“復(fù)合制”：具有中國(guó)特色的新型國(guó)家結(jié)構(gòu)形式

“復(fù)合制”：具有中國(guó)特色的新型國(guó)家結(jié)構(gòu)形式

“一國(guó)兩制”下，中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)已不再是傳統(tǒng)意義上的單一制，更不是聯(lián)邦制，而是一種“復(fù)合制”?！皬?fù)合制”不僅能為從理論上說(shuō)明今日中國(guó)的縱向國(guó)家權(quán)力劃分關(guān)系和結(jié)構(gòu)形式、中央與地方關(guān)系的特殊性，而且還為臺(tái)灣問(wèn)題的解決提供了一個(gè)可以操作的理論框架和可作為兩岸談判基礎(chǔ)的憲政架構(gòu)和原則

香港基本法設(shè)定的中央與地方關(guān)系是一種新型的權(quán)力關(guān)系，其結(jié)構(gòu)和模式都具有獨(dú)特之處。說(shuō)它“新型”，是指它不同于中國(guó)現(xiàn)行憲政體制和國(guó)家結(jié)構(gòu)之下的現(xiàn)存關(guān)系；說(shuō)它“獨(dú)特”，是指即使從比較憲法和政治制度角度觀之，它與其它國(guó)家的國(guó)家結(jié)構(gòu)模式也不具有直接的可比性。

那么，這一新型關(guān)系模式到底可以怎樣表達(dá)呢？迄今為止，我國(guó)憲法學(xué)界和政治學(xué)界都在沿用傳統(tǒng)的關(guān)于國(guó)家結(jié)構(gòu)的理論來(lái)解讀基本法及相關(guān)問(wèn)題。目前的主流觀點(diǎn)仍然是：中國(guó)是單一制國(guó)家，“一國(guó)兩制”是在此結(jié)構(gòu)之下的一種與其它自治體制或模式并行的體制／模式。本文在此提出一種新的憲法理論來(lái)解釋今日的中央與特區(qū)關(guān)系；如若成立，則它可為未來(lái)國(guó)家統(tǒng)一提出一種理論參照。

“一國(guó)兩制”還未被法律翻譯成自己的語(yǔ)言

“一國(guó)兩制”是一種政治思想和方針政策，表現(xiàn)在憲法和法律上，它容許在統(tǒng)一的國(guó)家主權(quán)之下同時(shí)存在不同的政治、行政、法律和社會(huì)制度。從政治制度層面觀之，在“一國(guó)兩制”之下，作為國(guó)家主體的社會(huì)主義制度并不施行于資本主義社會(huì)的港澳地區(qū)，從而使得社會(huì)主義制度與資本主義制度分立并存。從具體操作層面觀之，以港澳法律制度為例，一國(guó)之內(nèi)同時(shí)存在三個(gè)法域和以終審權(quán)為標(biāo)志的司法權(quán)中心，除基本法之外并行三套法律制度，各法域之間的法律紛爭(zhēng)的解決最終取決于平等的司法協(xié)助，而非以中央集權(quán)的命令方式解決。

“一國(guó)兩制”首先是一個(gè)政治術(shù)語(yǔ)，后變成了一個(gè)習(xí)慣說(shuō)法用以描述京港、京澳關(guān)系。它不是法律語(yǔ)言，或者說(shuō)還未被法律翻譯成自己的語(yǔ)言。實(shí)際上，“一國(guó)兩制”之下的中央與地方關(guān)系之模式是多樣的，是復(fù)數(shù)；另一方面，“一國(guó)兩制”在內(nèi)容、架構(gòu)和關(guān)系方面不斷得到了豐富和發(fā)展。因而，“一國(guó)兩制”應(yīng)該從一種政治原則和理論上升到?jīng)Q定未來(lái)國(guó)家前途和統(tǒng)一的重要憲法原則。“一國(guó)兩制”是一種精神，在實(shí)踐中已被演化為一種復(fù)合的國(guó)家結(jié)構(gòu)，而這種復(fù)合的結(jié)構(gòu)形式才是我們應(yīng)該深入討論研究的。

