地方國債投資項目評估

地方國債投資項目評估

論文摘要：國債項目績效評估投資效益

論文摘要摘要：近年來，地方國債投資對擴大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮著至關(guān)重要的功能。加強地方國債投資績效評估，對合理監(jiān)督地方國債投資具有實踐意義。本文對地方國債投資項目的績效評估進行了分析，以期對提高地方國債項目的投資效益有所幫助。

從1998年下半年起，我國開始實施了以國債投資為核心的積極財政政策，打破了以往對銀行信用的過度依靠機制。國債投資成為拉動經(jīng)濟增長的主力軍，每年拉動GDP增長近2個百分點。國債中有相當一部分轉(zhuǎn)貸給地方政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)改造和生態(tài)保護等項目。以河北省為例，自1998年到2005年7年間，就有國債投資項目2776個，總投資1412億元，其乘數(shù)效應(yīng)輻射到各行業(yè)，成效顯著。地方國債投資成為我國長期建設(shè)國債投資項目中的重要組成部分，對擴大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮著至關(guān)重要的功能。因此，對地方國債投資項目績效評估的分析探究有重要意義。

地方國債投資項目績效評估的理論依據(jù)

績效評估是運用數(shù)理統(tǒng)計、運籌學原理和特定指標體系，對照統(tǒng)一的標準，按照一定的程序，采用特定的方法，通過定量定性的對比分析，對項目一定經(jīng)營期間的經(jīng)營效益和經(jīng)營者業(yè)績做出客觀、公正和準確的綜合評價。起初，績效評估在企業(yè)內(nèi)部廣泛運用。后來，隨著新公共管理運動的興起，政府部門開始把績效評估作為評價工作的工具。

新公共管理理論，是指在公共管理方面借鑒商業(yè)管理的理論方法和技術(shù)，引入市場競爭機制，來提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量，其實質(zhì)是在公共責任和顧客至上理念的指導下，政府部分職能和公共服務(wù)輸出市場化，以及政府責任機制的改變和再造。從20世紀90年代開始，美國、英國、加拿大等西方國家已經(jīng)基本建立了較為完善的績效評估制度和體系。1993年美國第103屆國會頒布了《政府績效和結(jié)果法案》，英國政府也于1997年頒布了《支出綜合審查》。國債績效評估的核心是按照公共財政管理要求，運用一定的指標體系和評價標準，采取科學、規(guī)范的考評方法，對公共投資資金的效益情況進行科學，客觀公正的評價，綜合判定公共投資資金的投入方向、運營狀況和資金使用效益，為合理分配資金，優(yōu)化財政支出提供依據(jù)。其實質(zhì)是運用科學的指標體系和合理的評價標準，對公共投資資金的使用績效進行客觀、公正的評價和判定，并將結(jié)果作為預(yù)算分配的重要依據(jù)，以提高資金使用的規(guī)范性、平安性和有效性，對提高專項資金管理效率、使用效益和公共服務(wù)水平都具有積極的功能。

地方國債投資項目績效評估的迫切性

地方國債資金是重要的財政資金，地方國債項目是地方政府主導實施的經(jīng)濟發(fā)展舉措，是一項強有力的經(jīng)濟手段。因此，加強地方國債投資績效評估，合理監(jiān)督地方國債投資是具有實踐意義的。從各地國債資金運行和管理來看，普遍存在著挪用資金、資金無效閑置和違反有關(guān)財務(wù)規(guī)定運用資金的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象嚴重影響了各地國債投資的效益，更為嚴重的是，目前各地方國債項目“四制”管理，流于形式。

由于“四制”管理制度是考核項目建設(shè)單位的指標之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的新問題較普遍，如摘要：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項目監(jiān)理制”新問題；無合同或合同和口頭約定相結(jié)合約定項目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項或內(nèi)容表達不規(guī)范等違反“合同制”新問題不招標或“化整為零”規(guī)避招標，或通過限定招標范圍、招標程序等方式搞虛假招標等違反“項目招投標制”；無項目法人或虛設(shè)項目法人，不履行法人責任、義務(wù)等違反“項目法人制”新問題。

然而，目前我國的國債投資項目績效評估尚處于探索階段，實踐的力度和效果很不平衡，還缺乏全國統(tǒng)一的做法和標準。存在的主要新問題是摘要：缺乏法律依據(jù)；績效評估指標不健全，評估結(jié)論難以全面反映項目資金的使用效益；缺乏評估指標的標準值；績效評估具有單向性特征，各地普遍只重視政府部門對國債項目的評估和控制，而忽視了政府部門的自我評估，更缺乏社會對政府部門的評估和控制。

