論失地農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)（一）

書(shū)山有路勤為徑，學(xué)海無(wú)涯苦作舟。書(shū)山有路勤為徑，學(xué)海無(wú)涯苦作舟。第第頁(yè)論失地農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)文章標(biāo)題：論失地農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)

摘要：

部分失地農(nóng)民一定程度上已淪為社會(huì)特殊的弱勢(shì)群體。土地的喪失導(dǎo)致他們的基本權(quán)利的缺失，成為他們可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。保障這一群體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧意義重大。因此，用剛性法律來(lái)保障失地農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，不僅是對(duì)法治社會(huì)的要求，更是防范和化解社會(huì)矛盾的需要。承認(rèn)并正視失地農(nóng)民承受的不公平待遇，挖掘?qū)е率У剞r(nóng)民權(quán)益缺失的深層次原因，制定剛性法律保障失地農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，乃是中國(guó)社會(huì)全面進(jìn)步和穩(wěn)定和諧之重要任務(wù)。失地農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題不僅是嚴(yán)肅的法律問(wèn)題，而且是嚴(yán)峻的政治問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民農(nóng)地征用社會(huì)保障法律剛性民生之本

一、失地農(nóng)民是中國(guó)工業(yè)化城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊農(nóng)民群體

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，部分失地農(nóng)民一定程度上已淪為社會(huì)特殊的弱勢(shì)群體。農(nóng)民中的失地者的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)顯得十分尖銳。由于土地的喪失導(dǎo)致他們的基本權(quán)利欠缺，與其他社會(huì)主體相比，他們?nèi)狈Φ氖鞘聦?shí)上的權(quán)利平等。平等權(quán)利的缺失，已經(jīng)成為他們可持續(xù)發(fā)展的重大障礙，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。保障這一群體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、文化權(quán)利和政治權(quán)利對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧意義重大。因此，用法律的形式來(lái)保障失地農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治權(quán)利，這不僅是體現(xiàn)現(xiàn)代法治社會(huì)對(duì)農(nóng)民的關(guān)愛(ài)的要求，更是切實(shí)防范和化解農(nóng)村社會(huì)矛盾的需要。承認(rèn)并正視失地農(nóng)民承受的不公平待遇，挖掘?qū)е率У剞r(nóng)民權(quán)益缺失的深層次原因，采取切實(shí)可行的措施從法律上保障失地農(nóng)民的生存與發(fā)展權(quán)利，使他們能夠得到與其他社會(huì)階層得到同步發(fā)展的機(jī)會(huì)，乃是中國(guó)社會(huì)全面進(jìn)步和穩(wěn)定和諧之關(guān)鍵所在。

回望中國(guó)兩千年王朝興亡史，人們可以認(rèn)識(shí)到。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，農(nóng)民占全國(guó)人口的絕大多數(shù)，統(tǒng)治者如何對(duì)待農(nóng)民，成為一個(gè)王朝成敗的關(guān)鍵。王朝之興，原因往往在于比較正確地對(duì)待農(nóng)民；王朝之衰亡，除了原于吏治腐敗外，必然存在不正確地、錯(cuò)誤地對(duì)待農(nóng)民的問(wèn)題。

中國(guó)自古“以農(nóng)立國(guó)”，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要部門(mén)，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的絕大多數(shù)?！稗r(nóng)權(quán)問(wèn)題”的發(fā)育程度也歷來(lái)是中國(guó)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)證明：什么時(shí)候農(nóng)民權(quán)益得以保護(hù)，農(nóng)民就有了積極性，農(nóng)業(yè)就發(fā)展，農(nóng)村就繁榮；什么時(shí)候農(nóng)民權(quán)益受到侵害積極性受到挫傷，農(nóng)業(yè)就萎縮，農(nóng)村就凋敝。