從流行的出版物來(lái)看，學(xué)術(shù)界對(duì)“一國(guó)兩制”的研究更多地是從政治學(xué)的角度進(jìn)行的。在最近出版的憲法學(xué)教科書中，在討論國(guó)家結(jié)構(gòu)和中央與地方關(guān)系的章節(jié)，作者仍然未將特區(qū)體制及其憲法意義包括進(jìn)來(lái)。這給人們的印象是，基本法是獨(dú)立于憲法學(xué)之外的。

“單一制”理論未能準(zhǔn)確反映中央與特區(qū)關(guān)系

“一國(guó)兩制”之下的中央和地方關(guān)系到底如何描述？能以何種理論來(lái)概括呢？目前大陸的學(xué)術(shù)界往往只提出，京港關(guān)系是一種單一制之下的中央和地方關(guān)系。這是我國(guó)內(nèi)地學(xué)術(shù)界的通說(shuō)。上述觀點(diǎn)是傳統(tǒng)憲法理論的一種演繹和延伸，是一種保險(xiǎn)系數(shù)最高的理論闡述。然而，它的確未能全面、深刻、準(zhǔn)確地反映“一國(guó)兩制”之下的憲政體制變革和新型中央與地方關(guān)系的形成及其性質(zhì)。當(dāng)有學(xué)者說(shuō)，港澳享有的權(quán)力在有些方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出或等于聯(lián)邦制國(guó)家下的成員單位所享有的，他們到底想表達(dá)什么思想呢？當(dāng)然，這樣的說(shuō)法有基本法條文的支持。然而，從比較法角度觀之，這些條文，即立法實(shí)踐，突破了傳統(tǒng)的單一制—聯(lián)邦制二元論／二分法之理論范式嗎？

于是，這涉及到兩個(gè)問(wèn)題：一是，新體制事實(shí)上到底突破了單一制嗎？如果是，哪些地方突破了？二是，理論上如何解釋這些突破和創(chuàng)新呢？完全接受單一制或完全拋棄聯(lián)邦制二者同樣具有理論上的誤區(qū)和缺陷。于是，著名學(xué)者陳弘毅教授就問(wèn)：“單一制和聯(lián)邦制的分別在哪里？有沒有介于兩者之間的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式？”

內(nèi)地學(xué)者對(duì)聯(lián)邦制的研究仍然處在介紹階段，執(zhí)著于對(duì)古典理論的討論。盡管有論著開始從比較的角度研究，但無(wú)人公開討論它在中國(guó)是否有應(yīng)用價(jià)值。很多人都有這樣一個(gè)理論出發(fā)點(diǎn)：聯(lián)邦制等同于國(guó)家分裂，或者說(shuō)聯(lián)邦制接受國(guó)家分裂的事實(shí)；他們害怕一提聯(lián)邦制就會(huì)促成地方主義和地方各自為政。歷史事實(shí)的確是，現(xiàn)在的聯(lián)邦制國(guó)家歷史上都是分裂的國(guó)家?，F(xiàn)實(shí)是，這些歷史上分裂的國(guó)家又都是透過(guò)聯(lián)邦制來(lái)統(tǒng)一和整合的。當(dāng)今世界，幾乎所有大國(guó)都實(shí)行聯(lián)邦制，因?yàn)檫@種制度能夠解決只有大國(guó)才會(huì)有的獨(dú)特問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡﹑南北東西差異﹑各民族發(fā)展的事實(shí)不平和文化的多元性等，和因地制宜地劃分中央和地方權(quán)力的必要性，等等。我要特別提出，研究聯(lián)邦制并不等于鼓吹分疆裂土；事實(shí)上，美、加、澳、德等國(guó)都是國(guó)民團(tuán)結(jié)﹑一致對(duì)外的發(fā)達(dá)國(guó)家。但是，中國(guó)現(xiàn)行制度的確又不具有充分的聯(lián)邦制特征，充其量只是具有某種形似而已。

