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文檔簡介
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的實(shí)踐
一、歐盟農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的背景
農(nóng)業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),需要一種制度安排來減少農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對生產(chǎn)活動造成的不利影響,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則是符合這種要求的有效解決方案。同時,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為世界貿(mào)易組織的“綠箱政策”,是世界各國普遍實(shí)行的一種農(nóng)業(yè)保護(hù)和支持方式。1962年,歐共體開始推行共同農(nóng)業(yè)政策,其目的在于增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開始在歐洲各國農(nóng)業(yè)保護(hù)政策中扮演越來越重要的角色。2001年,歐洲委員會發(fā)布《歐盟農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理工具》和2005年第74號通報(bào),強(qiáng)調(diào)利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來替代市場和價格政策的必要性,目的是在不增加歐盟預(yù)算的前提下探索不違背世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定的各種措施。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為歐盟農(nóng)業(yè)支持政策中一個非常重要的政策工具,為歐盟農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮著重要保障作用,有力地支撐了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入的穩(wěn)定增長。當(dāng)前歐盟農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場已成為全球最主要、最活躍農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場之一。歐盟各國在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的發(fā)展各有特色,成功的運(yùn)作模式可以分為兩類:一類是政府主導(dǎo)型,如葡萄牙、塞浦路斯;另一類是政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作型,如西班牙、法國。不論是在政府主導(dǎo)型的國家,還是在政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作型的國家,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得成功主要取決于幾方面的因素:一是立法保障;二是保費(fèi)補(bǔ)貼;三是完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。這其中,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的建立對于支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長期可持續(xù)發(fā)展的意義重大。然而,由于各國農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、保險(xiǎn)市場特點(diǎn)及其發(fā)展軌跡的不同,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制有著不同的發(fā)展內(nèi)容和模式。因此,從發(fā)展特征、組織形式、運(yùn)行模式、功能作用等方面,對歐盟主要國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié),對于建立適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制非常必要。
二、歐盟主要國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)
(一)西班牙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制介紹
西班牙是歐盟傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國,糧食產(chǎn)量居歐盟第三位。農(nóng)業(yè)在西班牙社會和經(jīng)濟(jì)方面具有重要的戰(zhàn)略意義。西班牙以較少的農(nóng)業(yè)人口取得如此良好的農(nóng)業(yè)發(fā)展成效,與該國完備而高效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制密不可分。1978年,為降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),西班牙頒布《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》,鼓勵農(nóng)民自愿參加保險(xiǎn),對不參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民,若遭受災(zāi)害,則政府將不給予援助。同時,通過成立西班牙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)共同體(以下簡稱“西班牙農(nóng)共體”),政府為農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼,并為西班牙農(nóng)共體提供再保險(xiǎn)支持,形成完備的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速發(fā)展。經(jīng)過幾十年的改革與發(fā)展,西班牙政府不斷加強(qiáng)對西班牙農(nóng)共體的大災(zāi)支持力度,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平不斷提高,覆蓋面不斷擴(kuò)大,對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收起到了重要作用。2012年數(shù)據(jù)顯示,當(dāng)年西班牙農(nóng)共體保費(fèi)收入6.75億歐元,提供風(fēng)險(xiǎn)保障達(dá)112億歐元。西班牙農(nóng)共體是以西班牙國家保險(xiǎn)賠償聯(lián)盟為依托,聯(lián)合西班牙國內(nèi)29家經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的公司組成的共同體組織。西班牙農(nóng)共體擁有30年以上的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn),覆蓋了從風(fēng)險(xiǎn)分析、整體計(jì)劃擬定、保單設(shè)計(jì)管理到損失查驗(yàn)、賠款支付的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營全流程。西班牙農(nóng)共體中的直保公司主要負(fù)責(zé)銷售保單,承擔(dān)低層風(fēng)險(xiǎn)。國家保險(xiǎn)賠償聯(lián)盟隸屬于經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部,實(shí)際上是代表西班牙政府為西班牙農(nóng)共體提供政策性、法定強(qiáng)制性再保險(xiǎn)保障的國家再保險(xiǎn)公司。國家保險(xiǎn)賠償聯(lián)盟經(jīng)營不以營利為目的,盈余積累只用于增加大災(zāi)保障基金。當(dāng)損失超出國家保險(xiǎn)賠償集團(tuán)賠付能力時,即啟動緊急預(yù)案進(jìn)行融資,并可向國家銀行申請貸款。
(二)法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制介紹