失地農(nóng)民問(wèn)題的核心在于其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。失地農(nóng)民能否安居樂(lè)業(yè)，對(duì)于社會(huì)和諧具有舉足輕重的影響。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將失地農(nóng)民的期望及時(shí)以法律形式固定下來(lái)，使既有政策和成功的經(jīng)驗(yàn)更具穩(wěn)定性、普遍性和規(guī)范性，并通過(guò)公正司法、依法行政、法律服務(wù)，自覺(jué)主動(dòng)地維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，為他們的發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

當(dāng)代中國(guó)，在構(gòu)建和諧社會(huì)和不斷推進(jìn)中國(guó)的法治化進(jìn)程中，失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)也必須成為被關(guān)注的權(quán)利主體和社會(huì)發(fā)展成果的當(dāng)然共享者?，F(xiàn)階段失地農(nóng)民的各項(xiàng)實(shí)然性權(quán)利尚很幼稚，保護(hù)這一群體權(quán)益的法制路徑和訴求渠道極為短缺。

全社會(huì)應(yīng)當(dāng)清醒地意識(shí)到，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)中的失地農(nóng)民群體已經(jīng)處于社會(huì)的最底層。失地農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題不僅是一個(gè)嚴(yán)肅的法律問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，社會(huì)問(wèn)題，而且是一個(gè)嚴(yán)峻的政治問(wèn)題。當(dāng)前如何對(duì)待失地農(nóng)民的權(quán)益問(wèn)題，乃是事關(guān)國(guó)家社稷能否長(zhǎng)治久安的重大問(wèn)題。

我們認(rèn)為，在研究失地農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題時(shí)，需要懷有極大的社會(huì)良知，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求和構(gòu)建和諧社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，以多維視角和立體方法加以研究并謀求公允的對(duì)策。

二、失地農(nóng)民生存發(fā)展保障受到行政的多元威脅

近幾年來(lái)，一些地方政府背離科學(xué)發(fā)展觀要求與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商共同把目光轉(zhuǎn)向農(nóng)民的土地，以公共利益為旗號(hào)，以開(kāi)發(fā)建設(shè)為名，過(guò)度地使用對(duì)土地的“征用”權(quán)，低價(jià)強(qiáng)征強(qiáng)占農(nóng)民承包地，截留扣繳農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)。此類問(wèn)題成為我國(guó)土地管理與調(diào)控中存在的一個(gè)突出問(wèn)題。一些地方大量亂占濫用耕地，違法違規(guī)改變基本農(nóng)田用途的現(xiàn)象嚴(yán)重，有的甚至危及到農(nóng)民的基本生存權(quán)，有的地方低價(jià)出讓土地往往是以壓低、拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)，犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的，結(jié)果直接侵犯了農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，有的已引起農(nóng)民的群體抗?fàn)帯?/p>

從理論上講，土地是農(nóng)民最基本的生存保障，是農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。同時(shí)，土地又是我國(guó)最為寶貴的稀缺資源。而“征地”與“買地”的不同在于，“征”是強(qiáng)制性的攫取，而“買”是平等的談判，“價(jià)格”是買方與賣方市場(chǎng)搏弈的結(jié)果。當(dāng)前各地征地實(shí)踐中暴露出的種種矛盾和問(wèn)題無(wú)不因“征”而起。

調(diào)查表明，農(nóng)民因失地引起的社會(huì)矛盾日益凸現(xiàn)，且在土地征用方面，確實(shí)存在著違法行政和過(guò)多過(guò)濫和嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：（1）對(duì)政府的征地行為缺乏有效約束。由于法律對(duì)“公共利益”的范圍缺乏明確界定，各級(jí)政府不僅在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展教育文化和社會(huì)公益性事業(yè)等方面大論失地農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)第2頁(yè)