在現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中，單一制和聯(lián)邦制是兩種最常見的基本形式。從憲法理論上講，單一制是指由若干行政區(qū)域構(gòu)成單一主權(quán)國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式。在單一制形式下，全國(guó)只有一個(gè)統(tǒng)一的立法機(jī)關(guān)，一個(gè)憲法，一個(gè)中央政府，統(tǒng)一的國(guó)籍。在國(guó)家內(nèi)部，各行政區(qū)域的地方政府均受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；在對(duì)外關(guān)系中，中央政府是國(guó)際法的主體。

由于歷史和政治背景和社會(huì)制度的差異，單一制還可以表現(xiàn)為兩種不同的運(yùn)作模式：第一，中央集權(quán)型模式，即地方的權(quán)力受中央委托，地方是中央的代理，中央政府仍享有最終的裁判權(quán)和決定權(quán)；第二，地方分權(quán)型模式，即國(guó)家憲法機(jī)關(guān)以立法方式賦予地方政府享有一部分權(quán)力，實(shí)行地方自治。這是權(quán)力的“一種確定性轉(zhuǎn)移”，中央政府不得隨意干涉地方政府權(quán)力范圍內(nèi)的事務(wù)，中央政府仍可以依法實(shí)施監(jiān)管權(quán)。

事實(shí)上，多數(shù)學(xué)者都不能給出聯(lián)邦制的定義，只能根據(jù)它的基本原則和制度的基本框架對(duì)它加以事實(shí)性的描述。如，它有如下基本特征：第一，存在兩套政府，一套是聯(lián)邦中央政府，一套是聯(lián)邦各成員政府；第二，中央政府與各成員政府之間存在明確的權(quán)力劃分；第三，具有一部剛性的聯(lián)邦成文憲法；第四，聯(lián)邦政府是一個(gè)有限的憲法性政府；第五，聯(lián)邦中央政府和地方政府都不得逾越憲法中關(guān)于它們各自應(yīng)享有的權(quán)力和地位條款，從而干涉到另一方的權(quán)力范圍；第六，各成員政府可以在聯(lián)邦憲法所規(guī)定的權(quán)利范圍內(nèi)，制定適合本成員單位的憲法和法律，并自主決定和管理本成員單位的事務(wù)；第七，聯(lián)邦公民同時(shí)也是某一成員國(guó)／單位的公民；第八，各成員下屬的地方政府，實(shí)行地方自治，其自治權(quán)受法律保護(hù)，成員政府不能直接干涉所屬地方政府的事務(wù)。具體而言，聯(lián)邦制也表現(xiàn)為兩種型態(tài)：第一是均衡型聯(lián)邦制模式，這主要表現(xiàn)在聯(lián)邦與成員單位權(quán)力分配比較均衡，聯(lián)邦中央政府無(wú)權(quán)干涉成員政府以下的各級(jí)地方政府，如美國(guó)和德國(guó)；第二是非均衡型模式，這表現(xiàn)為聯(lián)邦中央政府高度集權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力和職能分權(quán)不均衡，如印度和阿根廷。

我同意內(nèi)地學(xué)者對(duì)單一制和聯(lián)邦制特征的描繪，其實(shí)也沒有更好的定義方法。我也同意劃分單一制和聯(lián)邦制之區(qū)別起決于一些關(guān)鍵性要素，特別是關(guān)于權(quán)力來(lái)源的授權(quán)說(shuō)和分權(quán)說(shuō)，即權(quán)力從上到下的授權(quán)說(shuō)和權(quán)力從下到上的分權(quán)說(shuō)或雙主權(quán)者說(shuō)。肖蔚云教授更進(jìn)一步提出應(yīng)從如下五個(gè)方面來(lái)區(qū)分二者：是否具有固有權(quán)；是否具有自主組織權(quán)；是否具有參政權(quán)；地方政府的職權(quán)是否由中央授予；中央與地方政府的職權(quán)劃分是否有憲法保障。

這些標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然至為關(guān)鍵。但它們并不能夠完全從理論上說(shuō)服“一國(guó)兩制”治下的港澳居民。且以香港基本法關(guān)于中央和地方權(quán)力的分配及其與單一制和聯(lián)邦制之下地方政府所分別享有的權(quán)力進(jìn)行比較，從而理解單一制VS聯(lián)邦制這種二元論或二分法的簡(jiǎn)單化傾向和中國(guó)問(wèn)題的復(fù)雜性。

