者認(rèn)為,行政補(bǔ)償是行政主體基于社會公共利益需要而履行行政職責(zé)的過程中,其合法行政行為致使公民、法人或者其他社會組織的合法財(cái)產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害,由國家本著公平原則并按照正當(dāng)程序?qū)λ馐艿膿p害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

二、我國行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀分析

雖然我國行政補(bǔ)償制度建立得比較早,但是至今還沒有一部統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法律,實(shí)踐中也比較混亂。

我國行政補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀

1.憲法沒有規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。憲法作為一個(gè)國家的根本大法,是一個(gè)國家最高位階的法律,它是法制體系中的立法基礎(chǔ),為普通法律提供立法依據(jù)?，F(xiàn)代國家,由于越來越重視對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障,都紛紛把損失補(bǔ)償直接規(guī)定在憲法里。我國20XX年的《憲法》第13條規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這對我國健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時(shí)代意義。但遺憾的是,憲法沒有規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。法律的基本原則,對于每一項(xiàng)法律制度來說,都是必不可少的,它有助于該法律制度的統(tǒng)一,有助于準(zhǔn)確地適用和理解法律條文,更重要的是它可以克服具體法律條文的局限性。行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是健全我國行政補(bǔ)償制度一項(xiàng)必不可少的重要內(nèi)容。它不僅有助于行政補(bǔ)償制度的統(tǒng)一,補(bǔ)充具體法律條文的不足,而且直接影響著受損人獲得補(bǔ)償?shù)某潭?。憲法層面上補(bǔ)償原則的缺位,使得具體的單行立法沒有切實(shí)可行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),造成了各個(gè)部門法之間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題,從而難免產(chǎn)生損害程度相同或相似的公民得不到相同補(bǔ)償,違背了“法律面前人人平等”的憲法原則,也嚴(yán)重影響了法律在人們心中的公信力。

2.缺少統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》?；痉蓪ξ覀兝斫庖豁?xiàng)制度的意義是十分重要的,也是真正實(shí)現(xiàn)“法律面前人人平等”原則的保障。我國行政補(bǔ)償立法分散,至今還沒有一部憲法統(tǒng)率下的統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》,有關(guān)的規(guī)定都散見在各個(gè)單行法律、法規(guī)當(dāng)中,各規(guī)定之間比較零散,總體上說來缺乏密切的關(guān)聯(lián)和內(nèi)在的和諧性。缺少一部基本的法律,使得行政補(bǔ)償?shù)亩x、范圍、原則以及標(biāo)準(zhǔn)等等均沒有統(tǒng)一的規(guī)定。這種依靠單行法律、法規(guī)立法的方式過于局限,不可能窮盡行政補(bǔ)償?shù)乃惺马?xiàng),實(shí)踐中顯得相當(dāng)混亂。如政策調(diào)整的傾向明顯,造成了補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的不穩(wěn)定性以及補(bǔ)償方式的差異性,補(bǔ)償?shù)碾S意性和不公正性問題很嚴(yán)重,引起了一系列行政補(bǔ)償糾紛。

3.單行法律規(guī)定零亂而不成體系。從現(xiàn)行規(guī)范性文件的規(guī)定看,涉及行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄖ饕ㄒ韵聨追矫?土地征用及土地收回的補(bǔ)償;公用征收的補(bǔ)償;公用征調(diào)的補(bǔ)償;行政活動(dòng)調(diào)整的補(bǔ)償;因公益遭受特別犧牲的補(bǔ)償;因保護(hù)國家或公共財(cái)產(chǎn)所致?lián)p失的補(bǔ)償。關(guān)于這些行政補(bǔ)償?shù)姆蓷l款散見于許多單行法之中,一般的規(guī)定過于簡單,相關(guān)立法分散,缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性,缺乏具體實(shí)施的程序規(guī)定。法律用語不明確不統(tǒng)一,而且有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也顯得相當(dāng)隨意,立法之間、補(bǔ)償?shù)臈l款之間缺乏銜接與配套,無法建立一種關(guān)聯(lián)關(guān)系。

我國行政補(bǔ)償制度的實(shí)施狀況

制定法律制度是為了實(shí)施,否則就失去了其生命力和存在的意義。行政補(bǔ)償制度在我國的實(shí)施不僅避免因個(gè)人利益受到損失得不到補(bǔ)償而與社會發(fā)生抵觸,而且也使公共社會的有序發(fā)展保持著生機(jī)與活力。但我國行政補(bǔ)償制度起步較晚,實(shí)施過程中難免出現(xiàn)一些問題,主要表現(xiàn)在:對行政行為的定性存在差異,導(dǎo)致相對人得不到補(bǔ)償;行政補(bǔ)償雙方當(dāng)事人地位的實(shí)際不平等,導(dǎo)致補(bǔ)償不公平;行政補(bǔ)償方式單一,影響到相對人的生活;行政補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償范圍有限,相對人遭受損失得不到補(bǔ)償時(shí)沒有救濟(jì)途徑等。這些問題如果不能得到很好的解決,容易導(dǎo)致相對人采取過激手段,嚴(yán)重影響人民群眾對法律的信任。

三、完善我國行政補(bǔ)償制度的建議

更新觀念,樹立“服務(wù)行政理念”

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起,建立服務(wù)型政府成為世界性潮流,服務(wù)行政的理念有三:從管制到服務(wù);從權(quán)力行政到服務(wù)行政;從政府本位到公民本位。服務(wù)行政的基本內(nèi)涵是政府公共部門在運(yùn)行和發(fā)展中遵循“顧客至上”理念、以回應(yīng)“公民”需求,實(shí)現(xiàn)“公民”公共利益為目標(biāo)的新型治理模式。服務(wù)行政與傳統(tǒng)行政最大的區(qū)別在于它的服務(wù)性、公民本位和社會本位。