規(guī)模征用農(nóng)民耕地，而且征用農(nóng)民土地進(jìn)行招商引資，用于開(kāi)發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)等商業(yè)性項(xiàng)目建設(shè)。某些地方政府及其官員為了個(gè)人政績(jī)而將局部利益放在第一位，層層下放土地審批權(quán)，越權(quán)批地，激發(fā)了各地亂圈亂占土地，導(dǎo)致土地供應(yīng)失控。（2）大量征地造成大批農(nóng)民失地，且基本上屬于失地又無(wú)恒業(yè)者。（3）對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，土地征收程序不完善，保障被征地農(nóng)民參與的協(xié)商機(jī)制不健全，被征地者難以充分行使知情權(quán)、參與權(quán)和申辯權(quán)，直接引發(fā)了大量的征地補(bǔ)償和安置糾紛。（4）對(duì)失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)缺乏有效安置。目前對(duì)征地后失地農(nóng)民普遍采用“貨幣安置”的辦法，且多數(shù)系安置補(bǔ)助費(fèi)一次性發(fā)放給失地農(nóng)民后，讓失地農(nóng)民自謀出路，致使許多失地農(nóng)民成了“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)分”的三無(wú)游民。（5）濫用行政強(qiáng)制征占農(nóng)地。不少地方是在農(nóng)民毫不知情的情況下強(qiáng)行征地，所謂“征地公告”實(shí)際上是要求農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書(shū)”?！肮妗敝?，不管農(nóng)民有什么意見(jiàn)、農(nóng)民的生活出路有沒(méi)有解決、對(duì)社會(huì)的長(zhǎng)治久安會(huì)造成什么影響，均強(qiáng)行征地。農(nóng)民組織起來(lái)上訪或阻止施工，征地者再調(diào)集公權(quán)強(qiáng)力部門(mén)實(shí)施強(qiáng)制手段進(jìn)行打壓。

造成上述現(xiàn)象的主要問(wèn)題是政府完全壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，造成政府與民爭(zhēng)利。中國(guó)的建設(shè)用地供應(yīng)，分為存量和增量?jī)刹糠?。增量部分，主要通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的供應(yīng)，即所謂“一級(jí)市場(chǎng)”。土地出讓金已成為地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源，而且土地資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格得到顯化并不斷增值，同時(shí)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低也為地方政府獲取土地增值收益留下更大空間，從而驅(qū)使地方政府盲目擴(kuò)張建設(shè)用地。

盡管我國(guó)實(shí)行了最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，但國(guó)土生態(tài)仍不容樂(lè)觀。最新資料顯示，20xx年度全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至20xx年10月31日，全國(guó)耕地面積18.31億畝，比上年度凈減少了542.4萬(wàn)畝。全國(guó)人均耕地1.40畝。20xx年減少的耕地面積中，建設(shè)占用318.2萬(wàn)畝；災(zāi)毀耕地80.2萬(wàn)畝；生態(tài)退耕585.5萬(wàn)畝；因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地18.5萬(wàn)畝。以上四項(xiàng)共減少耕地1002.4萬(wàn)畝。截至20xx年10月31日，全國(guó)建設(shè)用地4.79億畝。20xx年當(dāng)年新增建設(shè)用地427.4萬(wàn)畝，比上年增加6。20xx年，東、中、西部當(dāng)年新增建設(shè)用地分別為242.4萬(wàn)畝、57.2萬(wàn)畝、127.8萬(wàn)畝，各占當(dāng)年全國(guó)新增建設(shè)用地的57、13和30。

我們認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)，有的地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和速度，厚此薄彼，片面單向發(fā)展，忽視了社會(huì)發(fā)展的普遍受益原則，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，在土地資源使用、市場(chǎng)占有、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和勞務(wù)關(guān)系以及收入分配方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的失衡，致使城鄉(xiāng)、工農(nóng)等利益沖突日益加劇，各種矛盾集中反映到深層的利益關(guān)系上。有的地方農(nóng)民的生存環(huán)境和生活條件趨于惡化，談不上共同富裕的問(wèn)題?，F(xiàn)階段的農(nóng)村土地糾紛已成為農(nóng)民維權(quán)的焦點(diǎn)，也是當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問(wèn)題。