我國(guó)憲法學(xué)者在討論中央與特區(qū)關(guān)系時(shí)，不斷地強(qiáng)調(diào)特區(qū)高度自治權(quán)的“派生性”及特區(qū)對(duì)中央政府的“直接從屬性”，并都認(rèn)為中央與特區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系是一種“授權(quán)”而非“分權(quán)”關(guān)系和香港基本法是“特別授權(quán)法”。

就香港特區(qū)而言，基本法規(guī)定了中央政府的權(quán)力，主要表現(xiàn)在六個(gè)大的方面，這些規(guī)定體現(xiàn)了基本法對(duì)“一國(guó)”原則的堅(jiān)持和維護(hù)。同時(shí)，在高度自治權(quán)之下，特區(qū)政府享有的權(quán)力范圍十分廣泛，涵蓋立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)；其中某些權(quán)利不可分享，如獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，貨幣發(fā)行權(quán)，獨(dú)立的財(cái)政和稅收制度；此外，還有相當(dāng)廣泛的對(duì)外事務(wù)權(quán)。

特區(qū)的某些自治權(quán)，很難歸到單一制或聯(lián)邦制之下的地方政府擁有的自治權(quán)范圍中

從立法和實(shí)踐上看，“一國(guó)兩制”之下的特區(qū)政府運(yùn)作方式，特別是它們與中央政府的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)、過(guò)程以及日常運(yùn)行是不能夠簡(jiǎn)單地以上述二元理論來(lái)解釋的。這種復(fù)雜性還表現(xiàn)在，特區(qū)享有的某些自治權(quán)，很難歸到單一制或聯(lián)邦制之下的地方政府擁有的自治權(quán)范圍之中。王叔文教授對(duì)此曾作過(guò)全面的比較研究，十分有趣且具有參考價(jià)值。

先看特區(qū)政府高度自治權(quán)與單一制資本主義國(guó)家的地方政府權(quán)力范圍之比較。在立法權(quán)方面：“香港特別行政區(qū)享有的立法權(quán)，比單一制資本主義國(guó)家地方政權(quán)享有的立法權(quán)，不僅范圍廣，而且程度高”；在司法權(quán)方面：“香港特別行政區(qū)法院享有司法權(quán)范圍之廣，特別是終審權(quán)，這在單一制的資本主義國(guó)家是沒有的”；在行政管理權(quán)方面：“香港特別行政區(qū)政府在行政管理方面享有的許多自治權(quán)，包括：保持財(cái)政獨(dú)立，實(shí)行獨(dú)立的稅收制度，自行制定貨幣金融政策，有港幣發(fā)行權(quán)，實(shí)行自由貿(mào)易政策，自行規(guī)定在航運(yùn)方面的具體職能和責(zé)任，保持香港的國(guó)際和區(qū)域航空中心的地位，自行制定教育、教學(xué)、文化等方面的政策，所有這些，單一制國(guó)家的地方行政機(jī)關(guān)是不可能享有的”。

再看特區(qū)政府高度自治權(quán)與聯(lián)邦制國(guó)家地方政府成員單位之比較。在立法權(quán)方面：“香港特別行政區(qū)在立法方面享有自治權(quán)的范圍，比聯(lián)邦制國(guó)家州享有的權(quán)力范圍，還要廣泛”；在司法權(quán)方面：“香港特別行政區(qū)除對(duì)屬于國(guó)防、外交等國(guó)家行為無(wú)之管轄權(quán)外，依法對(duì)香港特別行政區(qū)所有的案件都有審制權(quán)?！薄笆置黠@，香港特別行政區(qū)在司法方面的自治權(quán)，無(wú)論在范圍上和自治的程度上，都比聯(lián)邦制的州法院的職權(quán)更為廣泛和更高”；在行政管理權(quán)方面：“香港特別行政區(qū)享有的行政管理的自治權(quán)，有許多方面聯(lián)邦制國(guó)家州政府是不能享有的”；在對(duì)外事務(wù)方面：“香港特別行政區(qū)在對(duì)外事務(wù)方面享有的自治權(quán)，不僅單一制的資本主義國(guó)家的地方政權(quán)不能享有，即與聯(lián)邦制的資本主義國(guó)家的州享有的權(quán)利比較起來(lái)，也更為廣泛”。