作為歐盟最大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國,法國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)十分發(fā)達(dá)。2011年,法國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到694億歐元,農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量占到了歐盟農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量的20%。同時,法國的自然災(zāi)害頻發(fā),冰雹、干旱等都會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重的影響。為抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、降低農(nóng)民損失,法國自1840年就開始探索發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。歷經(jīng)170多年的發(fā)展完善,法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度已成為世界上成熟的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度之一,為法國農(nóng)業(yè)的發(fā)展穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。1840年,為降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),法國Isere省的部分農(nóng)民發(fā)起成立了地方相互保險(xiǎn)組織。隨后,這種做法在全國迅速推廣開來。1900年7月,法國政府頒布農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法,確定了農(nóng)村相互保險(xiǎn)組織的法律地位。農(nóng)民相互保險(xiǎn)社是法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最基層經(jīng)營單位,直接面向農(nóng)民提供各類保險(xiǎn)服務(wù)。自20世紀(jì)40年代開始,為了進(jìn)一步規(guī)劃促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展,法國政府開始對相互保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了合并,形成分地區(qū)的相互保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),向農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)合作社提供再保險(xiǎn)保障。1946年,法國政府成立了中央再保險(xiǎn)公司(CCR)作為國有再保險(xiǎn)公司,代政府為法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)保障。此外,考慮到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊風(fēng)險(xiǎn)性,法國政府于1964年設(shè)立國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金,主要針對一些不可保自然災(zāi)害而設(shè)立,例如嚴(yán)重的洪澇、干旱等,并委托中央再保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)管理,對法國農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要作用。2013年法國農(nóng)險(xiǎn)總保費(fèi)約15億歐元。1980年至2014年間,農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金共支付賠款約40億歐元,其中用于干旱22.33億歐元,凍害8.95億歐元,洪水6.57億歐元。
(三)經(jīng)驗(yàn)借鑒
鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨風(fēng)險(xiǎn)大、影響廣、災(zāi)害重的特點(diǎn),為更好地應(yīng)對農(nóng)業(yè)大災(zāi)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的沖擊,提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性,世界上許多國家通過多年的不斷發(fā)展完善,均建立了較為完備的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。通過對西班牙和法國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的研究,筆者總結(jié)了下述要點(diǎn),對建立適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制有著重要的參考價值。一是建立國家層面的、風(fēng)險(xiǎn)分層分散的專項(xiàng)機(jī)制??紤]到農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有波動性強(qiáng)及巨災(zāi)性的特征,農(nóng)業(yè)又是國家經(jīng)濟(jì)安全及社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ),在世界范圍內(nèi),無論是美國、加拿大、歐盟等發(fā)達(dá)國家與地區(qū),還是巴西、印度等發(fā)展中國家,一般都是在國家層面建立專門的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,以保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)定和持續(xù)運(yùn)行,進(jìn)而為國家農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的發(fā)展提供持續(xù)穩(wěn)定保障。二是采取分層結(jié)構(gòu)的保障模式。農(nóng)業(yè)大災(zāi)往往導(dǎo)致巨大的經(jīng)濟(jì)損失,任何單一主體均無法獨(dú)立承擔(dān),所有國家均采用風(fēng)險(xiǎn)分層分擔(dān)模式。從法國和西班牙的經(jīng)驗(yàn)來看,包括直接保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、大災(zāi)準(zhǔn)備金和緊急預(yù)案在內(nèi)的分層保障是比較成熟的方案,不同層級之間各司其職、相互銜接、相互補(bǔ)充,通過一套有效的運(yùn)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)從低到高的逐級分散。分層保障的模式下,直接保險(xiǎn)主要承擔(dān)常規(guī)風(fēng)險(xiǎn),同時銷售農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品,為農(nóng)戶提供承保、理賠、防災(zāi)防損等服務(wù);再保險(xiǎn)主要承擔(dān)中高層風(fēng)險(xiǎn),為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供穩(wěn)定的再保險(xiǎn)支持和風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù),并與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)準(zhǔn)備金實(shí)現(xiàn)有效對接;大災(zāi)準(zhǔn)備金則是通過逐年滾存進(jìn)行長期積累,增強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)整體應(yīng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的能力;緊急預(yù)案主要是對極端情況下,超出保險(xiǎn)保障限額以及大災(zāi)準(zhǔn)備金之后所做的應(yīng)急準(zhǔn)備。三是建立和完善國家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制中承上啟下的重要環(huán)節(jié),是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)。從各國實(shí)踐來看,農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系都是作為農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段,如西班牙農(nóng)共體和法國的中央再保險(xiǎn)公司。與一般的商業(yè)保險(xiǎn)不同,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有明顯的政策屬性,為了確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長期穩(wěn)定運(yùn)行,避免海外再保險(xiǎn)市場波動帶來的不利影響,即使是保險(xiǎn)市場高度發(fā)達(dá)的國家也沒有采用單純的商業(yè)化方式開展,而是在政府的引導(dǎo)下,建立適合自身情況的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系,并提供必要的政策支持。