正是在這樣的大背景下，溫家寶總理在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的幾個(gè)問(wèn)題》中嚴(yán)正指出，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，為工業(yè)和城市發(fā)展提供了土地資源，而且通過(guò)土地征用和出讓，為城市建設(shè)籌集了大量資金，這是一些地方城市建設(shè)之所以能快速發(fā)展的一個(gè)重要原因。但這也是以對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償偏低、犧牲大批良田為代價(jià)的。由此產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，給農(nóng)村和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重的問(wèn)題。特別需要指出的是，一些地方違法征占農(nóng)民耕地，不給農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生計(jì)安置，引發(fā)農(nóng)村群體性事件，仍然是影響農(nóng)村乃至社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)突出問(wèn)題，必須引起各級(jí)黨委和政府的高度重視。

20xx年9月，國(guó)務(wù)院再次發(fā)布加強(qiáng)土地調(diào)控通知，問(wèn)責(zé)地方政府，提高土地出讓價(jià)格，調(diào)整土地收益分配。然而在一些地方，中央有關(guān)土地調(diào)控政策措施并未收到預(yù)期效果；還有的地方，違法圈地出現(xiàn)了嚴(yán)重反彈?，F(xiàn)實(shí)表明：一方面是中央政府通過(guò)各種措施“收緊地根”，一方面是地方政府變換手法“囤積土地”。20xx年，國(guó)土資源部對(duì)16個(gè)城市進(jìn)行衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，違法用地?cái)?shù)占新增建設(shè)用地的近60％，違法用地面積占新增用地面積的約50％，個(gè)別地方高達(dá)90％。因此，國(guó)土資源部要求，省級(jí)土地行政主管部門(mén)要直接立案查處重大土地違法案件，并從20xx年起，把辦案和案件查處率、結(jié)案率作為考核省級(jí)土地行政主管部門(mén)工作的重要指標(biāo)。這些措施效果如何，還有待于時(shí)間的檢驗(yàn)。

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，每年都有大量的新的失地農(nóng)民出現(xiàn)，而這些年的勞動(dòng)力市場(chǎng)也發(fā)生了一些變化，逐步由體力型轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)型、技能型，失地農(nóng)民的就業(yè)難度越來(lái)越大。

中國(guó)正處于工業(yè)化、城市化的加速期，但工業(yè)化城市化絕不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)，而要改善農(nóng)民生態(tài)。我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已超過(guò)1000美元，這既是一個(gè)有利于“三農(nóng)”問(wèn)題得到根本解決的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是一個(gè)容易忽視農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題而引發(fā)矛盾凸顯的敏感期。在這一特殊時(shí)期，能否努力消解工業(yè)化、城市化帶來(lái)的問(wèn)題和矛盾，努力縮小城鄉(xiāng)差距，使失地農(nóng)民得以安居樂(lè)業(yè)，避免陷入經(jīng)濟(jì)停滯、社會(huì)動(dòng)蕩、有增長(zhǎng)而無(wú)發(fā)展的現(xiàn)代化“陷阱”就顯得意義尤為重大。

三、失地農(nóng)民權(quán)益的剛性法律保護(hù)

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院采取了一系列加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的政策措施和農(nóng)業(yè)立法，特別是減免征農(nóng)業(yè)稅，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，增加財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入，推進(jìn)糧食流通體制改革，對(duì)重點(diǎn)糧食品種確定最低收購(gòu)價(jià)，穩(wěn)定完善土地家庭承包經(jīng)營(yíng)等。這些政策措施，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種糧積極性，有力地維護(hù)了農(nóng)民的利益，保障了農(nóng)民的權(quán)益。初步形成了以農(nóng)業(yè)法為核心的農(nóng)業(yè)法律體系框架。但也應(yīng)該看到，我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村法制建設(shè)的發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀比較還相對(duì)落后，與依法治國(guó)的要求還有很大差距，需要進(jìn)行不懈努力。