王叔文教授的結(jié)論是：“從以上的比較和分析可以看出，香港特別行政區(qū)享有的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，無(wú)論與我國(guó)的一般地方政權(quán)的權(quán)力，民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)比較；與單一制的資本主義國(guó)家的地方自治比較，都更為廣泛。即與聯(lián)邦制的資本主義國(guó)家州的權(quán)力比較，除個(gè)別方面，如制定憲法外，在其它方面香港特別行政區(qū)也享有更為廣泛、更為高度的自治權(quán)。這一點(diǎn)是十分明確的?！蓖踅淌谑俏覈?guó)憲法和基本法方面的權(quán)威學(xué)者之一，特別他還是基本法起草委員會(huì)委員，他的上述結(jié)論應(yīng)該說(shuō)是建立在對(duì)立法原則的深刻認(rèn)識(shí)，和對(duì)條文的完整準(zhǔn)確理解之上的。

于是，我們面臨理論上的一種悖論：一方面，權(quán)威學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為，由于基本法只是授權(quán)法，故中國(guó)還是單一制，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式并不因?yàn)樘貐^(qū)的設(shè)立而有所改變；另一方面，根據(jù)學(xué)者的比較研究，特區(qū)所享有的權(quán)力不僅與現(xiàn)存的民族自治地方政府之自治權(quán)是不可同日而語(yǔ)的，而且也比單一制和聯(lián)邦制之下自治政府之自治范圍還要“廣泛”、程度還要“高”。即使我們首先承認(rèn)基本法授予特區(qū)高度自治權(quán)，但權(quán)力一旦授予之后，中央政府就不能干涉，至少，這種干涉要受到基本法的實(shí)體性和程序性規(guī)限。平心靜氣地回想一下香港回歸七年多期間經(jīng)歷的風(fēng)風(fēng)雨雨，我們看到中央政府的確按照憲法和基本法的規(guī)定來(lái)調(diào)整和處理它與特區(qū)的關(guān)系，這不僅是因?yàn)橹醒胝陨碜鲃t，推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家的建立，更是因?yàn)榛痉ㄔ趹椃ǖ谋幼o(hù)之下比較清晰地界定和分配了中央和特區(qū)各自享有的權(quán)力范圍，體現(xiàn)了它同時(shí)作為“分權(quán)法”的特性。

“復(fù)合制”是結(jié)合了單一制和聯(lián)邦制內(nèi)涵的結(jié)構(gòu)體制

中央和特區(qū)的關(guān)系的核心是權(quán)力關(guān)系，基本法就是一種權(quán)力分配法和權(quán)力關(guān)系規(guī)范法。在“一國(guó)兩制”原則之下，基本法在中央和特區(qū)之間進(jìn)行的授權(quán)過(guò)程同時(shí)也是分權(quán)過(guò)程，更是這種權(quán)力關(guān)系的憲法化過(guò)程。從上述分析可以看到，現(xiàn)在這種權(quán)力關(guān)系和運(yùn)作模式既不能歸到單一制之下地方政府的范疇，也不能歸到聯(lián)邦制之下。鑒于這種新型關(guān)系政治上橫跨“兩制”，操作上同時(shí)具有單一制和聯(lián)邦制之特征，且在“一國(guó)兩制”之下目前出現(xiàn)了一國(guó)多制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，姑且從理論上可以就這種現(xiàn)象和事實(shí)稱之為“復(fù)合制”。

復(fù)合制是結(jié)合了單一制和聯(lián)邦制內(nèi)涵的結(jié)構(gòu)體制。其實(shí)，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，單一制或聯(lián)邦制無(wú)所謂好壞