國家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系主要有三種方式:一是依托國家再保險(xiǎn)公司(或?qū)iT經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的公司)提供農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)保障,如美國、法國等;二是成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)共同體提供農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)保障,如西班牙、意大利等;三是直接由政府提供農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)保障,如日本、加拿大。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的分保形式主要采取成數(shù)分保,或者是成數(shù)分保和超賠分保相結(jié)合的形式。四是大災(zāi)準(zhǔn)備金(大災(zāi)基金)制度作為重要保障。為確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定運(yùn)行,在政府主導(dǎo)之下建立大災(zāi)準(zhǔn)備金制度,對超出農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系之上的損失進(jìn)行保障。大災(zāi)準(zhǔn)備金制度的關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌、逐年滾存以及集中管理和使用。大災(zāi)準(zhǔn)備金的資金主要包括:財(cái)政撥款、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)部分保費(fèi)或部分利潤累積、以上兩種方式相結(jié)合。準(zhǔn)備金管理也主要有三種方式:一是由國家再保險(xiǎn)公司(或?qū)iT經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的公司)進(jìn)行管理;二是由實(shí)際履行國家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理;三是由政府直接進(jìn)行管理。
三、關(guān)于建立我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的建議
我國是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展關(guān)系著國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全、財(cái)政支農(nóng)資金和農(nóng)戶權(quán)益等重大問題。因此,需要建立專項(xiàng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定運(yùn)行。隨著農(nóng)險(xiǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)問題也日益突出,成為制約我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要問題。2007年至今,連續(xù)多個中央一號文件都對建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制提出要求。中國保監(jiān)會在《關(guān)于做好2012年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的通知》中明確提出,鼓勵以國有再保險(xiǎn)公司為依托,探索建立各保險(xiǎn)公司積極參與的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)共同體,增大再保險(xiǎn)供給的能力。保險(xiǎn)行業(yè)經(jīng)過多年探索與實(shí)踐,并借鑒國際經(jīng)驗(yàn),探索出建立適合中國國情的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制初步思路。中國農(nóng)共體作為其中的關(guān)鍵一環(huán),是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的一項(xiàng)重要創(chuàng)新和探索,這也標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)入了新的階段。如何發(fā)揮中國農(nóng)共體的職能作用、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,成為下一階段需要解決的問題。從各國的經(jīng)驗(yàn)來看,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制都與所在國的農(nóng)業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的歷史有關(guān),具有各自鮮明的特點(diǎn),同時也積累了較為成熟的經(jīng)驗(yàn),對建立我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制有很好的借鑒意義。
一是要從國家層面整體推進(jìn)機(jī)制的建立和落實(shí)。按照中央文件精神以及《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的要求,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制應(yīng)由政府引導(dǎo)、財(cái)政支持、監(jiān)管規(guī)范、保險(xiǎn)行業(yè)積極配合,利用政府和市場兩方面的資源,發(fā)揮不同保險(xiǎn)主體的專業(yè)優(yōu)勢,從國家層面整體推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的建立和落實(shí)。
二是建立分層結(jié)構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。借鑒其他國家的成熟模式,結(jié)合我國的實(shí)際情況,建立分層結(jié)構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,明確各層保障的職責(zé)分工和協(xié)作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)由低到高的逐級分散。同時,不斷提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平,降低經(jīng)營成本,支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“提標(biāo)、擴(kuò)面、增品”,開展產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新,以適應(yīng)農(nóng)業(yè)改革和現(xiàn)代化建設(shè)中不斷提升的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理需求。
三是健全以農(nóng)共體為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)專項(xiàng)制度。在監(jiān)管制度層面對中國農(nóng)共體的性質(zhì)、職能以及運(yùn)行機(jī)制等予以明確,為進(jìn)一步規(guī)范中國農(nóng)共體長期穩(wěn)健運(yùn)行提供有效的制度保障。特別是對涉及財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),引導(dǎo)保險(xiǎn)公司通過中國農(nóng)共體來建立穩(wěn)健的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)安排,對農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)保障范圍、分保形式和運(yùn)營模式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。積極發(fā)揮中國農(nóng)共體在分層保障結(jié)構(gòu)中承上啟下的重要作用,實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政支持政策與行業(yè)保險(xiǎn)保障的有效銜接。
四是探索建立國家層面的大災(zāi)基金制度和財(cái)政緊急預(yù)案。目前,雖然各家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體可以計(jì)提一定比例的
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