（一）完善剛性的土地和物權(quán)法律制度來(lái)保障農(nóng)民土地權(quán)利

1、完善立法賦予農(nóng)民賴以生存的土地權(quán)利以強(qiáng)有力的保障。應(yīng)當(dāng)斷定，現(xiàn)有的土地制度難以保障農(nóng)民的土地權(quán)利，農(nóng)民的生存風(fēng)險(xiǎn)水平上升，自我保護(hù)能力下降。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，全國(guó)各地刮起的“圈地運(yùn)動(dòng)”之風(fēng)即為明證。在土地立法方面，應(yīng)盡快使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度法制化，主要包括，界定集體土地所有權(quán)的主體身份，以法律的形式明確國(guó)家關(guān)于延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)期的政策，從法律上嚴(yán)格區(qū)分“公共建設(shè)用地”與“商業(yè)建設(shè)用地”的法定界限，嚴(yán)格控制各級(jí)政府部門(mén)對(duì)土地的征用，大幅度提高法定的土地補(bǔ)償費(fèi)、人口安置費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者按照市場(chǎng)化規(guī)則采取“隨行就市”的方式議價(jià)，使農(nóng)民土地權(quán)利的行使得到法律的強(qiáng)有力的保護(hù)。

解決農(nóng)民土地問(wèn)題的基本思路是。從體制和法律上建立保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。

第一，打破土地制度二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，實(shí)行農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。在政策上盡快結(jié)束因土地所有制不同而被賦予不同權(quán)利的二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化，遏止地方利用行政區(qū)劃調(diào)整、“公共建設(shè)用地”、“村改居”等手段，強(qiáng)行征用、征收集體所有土地為國(guó)有土地，導(dǎo)致農(nóng)民的失地、失業(yè)、失權(quán)。

第二，逐步打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用。一方面，對(duì)行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，以減低稀缺土地的不經(jīng)濟(jì)利用；另一方面，嘗試政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。

第三，盡快頒布《物權(quán)法》，使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)將作為農(nóng)民對(duì)土地的直接支配權(quán)利而在《物權(quán)法》中得到嚴(yán)格界定和明確規(guī)范。

第四，修訂完善《土地管理法》中有關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的法律條款，制定和頒布規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專門(mén)法律法規(guī)。

第五，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土資源部發(fā)布即將從20xx年1月1日起施行的《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》。這一標(biāo)準(zhǔn)是繼20xx年8月31日國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》的補(bǔ)充文件。該《標(biāo)準(zhǔn)》明確了最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與土地等別掛鉤的政策，即對(duì)應(yīng)于全國(guó)劃分的15個(gè)土地等別，最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)從最高等別一等的840元/平方米遞減至最低等別十五等的60元/平方米，約為新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的6倍。以土地等別為基礎(chǔ)確定的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，隨土地等別的降低呈明顯下降趨勢(shì)，體現(xiàn)了區(qū)域土地利用政策。《標(biāo)準(zhǔn)》的下發(fā)實(shí)施，是運(yùn)用土地價(jià)格手段參與宏觀調(diào)控的重要舉措，將有效抑制工業(yè)用地的低成本擴(kuò)張，維護(hù)公開(kāi)公平公正的土地市場(chǎng)秩序，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用；對(duì)于保障被征地農(nóng)民的利益，穩(wěn)定住宅用地價(jià)格等將產(chǎn)生重要作用。

2、依法切實(shí)保障農(nóng)民的土地承包權(quán)。土地是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的要害所在。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，實(shí)際上是一部農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史，從土地改革到家庭承包制，初步建立了一套基本適合中國(guó)實(shí)際的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。研究表明，我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的空間只能沿著這一方向推進(jìn)：一是在農(nóng)地集體所有制的前提下尋求更有效地實(shí)現(xiàn)形式；二是在家庭經(jīng)營(yíng)不變的基礎(chǔ)上探求農(nóng)地資源有效地配置方式和有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的農(nóng)地利用形式。土地承包權(quán)已經(jīng)真正成為了農(nóng)民可以依法處置和支配的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不再是模糊不清、無(wú)法掌控的權(quán)利。以立法手段推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)的物權(quán)化的進(jìn)程，是完善中國(guó)農(nóng)村土地承包制的必由之路，也是對(duì)舊制度框架和財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的巨大突破。而依法穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這是執(zhí)政黨的農(nóng)村政策的基石，也是執(zhí)政黨農(nóng)村政策在法律上的具體體現(xiàn)。