地方國債投資項目績效評估建議

建立地方國債投資項目績效評估體系，分別對地方國債投資項目在實施前進行投入／產(chǎn)出定量猜測，實施過程中進行動態(tài)跟蹤和實施后的效益定量評價，對于提高地方國債投資項目的管理水平，實現(xiàn)既定目標來說是很有必要的。為了更好的實現(xiàn)我國地方國債投資項目的績效評估，提高地方國債投資項目的投資效益，本文提出如下建議摘要：

分層次綜合評估

地方國債投資項目的關(guān)鍵要素有三個，即時間、成本、質(zhì)量。因此，首先要從整體上衡量地方國債投資項目的成敗，項目是否按照計劃進度執(zhí)行和完成，項目實際投入和預(yù)算的偏離程度，項目在質(zhì)量上是否滿足了管理的需求。在此基礎(chǔ)上，進—步深入、細化評估指標。在項目質(zhì)量方面，如對地方經(jīng)濟的整體目標實現(xiàn)的貢獻度，項目功能的先進性和實用性，地方產(chǎn)業(yè)部門因該項目產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，對社會居住條件的影響等。

分階段動態(tài)評估

地方國債投資項目的績效評估不僅僅是對項目實施效果的評價，而且對項目實施過程起導航功能，并通過前后對比分析，積累和總結(jié)經(jīng)驗，促進地方經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高和項目的規(guī)范管理，實際上是通過績效評估來促進績效優(yōu)化，最大程度地降低風險。

項目前期績效評價是在布置項目投資預(yù)算前，采用科學的方法對項目在社會、經(jīng)濟、財務(wù)、生態(tài)環(huán)境等方面的效益進行全面系統(tǒng)的分析、評估，判定項目是否值得投資，效益、效果如何，存在哪些風險等。項目建設(shè)期績效評價是對建設(shè)期項目工程及財務(wù)管理等方面所進行的評估，主要包括摘要：建設(shè)管理制度執(zhí)行情況、工程進度及質(zhì)量、各項合同執(zhí)行情況、投資概算預(yù)算執(zhí)行情況、財務(wù)管理及會計核算、建設(shè)資金到位和使用管理情況、建設(shè)工期及施工管理水平、對環(huán)境的影響等。項目竣工運營期績效評價是對項目建成投產(chǎn)的建設(shè)項目實際取得的經(jīng)濟社會效益及環(huán)境影響進行綜合評估、評價。主要從是否達到了預(yù)期目標或達到目標的程度、成本效益分析評價、對社會經(jīng)濟實際影響、項目可持續(xù)性等方面對項目進行評價。

建立地方國債投資項目績效評估標準

評價地方國債項目投資績效是質(zhì)的標準和量的標準的有機統(tǒng)一，但根據(jù)具體內(nèi)容的不同各有側(cè)重。評價標準主要有三方面摘要：數(shù)量標準，包括投入和產(chǎn)出比率、效益比率和能力比率；行為標準，即依據(jù)一定的法規(guī)、制度、程序、指標等實現(xiàn)的程度，判定投資效能的高低；功能標準，投資功能的實現(xiàn)程度，直接關(guān)系到社會的進步、經(jīng)濟的繁榮和國家的強大。

規(guī)范地方國債投資項目績效評估內(nèi)容

可將地方國債投資項目績效評估的內(nèi)容規(guī)范為四個大的方面摘要：地方國債項目的投資業(yè)績，主要表現(xiàn)為國債投資為社會經(jīng)濟活動提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量；地方國債項目的投資管理效率，它反映的是地方國債投資項目在建設(shè)過程中的效益；地方國債項目的投資效能，它是指地方國債投資所產(chǎn)生的“產(chǎn)品”和向公眾提供的服務(wù)的水平；地方國債項目的成本，即地方國債投資管理行為所占用和耗用的資源及其程度。

注重地方國債投資項目的持續(xù)性

一般而言，國債投資項目具有建設(shè)周期長、效果體現(xiàn)不明顯等特征，因此，其績效往往需要經(jīng)過較長的一段時間才能表現(xiàn)出來。如治理生態(tài)失衡和環(huán)境污染的