中國的歷史背景是行政權(quán)歷來異常強(qiáng)大,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民的權(quán)利意識的復(fù)蘇,過去那種認(rèn)為私人利益理所當(dāng)然的應(yīng)為國家利益和集體利益犧牲的簡單思維方式和理論邏輯并不符合現(xiàn)代法治理念。因此,在建立和完善我國行政補(bǔ)償制度的過程中,首先要轉(zhuǎn)變觀念,以服務(wù)行政的理念指導(dǎo)我國行政補(bǔ)償制度建設(shè),牢記胡錦濤同志提出的“權(quán)為民用、利為民謀、情為民系”的指示精神,樹立民主政府、有限政府、服務(wù)政府、公正政府、廉潔政府、法治政府的觀念。

完善憲法中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款

財(cái)產(chǎn)權(quán)是受到憲法和法律保護(hù)的一種公民基本權(quán)利,從立法的角度看,私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)規(guī)范體系,包括憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章等各層次法律規(guī)范;從法律規(guī)范類型來看,主要表現(xiàn)為不可侵犯條款、制約條款和征用補(bǔ)償條款。我國20XX年憲法修正案明確宣布:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”,“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”,這具有重大的時(shí)代進(jìn)步意義,為完善我國土地、私有財(cái)產(chǎn)的征收、征用、補(bǔ)償制度,建立健全公民財(cái)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)和司法保護(hù)機(jī)制提供了重大機(jī)遇。但遺憾的是,“財(cái)產(chǎn)權(quán)”作為一項(xiàng)公民的基本權(quán)利并沒有獲得憲法地位,使得公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在實(shí)際享有中大打折扣。鑒于此,筆者建議在“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中增加“公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”,不僅可以彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)權(quán)作為公民基本權(quán)利的缺位,而且也可以完備憲法中相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的條文。

制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》

有學(xué)者提出,在立法層面上完善我國的行政補(bǔ)償制度有三種途徑:在《國家賠償法》之外制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》,統(tǒng)一規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)姆秶?、條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及補(bǔ)償機(jī)關(guān)和補(bǔ)償申請人等;不制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》,僅分別制定和完善各個(gè)不同行政管理領(lǐng)域的單行行政補(bǔ)償法;在修改《國家賠償法》時(shí)將行政補(bǔ)償?shù)幕締栴}附帶作出規(guī)定,并同時(shí)抓緊制定和完善各單行行政補(bǔ)償法。筆者認(rèn)為,制定獨(dú)立統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》,通過行政立法把行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序和救濟(jì)規(guī)范化、系統(tǒng)化,既不妨礙單行立法依其規(guī)定對補(bǔ)償問題加以規(guī)范,又可以彌補(bǔ)單行法的不足,使對補(bǔ)償缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域,受害人也能獲得補(bǔ)償救濟(jì),從而使行政補(bǔ)償真正有法可依。因此,制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》是我們最終的選擇,也是最為理想的選擇。超級秘書網(wǎng)

1.制定我國《行政補(bǔ)償法》的現(xiàn)實(shí)條件。制定我國《行政補(bǔ)償法》有著深厚的理論基礎(chǔ)和豐富的法制實(shí)踐。首先,行政補(bǔ)償法律制度理論為我國制定《行政補(bǔ)償法》奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯理論是其的核心、社會成員公平負(fù)擔(dān)理論是制定其的前提、無過錯(cuò)責(zé)任理論是其的基礎(chǔ);其次,行政補(bǔ)償制度在不少單行法中的規(guī)定為我國制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如《土地管理法》規(guī)定國家征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償;《水法》規(guī)定在汛情緊急的情況下,防汛指揮機(jī)構(gòu)有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)調(diào)用所需的物資、設(shè)備和人員,事后應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還或者給與適當(dāng)補(bǔ)償;《人民警察法》規(guī)定公民和組織因協(xié)助人民警察執(zhí)行職務(wù),造成人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的,應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定給予撫恤或者補(bǔ)償;再次,國外行政補(bǔ)償立法的成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。國外許多國家通過制定根本法賦予行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要而享有的對公民合法財(cái)產(chǎn)的征用權(quán),反過來為了保護(hù)私人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán),根本法又確立了以包括公正補(bǔ)償在內(nèi)的各種機(jī)制對國家的這種征用權(quán)設(shè)置了種種限制。國外的這些行政補(bǔ)償法律制度,為我國制定《行政補(bǔ)償法》提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

2.確立公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。總結(jié)各國做法,行政補(bǔ)償主要有三種類型:一是完全補(bǔ)償?鴉二是適當(dāng)補(bǔ)償?鴉三是公平補(bǔ)償。在我國法律法規(guī)中關(guān)于補(bǔ)償存在不同的表述,概括來看大致有“給予一定的補(bǔ)償”、“給予相應(yīng)補(bǔ)償”、“給予適當(dāng)補(bǔ)償”及“給予合理補(bǔ)償”等提法。在20XX年憲法修正案中規(guī)定了“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”,但并沒有指明補(bǔ)償要遵循的原則,這說明我國并沒有統(tǒng)一的征收補(bǔ)償原則,還是由政府說了算,隨意性強(qiáng),這不利于對私人合法權(quán)益的保障。筆者認(rèn)為,我國應(yīng)采用公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t,對財(cái)產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償應(yīng)針對不同情況,靈活適用不同的標(biāo)準(zhǔn)、方式進(jìn)行補(bǔ)償,做到既能彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的損失,又能合理配置資源滿足公益的需要。

3.《行政補(bǔ)償法》具體制度的構(gòu)建。在