3、立法賦予承包土地的農(nóng)民以土地轉(zhuǎn)讓的決定權(quán)和轉(zhuǎn)讓價(jià)格的談判權(quán)。農(nóng)民問(wèn)題的核心是利益問(wèn)題。農(nóng)民問(wèn)題的中心是土地問(wèn)題，土地是農(nóng)民的重要的生產(chǎn)資料，是我國(guó)農(nóng)民最基本的生活保障。依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)質(zhì)就是保護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。能否使農(nóng)民得到更多看得見(jiàn)的利益，是能否把農(nóng)民積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)的關(guān)鍵。農(nóng)民是最講實(shí)際的?？梢哉f(shuō)，物質(zhì)利益不僅決定著農(nóng)民是否有積極性，也決定著他們的政治取舍。農(nóng)民是農(nóng)村的主人，他們最清楚自身的狀況與需求，也最有資格對(duì)可以改變自己生活的生產(chǎn)資料和諸種政策措施進(jìn)行選擇和評(píng)估。他們也農(nóng)村的建設(shè)者和最終結(jié)果的承擔(dān)者。所以，任何一項(xiàng)協(xié)議和措施都必須落實(shí)到農(nóng)民身上。從這個(gè)意義上說(shuō)，涉農(nóng)法制建設(shè)不能拘泥于某種固定的模式，而要依據(jù)農(nóng)民的選擇來(lái)發(fā)展農(nóng)民。

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨的農(nóng)村政策和農(nóng)村土地承包法之所以得到億萬(wàn)農(nóng)民的擁護(hù)，就是因?yàn)檫@些政策給農(nóng)民帶來(lái)了實(shí)惠，從法律上賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。我們也應(yīng)當(dāng)清楚地看到，農(nóng)村土地承包制的推行，解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，卻無(wú)法解決農(nóng)民的致富問(wèn)題。農(nóng)民要致富，就必須讓土地流轉(zhuǎn)起來(lái)。否則，農(nóng)民將永遠(yuǎn)徘徊在溫飽線上。

現(xiàn)階段明晰農(nóng)民對(duì)耕地的產(chǎn)權(quán)，是保護(hù)農(nóng)民利益的根本所在。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)民的耕地產(chǎn)權(quán)，顯然是不完整的，因?yàn)槟壳稗r(nóng)民所擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充其量只含使用權(quán)和部分收益權(quán)，轉(zhuǎn)讓權(quán)仍還在政府手里。政府征地為何能夠不給農(nóng)民足額補(bǔ)償，原因即在此。所以，要真正保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，就要賦予農(nóng)民土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，并應(yīng)以法律的形式加以固定。否則，政府征地行政行為隨意性和對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償?shù)碾S意性無(wú)法根本解決。長(zhǎng)此以往，不僅耕地要大量流失，農(nóng)民也永遠(yuǎn)是吃虧受損的一方。明智的選擇，只能在保護(hù)耕地的同時(shí)，規(guī)范它的配置方式，提高它的配置效率。

必須完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過(guò)程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。必須允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制之上，應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判。要改變一次性貨幣安置為主的做法。農(nóng)民入股也可以，合營(yíng)也可以。

推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，必須尊重農(nóng)民的選擇。尊重農(nóng)民的選擇，實(shí)際上就是一個(gè)保障農(nóng)民權(quán)利的過(guò)程。如果農(nóng)民的基本權(quán)利尚無(wú)保障，他們?cè)谥\取生存和發(fā)展的方式上就少有選擇的余地，“尊重”一說(shuō)就更無(wú)從談起。事實(shí)表明，農(nóng)民的貧困根源于農(nóng)民權(quán)利的貧困，只有農(nóng)民權(quán)利的日漸飽滿，農(nóng)民的富足生活才成為可能。

（二）優(yōu)先建立針對(duì)失地農(nóng)民的專門(mén)社會(huì)保障制度

以“拉美陷阱”為鑒，在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，由于未能妥善的安置好失地農(nóng)民而引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題：兩極分化嚴(yán)重、貧富差別過(guò)大；土地高度集中，無(wú)地農(nóng)民與大莊園主之間的土地沖突日益加劇；地區(qū)發(fā)展極不平衡，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)差異很大；在城市尚不能提供足夠就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，農(nóng)民離開(kāi)土地也就意味著失業(yè)和貧困。拉美的許多城市，是現(xiàn)代化的高樓與大片貧民窟并存，進(jìn)城農(nóng)民是貧民窟的主要營(yíng)造者。他們的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提醒我們：城市化需要一頭連著工業(yè)化，另一頭連著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力排擠出來(lái)。工業(yè)化則把農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力吸收過(guò)來(lái)。一頭“吐出”，一頭“吸進(jìn)”才能形成良性循環(huán)。如果農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移，而農(nóng)民身份不能改變，則是危險(xiǎn)的、有害的。

我國(guó)實(shí)行土地公有制，所有制結(jié)構(gòu)的根本差異，從理論上提供了我國(guó)避免類似“拉美陷阱”發(fā)生的可能性，但既往的部分農(nóng)民群體性事件也給我們諸多警示?；獯祟悊?wèn)題的關(guān)鍵在于具體的政策和制度能否兼顧農(nóng)民現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，尤其是能否保障失地農(nóng)民的利益。

目前我國(guó)短缺失地農(nóng)民社會(huì)保障體系這樣的制度性安排，如能從根本上解除農(nóng)民失去土地后的社會(huì)保障問(wèn)題，可以很大程度減少因此而產(chǎn)生的城市化阻力。但是，由于農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)金收入水平普遍很低，尚不具備建立以個(gè)人繳費(fèi)為主的社會(huì)保障體系的條件，全部費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)也不現(xiàn)實(shí)，即使是部分費(fèi)用，也超出了政府財(cái)政的承受能力。因此要使失地農(nóng)民享有較為完善的社會(huì)保障，必須通過(guò)立法來(lái)加以規(guī)范。

1、立法建立起失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系。在基金的籌集方面，可仿照城市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集方式，由政府、集體、失地農(nóng)民個(gè)人共同出資、合理負(fù)擔(dān)。政府承擔(dān)的部分從國(guó)有土地出讓收入和增值收益中列支；集體承擔(dān)的部分從土地補(bǔ)償費(fèi)中提?。皇У剞r(nóng)民個(gè)人繳納的部分可視其具體經(jīng)濟(jì)狀況在安置補(bǔ)助費(fèi)中扣除。失地農(nóng)民在各類企業(yè)就業(yè)后，必須按規(guī)定繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。如果失地農(nóng)民既參加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障，又參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，符合享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的條件時(shí)，可從兩者中自愿選擇一種待遇。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的交納標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作相應(yīng)的調(diào)整，使失地農(nóng)民既履行應(yīng)盡的義務(wù)又享受分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的權(quán)利。在領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，失地農(nóng)民還面臨著如何計(jì)算工齡的問(wèn)題，土地被征用前，他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，按照公平原則，同樣為國(guó)家做出了很大貢獻(xiàn)，這段時(shí)間應(yīng)當(dāng)記入重新就業(yè)后失地農(nóng)民的工齡。

2、立法建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。最低生活保障制度須體現(xiàn)了公平、公正、互助、自立等文化特征，尊崇普遍性原則，關(guān)心每個(gè)人的需求，賦予每個(gè)人享受平等的基本權(quán)利和義務(wù)。因而，社會(huì)保障具有“以人為本”的普遍價(jià)值。以往人們所提及的最低生活保障制度，一般蓋指城市最低生活保障制度。城市最低生活保障制度是指由政府對(duì)城市中的貧困居民按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)給予基本生活保障的社會(huì)救濟(jì)制度。其保障對(duì)象：主要為城市中無(wú)固定收入、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民；家庭中有在職人員，但人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的居民；失業(yè)保險(xiǎn)期滿后不能就業(yè)且符合社會(huì)救濟(jì)條件的居民；其他原因造成收入低于最低生活保障線的居民。其保障資金的籌集方式：一是由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是由政府和企事業(yè)單位共同負(fù)擔(dān)，對(duì)確實(shí)無(wú)力承擔(dān)的單位由財(cái)政兜底。其最低生活保障線的核定：各地根據(jù)居民最低生活需要和市場(chǎng)價(jià)格等因素，計(jì)算出每月人均最低消費(fèi)金額，結(jié)合財(cái)政承受能力和資金來(lái)源情況，劃定出一個(gè)最低生活保障線，由政府授權(quán)民政部門(mén)向社會(huì)公布，同時(shí)對(duì)保障對(duì)象確定和保障金領(lǐng)取方法制定出相應(yīng)的管理細(xì)則和實(shí)施辦法，以便于執(zhí)行和接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督?？梢?jiàn)，以往人們所提及的最低生活保障制度，是將億萬(wàn)農(nóng)民排除在外的。

建立失地農(nóng)民最低生活保障可以吸收山東省五蓮縣的“五蓮模式”和海南省的“海南模式”，他們均不失為一種成功的地方化的制度建設(shè)與實(shí)踐探索。在此客觀地講，山東省五蓮縣也罷，海南省也好，在我國(guó)尚屬于欠發(fā)達(dá)縣或省，至少不會(huì)列入發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)力均屬相對(duì)落后。盡管他們的財(cái)政有限，但可貴的是，它們的主政者卻能把極為有限的資金用在農(nóng)村群眾的“低?！笔聵I(yè)上，這充分體現(xiàn)了執(zhí)政者以困難群眾為本、執(zhí)政為民的思想；體現(xiàn)了執(zhí)政者兼顧公平、構(gòu)建和諧社會(huì)的決心。

可喜的是，20xx年歲末的中央農(nóng)村工作會(huì)議首次明確提出，20xx年我國(guó)將積極探索在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度?？梢韵胍?jiàn)，建立農(nóng)村最低生活保障制度，將是最大限度地消除城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民國(guó)民待遇的歷史性的重大舉措。這將記入史冊(cè)。

3、為失地農(nóng)民提供平等的行政救濟(jì)、司法救濟(jì)的渠道和機(jī)會(huì)。失地農(nóng)民是社會(huì)弱勢(shì)群體，當(dāng)合法權(quán)利遭受侵犯時(shí)，他們沒(méi)有能力支付因?qū)で笮姓葷?jì)或司法救濟(jì)所需的成本（包括時(shí)間、金錢(qián)、必要的法律知識(shí)等），故國(guó)家和社會(huì)專門(mén)的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，為其提供平等的享有行政救濟(jì)、司法救濟(jì)權(quán)利的渠道和機(jī)會(huì)。

總之，國(guó)家應(yīng)盡快對(duì)失地農(nóng)民建立社會(huì)保障，制訂關(guān)于失地農(nóng)民的全國(guó)性的社保法規(guī)。要把解決好失地農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題作為著力點(diǎn)和突破口，對(duì)失地農(nóng)民的安置一定要善始善終，扎扎實(shí)實(shí)地做好補(bǔ)償資金落實(shí)、就業(yè)安置和社會(huì)保障等雪中送炭的工作。

（三）立法加強(qiáng)土地規(guī)劃法律制度的剛性，切實(shí)保護(hù)民生之本

中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中逐步推進(jìn)的。工業(yè)化與城市化發(fā)展的擴(kuò)張性與規(guī)劃的約束性構(gòu)成了一對(duì)需要認(rèn)真加以解決的社會(huì)問(wèn)題。土地規(guī)劃的核心是對(duì)土地資源的公正、合理與高效的分配與使用。

人類社會(huì)實(shí)踐早已不斷證明，某些對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和社會(huì)安定造成較大